第一講公共管理中的非營利組織第1頁，共62頁，2023年，2月20日，星期三現代社會存在著大量的公共事務管理活動，政府是這些管理活動的核心主體，但政府從來沒有也不可能提供全部的公共服務與產品，除政府之外還必須有許多非營利組織參與其中。非營利組織是有別于政府組織（第一部門）、營利組織（第二部門）的各種非政府、非營利組織的總稱，它提供部分公共物品與服務，強調個人奉獻、成員互益等價值觀念，其發展已成為具有世界共性的社會演變趨勢之一。本章對非營利組織的含義、作用、現狀、管理制度、發展趨勢等問題進行探討。

本章學習要點：非營利組織的含義與特征。非營利組織的作用。非營利組織的運行機制。正確處理政府與非營利組織的關系。第2頁，共62頁，2023年，2月20日，星期三

第一節

非營利組織概述

第3頁，共62頁，2023年，2月20日，星期三非營利組織的含義

非營利組織是有別于政府組織（第一部門）、營利組織（第二部門）的各種非政府、非營利組織的總稱，它提供部分公共物品與服務，強調個人奉獻、成員互益等價值觀念。非營利組織是為滿足公眾需要而不是為了積聚私人財富而成立的組織，這是它能成為公共管理主體的重要依據。

第4頁，共62頁，2023年，2月20日，星期三公共部門是相對于私人部門而言的，

它是指處理社會的各種公共事務、提供各種公共物品的部門。傳統的公共部門主要指政府，認為政府是公共物品的惟一提供者，其實政府從來沒有也不可能提供全部的公共物品，除政府之外還必須有許多非營利組織參與其中。

第5頁，共62頁，2023年，2月20日，星期三非營利組織與企業的主要區別

它與企業的主要區別不在于是否營利，而在于它不能為了組織營利而損害公共利益，并且所得利潤不能用于分紅，只能用于發展和擴大符合組織目標的公益項目。為了鼓勵非營利組織發展，目前許多國家都采取了對非營利組織的經營收益免稅的做法，而且一些國家還將此載入了法律。第6頁，共62頁，2023年，2月20日，星期三

早在19世紀中葉，歐洲就出現了慈善組織，通過開展救濟活動向窮人提供政府提供不了的公共物品。在中國古代歷史上，也存在著各種民間結社，如先秦時的“會黨”，東漢的政治結社組織“朋黨”，宋代的民間互助性、慈善性組織“合會”、“義倉”、“義社”、“善會”，元明清時期的秘密宗教、會社組織“羅教”、“大成教”、“洪幫”、“青幫”等等，它們從事多種民間公益活動。

目前，我國的非營利組織主要包括社會團體和民辦非企業單位兩種形式。社會團體是由中國公民自愿組成，為實現會員的共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性民間組織，主要包括協會、學會、聯合會、研究會、基金會、聯誼會、促進會、商會等社會組織。民辦非企業單位是由企事業單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產舉辦的、從事公益性社會服務活動的非營利民間組織，主要包括各種民辦的學校、醫院、福利院（敬老院、老年公寓等）、社區服務中心（站）、職業培訓（介紹）中心、研究所（院）、文化館（所）、體育館等。據民政部統計，2001年我國已登記注冊的縣以上社會團體達12.9萬家，民辦非企業單位達8.2萬家。第7頁，共62頁，2023年，2月20日，星期三二、非營利組織產生發展的原因

非營利組織的產生不是偶然的，它的興起有著深刻的社會、經濟原因，尤其是非營利組織在20世紀70年代的西方國家迅猛發展，更是有其特定的時代背景。

第8頁，共62頁，2023年，2月20日，星期三經濟原因：非營利組織的迅速發展通常被認為是對市場失靈、政府失靈的一種反應。非營利組織可以使個人群體集中資源，以滿足他們共同需求的但市場機制無法滿足的公共物品，而且作為公共物品的提供者，非營利組織又可以克服政府壟斷機制的內在局限性。非營利組織彌補了市場缺陷與政府缺陷。

第9頁，共62頁，2023年，2月20日，星期三特定的時代背景：20世紀五六十年代福利國家政策在西方國家盛行，凱恩斯主義幾乎成了“醫治”經濟問題的靈丹妙藥。這一時期，福利國家政策成為資本主義發展的主流模式，到了70年代，這一政策使福利國家社會福利開支日益龐大，損害了私人投資。人們對政府產生了信任危機，越來越多的人認為，政府作為經濟發展的推動力是有限的，而非營利組織有其優越性。第10頁，共62頁，2023年，2月20日，星期三社會原因：主要是指人們自組織與自愿結社的傳統，社會的自治傳統，人們保護自我權利的意識。非營利組織的興起基本上是人們的自覺行動，是以人們的自治精神為基礎的。非營利組織之所以能在西方社會盛行，與這些國家的社會自治分不開。政府職能向非營利組織轉移，也是與社會自治分不開的。

第11頁，共62頁，2023年，2月20日，星期三最明顯的例子：美國里根政府和英國撒切爾政府將發展志愿團體作為削弱政府社會支出戰略的核心內容。非營利組織興起的一個顯著結果是政府職能的弱化。政府職能的弱化是政府權力的轉移過程，政府將部分職能轉移到非營利組織。20世紀60年代，西方發達國家的政府逐漸地將一部分公共物品的提供權轉移給社會。一度由政府直接提供的公共物品，如政府辦的大學、醫院以及一些文化藝術機構，逐漸轉移給了非營利組織。

第12頁，共62頁，2023年，2月20日，星期三三、非營利組織的特點關于非營利組織的特點，美國約翰—霍普金斯大學的萊斯特·薩拉蒙（Lester·Salamon）的概括比較全面。他認為非營利組織具有7個基本屬性：

第13頁，共62頁，2023年，2月20日，星期三組織性，指有正式的組織機構，有成文的章程、制度，有固定的工作人員等；民間性，又稱非政府性，指不是政府及其附屬機構，也不隸屬于政府或受其支配；非營利性，指不以營利為目的，不進行分紅或利潤分配；自治性，指有獨立的決策與行使能力，能夠進行自我管理；志愿性，指成員的參加特別是資源的集中不是強制性的，而是自愿和志愿性的，組織活動中有一定比例的志愿者參加；非政治性，指不是政黨組織，不參加競選等政治活動非宗教性，指不是宗教組織，不開展傳教、禮拜等宗教活動。

第14頁，共62頁，2023年，2月20日，星期三我國非營利組織大體上也具有上述7個基本屬性，比如非政府性、非營利性、非政治性和非宗教性，但嚴格來看，在組織性和志愿性方面，兩者之間存在著較大的差異。萊斯特·薩拉蒙教授把組織性歸結為“合法性”，即合法社會組織，這就在外延上把我國沒有進行合法注冊的大量社會組織排除在外。同時，他所強調的志愿性在我國社團和民辦非企業單位身上都很難體現出來，我國的絕大多數社團和民辦非企業單位都不使用志愿人員。

第15頁，共62頁，2023年，2月20日，星期三四、非營利組織與政府組織的差異非營利組織與政府雖然都是公共管理的主體，但它們在組織運行基礎、行為特征、交易模式、稅收管制、管理方法、管理職能等方面存在差別。

第16頁，共62頁，2023年，2月20日，星期三（一）運行基礎政府運行的基礎是擁有合法合理的公共管理權力，政府能從這種權力地位出發，通過履行特定的職能，實現政府對廣泛的社會事務的有效管理。它可以作為權力主體支配權力客體，它以政府武裝力量為后盾，具有極大的強制力。非營利組織的運行基礎是它存在的合法性、它與其他社會組織關系的平等性。它作為社會的一種組織，其成立取得政府部門的許可后，就可以平等地與其他社會組織進行經營活動，不具有支配其他任何組織的強制性的權力。

第17頁，共62頁，2023年，2月20日，星期三（二）行為特征政府行為的目標是實現全社會有限經濟資源的合理配置和充分利用，保持經濟穩定和維護社會公平，最大限度地彌補、矯正市場缺陷。政府行為一般具有公共性、普遍性、強制性和非營利性等基本特征。非營利組織的行為具有7個基本特征，即組織性、民間性、營利性、自治性、志愿性、非政治性、非宗教性。與政府的行為特征比較，它也具有公共性與非營利性，但不具有普遍性與強制性。

第18頁，共62頁，2023年，2月20日，星期三（三）交易模式交易模式是指買賣雙方的交換關系。政府與非營利組織都具有提供公共服務與產品的職能，但它們作為公共服務與產品的提供者，與其服務對象間的關系是不同的，這種交易模式的差異，體現如下。在政府部門的交易關系中，政府提供公共服務，而其服務對象即公眾（選舉人）則以選擇能為他們提供最適當征稅和公共服務的政府作為回報，就如企業里的供應者和顧客關系（供應者為顧客提供貨物或服務，顧客則以支付市場價格作為回報）一樣，政府與公眾之間存在著一種類似企業的相對直接的關系。第19頁，共62頁，2023年，2月20日，星期三

在非營利組織中，交易模式有這樣幾種情況：第一種是由捐贈者出錢，非營利組織接受資助，用以提供服務與產品；第二種是非營利組織從政府撥款中或從與政府簽訂的合同中獲得資金，以合同為依據提供公共服務與產品；第三種是一部分資金由服務對象提供，另一部分資金則由撥款、合同及捐款解決。這三種情況中，在非營利組織的服務對象和資金提供者之間，只有一種很脆弱的聯系，沒有很直接的聯系，既不像政府能從公眾投票中得到反饋，也不像企業能從顧客中得到反饋，非營利組織能得到的反饋非常薄弱。非營利組織的這種交易模式特點，使非營利組織在資金供應者和服務對象的不同期望中運行，使非營利組織的運行管理更具有挑戰性。

第20頁，共62頁，2023年，2月20日，星期三（四）稅法規制稅法規制是指通過稅收政策及稅收法規，來對規制部門的活動進行調節，它包括積極誘導和消極壓抑兩個方面。從理論和原則上講，政府不僅不能從事經營活動，更不能從事營利性的經營活動，所以政府部門一律免繳稅收。對非營利組織的稅法規制不同于對政府的稅法規制，因為在現實中非營利組織可能還要從事某些經營活動。從總體上看，非營利組織的稅法規制介于企業與政府之間，并在很大程度上是偏向于政府的稅法地位。第21頁，共62頁，2023年，2月20日，星期三（五）管理職能政府職能是政府機關在公共管理活動中的基本職責與功能，包括政府應該管什么、怎樣管的問題。通常指政治統治職能、社會服務職能、社會管理職能和社會平衡職能。非營利組織作為公共物品的提供者可以克服政府壟斷機制的內在局限性，同時它又具有許多獨特的社會職能與政治職能，如社會溝通職能，社會裁斷職能，社會調節職能，社會協調、代理職能，社會文明倡導職能，政府合法性的資源供給者職能，政府權力的監督者職能，民主價值觀的培育者職能。

第22頁，共62頁，2023年，2月20日，星期三（六）管理方法公共管理方法是指公共管理主體為了達到管理目的而普遍采取的措施、辦法或手段，它是公共管理思想轉變為實踐的中介。強制性公共管理方法、誘導性公共管理方法、管理責任制、參與式管理方法是幾種常用的公共管理方法。上述公共管理的基本方法，政府與非營利組織都運用，有時多種方法綜合運用，有時一種方法單獨使用，這需要根據管理對象的性質、特點而定，但是政府與非營利組織在運用這些方法的頻率、側重點是不一樣的。第23頁，共62頁，2023年，2月20日，星期三一般來說，政府主要使用強制性管理方法、管理責任制方法，輔之以誘導管理方法、參與管理方法，而非營利組織則主要運用誘導管理方法、參與管理方法，輔之以管理責任方法，至于強制性管理方法，由于非營利組織的民間性、非強制性等特點，除非個別情況被授權使用外，通常很少運用。

第24頁，共62頁，2023年，2月20日，星期三五、非營利組織與政府組織的聯系非營利組織與政府部門的關系十分密切，兩者之間不但是互補關系，同時又是非零和關系。互補關系是指非營利組織往往可以填補政府與人民之間的差距，進而促使政府以更有效率、更民主的精神來發展行政。非零和關系是指非營利組織與政府部門之間并非有我無你或有你無我，因為兩者并不能完全取代對方，各有其不能被對方取代的獨特功能。第25頁，共62頁，2023年，2月20日，星期三1.政府從非營利組織輸入信息，即通過接觸、商洽、接待、座談、詢問、調查、談判等方式了解非營利組織的要求和愿望，然后經過政府內部轉換，變為規章、條例、意見、規劃、計劃等輸出給社會，并以此獲得非營利組織的理解和支持。

通常，政府與非營利組織的聯系具體體現在以下3個方面：

第26頁，共62頁，2023年，2月20日，星期三2.非營利組織從政府輸入信息，了解和把握政府的方針、政策和各項規定，經過非營利組織內部轉換，以需求、意見等方式求得政府的理解、協助和支持。由于政府組織掌握、行使政府公共管理權，所以，非營利組織的許多意圖和利益常常只有得到政府的認同才能實現。因此，非營利組織通常把與政府保持某種友好關系或一定接觸渠道作為追求自身既得利益的目標，在必要時，也可能采取一定的方式對政府施加壓力，比如游行、示威等。非營利組織間的利益矛盾和沖突，使政府經常處于錯綜復雜的非營利組織影響和壓力之下，這就要求政府從“利益整合”的原則出發，統籌兼顧各方面的意見和利益。

3.政府以公平仲裁者的立場、態度和方法來化解、處理非營利組織之間的矛盾，以維護社會的安定和基本的社會秩序，并以此實現各社會團體的有益互動。

第27頁，共62頁，2023年，2月20日，星期三政府與非營利組織關系也有彼此存在矛盾的時候：政府管理過強、力度過大，對非營利組織結社自由是一種限制；而放任不管，管理過輕，則容易造成非營利組織對政府、社會公共安全和公共利益的消極侵害。

第28頁，共62頁，2023年，2月20日，星期三

第二節

非營利組織的作用與局限

第29頁，共62頁，2023年，2月20日，星期三在現代社會，由于人類面臨眾多難以避免并且越來越尖銳的社會問題，人門逐步認識到，市場機制與政府機制的作用也是有限的，非營利組織成為當今世界范圍內發展最快的一個領域，非營利組織不僅可有效補充市場機制和政府機制的內在缺陷，具有許多獨特的社會作用與政治作用，而且在我國社會轉型時期擔負著一些特殊的職能，當然，非營利組織在其發展過程中也存在著許多局限性。

第30頁，共62頁，2023年，2月20日，星期三有人把國外非營利組織的作用概括為聚、立、推3個方面：聚：是指非營利組織不僅能集聚一批熱心公益的志愿人員，而且它還能發揮利益聚合的政治功能，把人民大眾尤其是弱勢群體的多元利益表達出來，同時通過有效的社會動員積聚影響政府的力量。歐美國家的很多非營利組織，如美國的全國有色人種促進會等，就一直作為利益集團在進行活動。第31頁，共62頁，2023年，2月20日，星期三立：是指非營利組織通過自身的行動支持社會的多元格局，維護人們的多元利益，培養民眾的民主作風，養成民主生活的習慣，同時樹立良好的社會公益道德，弘揚以人為本的社會正義，保障普通百姓的基本人權。

第32頁，共62頁，2023年，2月20日，星期三推：是指非營利組織能夠推動政府和國際組織關注那些因政府失靈和市場失靈而遺留的社會和環境問題，促使它們調整議程和改變優先次序，從而使問題得到及時有效的解決，比如活躍在世界各國的數以萬計的環保組織。

第33頁，共62頁，2023年，2月20日，星期三一、非營利組織的基本社會作用非營利組織的社會作用是指它的社會服務、社會溝通、社會評價、社會裁斷、社會調節、社會協調代理和倡導社會文明功能。第34頁，共62頁，2023年，2月20日，星期三（一）社會服務功能：中介服務和直接服務（二）社會溝通功能：發揮橋梁和紐帶作用

（三）社會評價、裁斷功能：（四）社會調節功能：（五）社會協調、代理功能：（六）倡導社會文明職能：第35頁，共62頁，2023年，2月20日，星期三非營利組織發揮社會作用的主要途徑有兩類，即傳統途徑與現代途徑。傳統途徑是指非營利組織以宗教名義、以地方具有名望的組織的名義，或直接布施或為鄉里造橋修路，這種途徑的種類與作用相當有限。現代途徑是指非營利組織以契約外包、特許權、輔助制、購買券、志愿服務、自助服務等形式提供各種服務，這種途徑的作用更廣泛、影響更深入。第36頁，共62頁，2023年，2月20日，星期三二、非營利組織的基本政治作用非營利組織不僅在經濟活動和社會生活中能夠承擔部分政府職能，而且在保障公民權利方面發揮積極的作用，它具有以下基本政治功能

第37頁，共62頁，2023年，2月20日，星期三（一）政府合法性的資源供給者

（二）政府權力的監督者

（三）民主價值觀的培育者

（四）公民參政素質的促進者

首先，非營利組織活動有利于培養公民正確的參政觀念。

其次，非營利組織活動有利于提高公民參政的技能，引導公民理智地進行參政實踐。

第38頁，共62頁，2023年，2月20日，星期三三、非營利組織在中國轉型時期所擁有的獨特功能中國經濟改革的目標是建立社會主義市場經濟體制，形成政府在宏觀層次上管理社會、規范市場，市場在資源配置中起基礎性作用，社會高度自律并制約政府的新型格局。我國非營利組織已經參與到各種體制變革中，擁有以下獨特功能：

第39頁，共62頁，2023年，2月20日，星期三（一）促進政府職能轉變。（二）培育和規范市場。（三）推動企業經營機制轉換。（四）形成自律性的社會秩序。非營利組織深入發展，也有其局限性，主要表現如下:志愿組織的非志愿性獨立組織的非獨立性政府職能的虛假轉移受到責任和腐敗問題的困擾第40頁，共62頁，2023年，2月20日，星期三

第三

節

非營利組織的組織與管理

第41頁，共62頁，2023年，2月20日，星期三一、非營利組織的成立制度及其法律地位目前世界各國非營利組織成立制度，主要有許可批準制度、登記備案制度和登報聲明制度3種。世界上許多國家的非營利組織的成立程序采取前兩種方式，并取得獨立的法人地位。我國采取的是許可批準制。第42頁，共62頁，2023年，2月20日，星期三二、非營利組織的經費來源制度國外非營利部門的資金來源有3個基本渠道：私人付費、公共部門、民間慈善捐贈。在各發達市場經濟國家里，無論是公立還是私立的非營利組織，其經費來源都是多樣化的，構成各式各樣的混合投資補償體制。我國的非營利組織的收入來源主要是國家財政統包。第43頁，共62頁，2023年，2月20日，星期三三、非營利組織的組織制度西方國家非營利組織的理事會傳統上主要履行以下職責：1.經理層確定問題，評估各種可能，提出解決方案。理事會聽取報告，了解情況，批準方案，監督實施。2.理事會制定政策，經理層執行政策。各個領域界線分明，不同領域很少或幾乎沒有交流。勢力范圍由組織結構圖區分得非常清楚。3.常務理事會結構與行政性職能一致，結構與職能基本固定，理事占據了功能性的職位，理事會維持日常工作。第44頁，共62頁，2023年，2月20日，星期三4.理事會開會主要是走形式，會議紀要沒有變化，會議重點是散發資料和報告。5.理事會是群星薈萃的組織，它依據專業水平和地位招聘成員。執行總裁憑借個人關系與理事們共事，理事們只是發揮各自的專長，獨立工作。第45頁，共62頁，2023年，2月20日，星期三經過改革，理事會轉變觀念、轉變職責，目前許多西方國家非營利組織的理事會承擔以下新的職責：1.理事會與經理層一起發掘重大問題，共同確定議事日程，合作解決問題。2.理事會與經理層共同制定政策，執行政策。二者之間的界限被打破，不同領域相互開放，范圍根據當時具體情況而劃定。3.理事會的結構適時隨機應變，體現了該組織的戰略部署，理事負責多方面的問題，理事會成為各種行動的中心。4.理事會議有特定的任務，會議重點是每個成員的參與和應采取的實際行動。5.理事招聘成員時考查的是人格以及整體素質。第46頁，共62頁，2023年，2月20日，星期三中國非營利組織的組織制度是：社會團體在組織形式上類似于西方國家的非營利部門，采取會員制，其成員來源、管理方式都類似于西方國家。民辦非企業單位是根據雙向選擇的原則和一定組合形式建立的單位實體，其管理方式是實行崗位責任制，其工資報酬形式是單位成員實行按勞取酬。第47頁，共62頁，2023年，2月20日，星期三四、非營利組織的設計與分工制度（一）非營利組織設計與分工的部門化。（二）非營利組織設計與分工的層級化。非營利組織通常包括以下3個階層：1.決策階層2.協調階層（管理階層）。3.技術階層（操作階層）。第48頁，共62頁，2023年，2月20日，星期三五、非營利組織的績效評價制度國外非營利組織績效評價體系通常借助如下指標要素來測量非營利組織的績效：效益（B）、效果（OC）、產出（O）、投人（I）和成本（C），它們分別代表著非營利組織的貨幣成果、非貨幣成果、非貨幣過程、非貨幣投入和貨幣投入。指標的體系劃分大同小異，每一個要素都從不同側面反映了非營利組織的績效狀況。第49頁，共62頁，2023年，2月20日，星期三在國外非營利組織績效評價實踐中，也可以將上述5個要素進行適當組合，得出一些新的測量指標，包括：B／C—效益／成本比率；B／OC—每單位非貨幣成果所產生的社會效益；OC／O—成功率或質量指標；OC／C－效果／成本比率；O／C—產出／成本比率；0／I——產出／投入比率；I／C——投入／成本比率。上述5個要素及7個比率，構成了非營利組織績效評價的12種測量指標。第50頁，共62頁，2023年，2月20日，星期三我國非營利組織人事管理比較輕視績效評價與考核，過分重視德與勤的評價與考核，而且在作績效評價時主觀隨意性強，客觀性、公正性差。由于缺乏有效的績效評價機制，不僅浪費了大量的人力、物力和財力資源，而且造成了非營利組織形象欠佳，效益下滑，制約了非營利組織的發展。為此，必須借鑒國外非營利組織的成功經驗，建立具有中國特色的非營利組織績效評價體系，從而加強我國非營利組織人事內部管理和宏觀調控。第51頁，共62頁，2023年，2月20日，星期三

第四

節

非營利組織的發展現狀

第52頁，共62頁，2023年，2月20日，星期三一、世界上非營利組織的發展概況在世界上幾乎所有的國家，都存在一個龐大的非營利組織。非營利組織在不同國家間的發展是不平衡的。在非營利組織的就業人口中，包含大量的志愿者。在非營利組織中，各個不同領域的發展是不平衡的。從非營利組織的收入來源來看，占比重最大的是服務收費（49％），其次為來自政府的各種資助（40％），最低的是各種慈善所得（11％）。第53頁，共62頁，2023年，2月20日，星期三二、中國非營利組織的發展狀況當前我國非營利組織發展主要存在以下問題：政社不分經費不足能力不足法制的缺陷政策實施中的不足第54頁，共62頁，2023年，2月20日，星期三三、促進我國非營利組織發展的措施鼓勵建立政府與非營利組織間的合作關系政府應認識到非營利組織的優勢與作用，鼓勵促進非營利組織發展。非營利組織應注意擺正自己與政府的位置。創造良好的環境培育非營利組織發展政府制定扶持非營利組織發展的相關法律、政策改革非營利組織的成立制度。取消“掛靠制