第一章公共管理學(xué)導(dǎo)論

一、公共管理的含義

公共組織運(yùn)用所擁有的公共權(quán)力，為有效地實(shí)現(xiàn)公共利益，對社會公共事務(wù)進(jìn)行管理的社會活動。

1.公共管理的主體是公共組織

政府——通過法定程序產(chǎn)生，具有合法性和強(qiáng)制性，是公共管理的主要形式。

非政府公共組織——具有民間性、志愿性、公益性等屬性，是公共管理多元性的體現(xiàn)。

如：學(xué)校、研究機(jī)構(gòu)、社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)、消費(fèi)者協(xié)會等。

2.公共管理的客體是公共事務(wù)

（1）管制性公共事務(wù)（法律完善、國家安全、社會治安等）

（2）基礎(chǔ)性公共事務(wù)（公共設(shè)施的發(fā)展、社會福利的推進(jìn)等）

（3）服務(wù)性公共事務(wù)（醫(yī)療、教育、社區(qū)服務(wù)等）

（4）保障性公共事務(wù)（環(huán)境保護(hù)）

3．公共管理的目的是實(shí)現(xiàn)公共利益

公共利益指為社會成員共享的資源與條件。

公共利益的實(shí)現(xiàn)主要表現(xiàn)為公共物品或服務(wù)的提供。

4．公共管理過程是公共權(quán)力的運(yùn)作過程

公共權(quán)力以政治合法性為基礎(chǔ)，代表的是社會成員共同的意志，是社會資源的高度集中，是社會力量中最大的力量，具有對全社會的制約性。

補(bǔ)充說明

由于公共權(quán)力的特殊性，在其運(yùn)行過程中，必須與公共責(zé)任和法律規(guī)范聯(lián)系在一起，也就是說承擔(dān)公共權(quán)力的人，在管理過程中必須同時(shí)承擔(dān)公共責(zé)任。

二、公共管理模式的基本特征

1.公共利益與個(gè)人利益相統(tǒng)一，重在公共利益上；

2.政府組織與其它公共組織相統(tǒng)一，重在政府組織上；

3.社會問題管理與資源管理相統(tǒng)一，重在問題解決上；

4.結(jié)果管理與過程管理相統(tǒng)一，重在結(jié)果管理上；

5.管理所追求的公平與效率相統(tǒng)一，重在公平上；

6.公共組織的外部管理與內(nèi)部管理相統(tǒng)一，重在外部管理上；

7.服務(wù)管理與管制管理相統(tǒng)一，重在服務(wù)上；

8.管理制度與技術(shù)相統(tǒng)一，重在制度創(chuàng)新上。

公共管理是一個(gè)全新的模式

公共性---強(qiáng)調(diào)政府的主要職能是管理社會公共事務(wù)，提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)；

公正性---強(qiáng)調(diào)政府是公共利益的代表者和公共意志的執(zhí)行者，因此必須維護(hù)社會的公平正義；

服務(wù)性---強(qiáng)調(diào)政府管理社會公共事務(wù)的主要方式是為公民和顧客提供良好的服務(wù)。

三、新公共管理運(yùn)動的主要內(nèi)容

新公共管理運(yùn)動以1979年英國首相撒切爾上任為標(biāo)志。被看作是一場全球范圍內(nèi)的“重塑政府、再造公共部門”的公共行政改革，是公共行政向公共管理轉(zhuǎn)型的開始。

這場運(yùn)動主要致力于解決如下問題：重新調(diào)整政府與社會、政府與市場的關(guān)系，減少政府的職能；盡可能實(shí)現(xiàn)社會自治，利用市場和社會力量提供公共服務(wù)；改革政府內(nèi)部管理體制，引入競爭機(jī)制，提高工作效率。第二章公共管理的主體和行為特征

一、公共管理的主體

公共管理的主體是指行使公共權(quán)力的組織和個(gè)人。組織主要是政府和非政府公共組織。

二、政府職能演變的三個(gè)階段

1.限制政府干預(yù)（自由資本主義時(shí)期）

主張政府不干預(yù)社會經(jīng)濟(jì)活動,是典型的“小政府”形象,被描述為“守夜人”政府。其口號是“管的最少的政府就是最好的政府”。代表人物是亞當(dāng)?斯密。

2.主張政府干預(yù)（資本主義經(jīng)濟(jì)危機(jī)--第二次世界大戰(zhàn)后）

認(rèn)為政府的干預(yù)應(yīng)是全面的，不僅包括傳統(tǒng)的政府職能，也應(yīng)包括經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的各個(gè)方面。如生產(chǎn)、分配、就業(yè)、穩(wěn)定物價(jià)、均衡收入、維護(hù)社會公正等。

代表人物：凱恩斯

3.對政府職能的重新思考（20世紀(jì)70年代后）

分析政府干預(yù)行為的局限性以及政府失靈的原因及表現(xiàn)，強(qiáng)調(diào)尊重自然規(guī)律，主張限制或取消政府干預(yù)，充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用。

三、市場失靈

市場失靈是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動的基本依據(jù)和理由。是指在經(jīng)濟(jì)和社會活動中市場是存在缺陷的，存在著單純依靠市場仍不能解決的問題，如壟斷的出現(xiàn)導(dǎo)致商品服務(wù)質(zhì)量的降低，市場競爭產(chǎn)生的收入不公平，公共產(chǎn)品的提供、定價(jià)和收費(fèi)問題等，這些需要政府的干預(yù)來解決。

市場失靈主要有兩種情況：一種是市場經(jīng)濟(jì)中存在某些不符合完全競爭條件，市場機(jī)制無法有效發(fā)揮配置資源作用的領(lǐng)域，如公共物品、外部性、自然壟斷、信息失靈等；另一種情況是完全競爭市場運(yùn)行本身的缺陷，如社會分配不公平、宏觀經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定等。

四、現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)國家政府的主要職能

1.建立并維護(hù)社會和市場秩序；

（確定法律法規(guī)、形成和諧、公正的社會環(huán)境）

2.提供公共物品及基礎(chǔ)服務(wù)；

（投資基礎(chǔ)設(shè)施和社會服務(wù)）

3.調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)并保持穩(wěn)定；

（國家預(yù)算、制定經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、控制通貨膨脹）

4.進(jìn)行收入和財(cái)產(chǎn)的再分配；

（保證社會公平、保護(hù)弱勢群體）

5.保護(hù)自然資源和環(huán)境。（解決資源被破壞、污染的問題）

五、我國政府職能轉(zhuǎn)換中存在的問題

1.政府職能越位：政府干了不該干的事情和管了不該管的事情，過多地參與了本來可以通過市場進(jìn)行的私人產(chǎn)品的生產(chǎn)和供應(yīng)。

政府職能越位的主要原因是：政府職能與市場功能不分；政府與企業(yè)不分；政府與社會中介組織不分。

2.政府職能錯(cuò)位：政府內(nèi)部發(fā)生的職能混亂現(xiàn)象，即你干了我的事，我越了你的權(quán)。

政府職能錯(cuò)位的主要原因是：政府職能范圍不清；政府機(jī)構(gòu)并立，職能重疊。

3.政府職能缺位：本來應(yīng)該由政府生產(chǎn)和提供的公共物品和服務(wù)，政府卻沒有充分盡職盡責(zé)，甚至在某些公共領(lǐng)域出現(xiàn)了真空。如醫(yī)療、救濟(jì)等社會保障供給不足，市場競爭規(guī)則不完備，信用體系不健全，公共教育服務(wù)不能滿足社會公眾需要等。

4.政府職能不到位：一些政府的職能只體現(xiàn)在文件、書本和口頭上，而在實(shí)踐操作和執(zhí)行中遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有實(shí)現(xiàn)。

幾乎表現(xiàn)在政府職能實(shí)施的方方面面，例如，教育公平、醫(yī)療保險(xiǎn)、環(huán)境保護(hù)等。

六、轉(zhuǎn)型期我國政府職能的定位

1.強(qiáng)化公共服務(wù)，保證公共產(chǎn)品的供給

（加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施投入和服務(wù)；保護(hù)自然環(huán)境和環(huán)境；加大教育經(jīng)費(fèi)投入）

2.強(qiáng)化社會管理，保證社會公平、公正

（擴(kuò)大社會保障范圍；完善社會保險(xiǎn)制度；健全社會救濟(jì)、優(yōu)撫制度；統(tǒng)一社會保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，有效管理員的決策范圍廣，整體觀念強(qiáng)，具有較大的自主性。缺點(diǎn)是組織相對松散，控制不強(qiáng)，溝通渠道少，可能導(dǎo)致行政控制軟弱，上下級之間的協(xié)調(diào)較差。

工作性質(zhì)：工作任務(wù)越復(fù)雜，差異越大，需要協(xié)調(diào)的程度就越高，管理幅度應(yīng)該越小，管理層次越多，反之亦然。

工作種類的接近程度：工作種類越接近，越應(yīng)采用寬幅少層的結(jié)構(gòu)，反之采用窄幅多層的結(jié)構(gòu)。

行政組織成員的知識水平和思想水平：知識程度高、責(zé)任感強(qiáng)的成員應(yīng)采用扁平結(jié)構(gòu)，反之采用尖形結(jié)構(gòu)。

領(lǐng)導(dǎo)者的水平和能力：管理幅度的寬窄與領(lǐng)導(dǎo)者的能力成正比，層次的多少與領(lǐng)導(dǎo)者的水平和能力成反比。

四、公共組織的結(jié)構(gòu)

直線式結(jié)構(gòu)

職能式結(jié)構(gòu)

直線—職能式結(jié)構(gòu)

矩陣式結(jié)構(gòu)

五、公共組織變革的類型

1.以外延為主的變革和以內(nèi)涵為主的變革

外延指組織實(shí)體的外部規(guī)模和技術(shù)特征。內(nèi)涵則側(cè)重于職能的調(diào)整、權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整和體制的變革。

2.以組織結(jié)構(gòu)為中心的變革和以人為主的變革

組織結(jié)構(gòu)變革---組織的職能、機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理的層次和幅度。以人為主的變革---人的自身素質(zhì)提高。

3.激進(jìn)式的變革和漸進(jìn)式的變革

激進(jìn)---時(shí)間短、變化大；堅(jiān)進(jìn)---緩慢、變化小

六、公共組織變革的動力與阻力

動力：

環(huán)境、技術(shù)、目標(biāo)與價(jià)值觀、職能、組織成員的心理、專家。

阻力：

認(rèn)知、利益、成本、組織惰性、變革的不確定性、習(xí)慣性。第五章公共部門人力資源管理

一、人力資源管理的基本含義

現(xiàn)代人力資源管理的理念建立在西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家“人力資本”理論基礎(chǔ)之上。認(rèn)為人力是一種資本，即指人的知識和技能是資本的一種形態(tài)。通過一定方式的投資，使人們掌握了知識和技能，這樣的人力資本就成了一切生產(chǎn)要素中最重要的資源，即人力資源。

二、人力資源管理理論的基本精神

確定以人為中心的管理思想；

注重組織的整體開發(fā)，注重整體效益、群體目標(biāo)、團(tuán)隊(duì)精神；

在管理原則上，既強(qiáng)調(diào)個(gè)人又強(qiáng)調(diào)集體，個(gè)人利益、個(gè)性發(fā)展同團(tuán)隊(duì)精神、團(tuán)體主義相結(jié)合；

管理方法上，既強(qiáng)調(diào)理性，又強(qiáng)調(diào)情感；

領(lǐng)導(dǎo)方式上，既強(qiáng)調(diào)權(quán)威，又強(qiáng)調(diào)民主；

管理實(shí)踐中，既強(qiáng)調(diào)能力，也重視資歷。

三、公共部門人力資源管理與傳統(tǒng)人事行政管理的區(qū)別

管理理念：傳統(tǒng)的人事行政管理視人為成本，把管理工作看作行政工作；人力資源管理則把人看作一種最寶貴的資源，可持續(xù)不斷地開發(fā)和有效使用。

管理原則：傳統(tǒng)的注重以事為中心，人是被動的工具，強(qiáng)調(diào)管制和監(jiān)控；人力資源管理以人為中心，把人作為組織發(fā)展的主體，注重營造組織人才成長與發(fā)展的環(huán)境，重視采用激勵(lì)手段調(diào)動人的積極性。

管理方法：傳統(tǒng)的強(qiáng)調(diào)紀(jì)律和監(jiān)督來管理，是強(qiáng)制性、被動性的管理；人力資源管理是主動性、開發(fā)性、有預(yù)見性的管理方式，強(qiáng)調(diào)定性分析和定量分析的結(jié)合，既注重管理的科學(xué)性，又注重管理的藝術(shù)性。

管理內(nèi)容：傳統(tǒng)的主要從事錄用、考核、獎(jiǎng)懲、工資等管理活動；人力資源管理增加了公共部門人力資源的預(yù)測與規(guī)劃，人員的測評與甄選，人力資源的開發(fā)與培養(yǎng)等。

管理部門的地位：傳統(tǒng)的把人事行政部門看作非生產(chǎn)、非效益部門，地位較低；現(xiàn)代的則成為整個(gè)組織系統(tǒng)中舉足輕重的部門，具有協(xié)調(diào)管理系統(tǒng)的功能以及為組織提供決策咨詢的功能。

管理機(jī)制：傳統(tǒng)采用行政命令的人員調(diào)配機(jī)制，靠行政系統(tǒng)自上而下地配置；現(xiàn)代則實(shí)行在國家宏觀調(diào)控下由市場對人力資源進(jìn)行配置的方式，實(shí)現(xiàn)社會人力資源的優(yōu)化配置。

四、公共部門人力資源管理的目標(biāo)和主要內(nèi)容

公共部門人力資源管理的目標(biāo)：

獲取和開發(fā)公共管理活動所需要的各級各類人才，推動人力資源與組織資源的優(yōu)化配置，建立人力資源與公共組織之間的良好關(guān)系，在實(shí)現(xiàn)公共部門組織目標(biāo)的同時(shí)促進(jìn)各級各類人才的成長和發(fā)展。

公共部門人力資源管理的主要內(nèi)容：

公共部門人力資源規(guī)劃，職務(wù)分析，人員的招募、甄選與錄用，考核與激勵(lì)，薪酬與福利，培訓(xùn)與開發(fā)。

五、公共部門人力資源職務(wù)分析

職務(wù)分析也稱工作分析，是指收集所有與某一特定工作有關(guān)的重要信息，并對其所具有的性質(zhì)、任務(wù)、職責(zé)以及所需人員資格、條件等進(jìn)行科學(xué)的系統(tǒng)描繪，最后作出規(guī)范性記錄的過程。

職務(wù)分析可以以組織圖的編制為基礎(chǔ)。組織圖就是描述某一時(shí)期內(nèi)組織結(jié)構(gòu)的圖表。

職務(wù)分析的內(nèi)容包括：誰來做、做什么、何時(shí)做、在哪做、為什么做、為誰做和如何做。可歸納為工作內(nèi)涵和任職資格兩部分。

六、西方國家公務(wù)員制度的基本特點(diǎn)

公開考試、擇優(yōu)錄用（最根本的特征）；

嚴(yán)格考核、功績晉升；

政治中立、職務(wù)常任；

人事分類、依法管理；

專業(yè)培訓(xùn)、素質(zhì)更新。

七、我國公務(wù)員制度的確立

我國實(shí)行公務(wù)員制度始于1993年，即原頒布的《國家公務(wù)員暫行條例》（標(biāo)志著我國國家公務(wù)員制度的最終確立），以后于2005年4月27日全國人民代表大會常務(wù)委員會第十五次會議通過了《中華人民共和國公務(wù)員法》并自2006年1月1日起施行。第六章公共財(cái)政管理

一、公共財(cái)政的含義

公共財(cái)政是建立在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下的政府財(cái)政，是“國家或政府為市場提供公共服務(wù)的分配活動或經(jīng)濟(jì)活動”。

公共財(cái)政的內(nèi)涵主要包括兩方面：公共財(cái)政是“市場”的財(cái)政；公共財(cái)政是“公共”的財(cái)政。

二、公共財(cái)政的職能

（一）資源配置職能

公共財(cái)政為全社會提供公共物品和公共服務(wù)，并運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律等手段矯正外部效應(yīng)和維護(hù)市場的有效競爭。

公共財(cái)政之所以要為全社會提供公共物品和服務(wù)，原因在于公共物品或服務(wù)具有效用不可分割性、消費(fèi)的非競爭性和受益的非排他性，不能由私人部門通過市場提供。否則，會發(fā)生休謨提出的“公地悲劇”和“免費(fèi)搭車”現(xiàn)象。

公地悲劇

環(huán)境保護(hù)主義者加勒特.哈丁提出“公地悲劇”或日“公有資源的災(zāi)難”，“公地悲劇”是無節(jié)制的、開放式的、資源利用的災(zāi)難。“公地悲劇”源于公產(chǎn)的私人利用方式，是對個(gè)人在利用公產(chǎn)時(shí)存有私心的確證。

哈丁在《科學(xué)》雜志中以寓言的形式，給我們講述了一個(gè)生動的故事：“一片草原上生活著一群聰明的牧人，他們各自勤奮工作，增加著自己的牛羊。畜群不斷擴(kuò)大，終于達(dá)到了這片草原可以承受的極限，每再增加一頭牛羊，都會給草原帶來損害。但每個(gè)牧人的聰明都足以使他明白，如果他們增加一頭牛羊，由此帶來的收益全部歸他自己，而由此造成的損失則由全體牧人分擔(dān)。于是，牧人們不懈努力，繼續(xù)繁殖各自的畜群。最終，這片草原毀滅了。”這便是我們常說到的“公有地的悲劇”。可見，如果一種資源的所有權(quán)沒有排他功能，那么就會導(dǎo)致公共資源的過度使用，最終使全體成員的利益受損。

公地作為一項(xiàng)資源或財(cái)產(chǎn)有許多擁有者，他們中的每一個(gè)都有使用權(quán)，但沒有權(quán)利阻止其他人使用，從而造成資源過度使用和枯竭。過度砍伐的森林、過度捕撈的漁業(yè)資源及污染嚴(yán)重的河流和空氣，都是“公地悲劇”的典型例子。

之所以叫悲劇，是因?yàn)槊總€(gè)當(dāng)事人都知道資源將由于過度使用而枯竭，但每個(gè)人對阻止事態(tài)的繼續(xù)惡化都感到無能為力。而且都抱著“及時(shí)撈一把”的心態(tài)加劇事態(tài)的惡化。公共物品因產(chǎn)權(quán)難以界定(界定產(chǎn)權(quán)的交易成本太高)而被競爭性地過度使用或侵占是必然的結(jié)果。

“公地悲劇”的發(fā)生，人性的自私或不足只是一個(gè)必要的條件，而公產(chǎn)缺乏嚴(yán)格而有效的監(jiān)管是另一個(gè)必要條件。所以，“公地悲劇”并非絕對地不可避免。

免費(fèi)搭車

“搭便車”問題最早由休謨在1740年提出。他認(rèn)為在一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會，如果有公共物品的存在，免費(fèi)搭車者就會出現(xiàn)；如果所有社會成員都成為免費(fèi)搭車者，最終結(jié)果是誰也享受不到公共產(chǎn)品。免費(fèi)搭車指逃避為消費(fèi)公共物品支付費(fèi)用的行為。

公共產(chǎn)品(publicgoods)是指具有正的外部性(externality),往往對公共福利具有重要意義的事物，如良好的環(huán)境質(zhì)量、公共基礎(chǔ)設(shè)施、國防和制度等。

由于政府無法了解每個(gè)人對某種公共產(chǎn)品的偏好及效用函數(shù)，再加之公共產(chǎn)品的非排他性，使得人們可能從低呈報(bào)其獲得收益而減少其對公共產(chǎn)品的出資份額（繳稅額），而這樣做并不會減少他將要獲得的收益。在這樣的社會條件下，人們完全有可能在不付任何代價(jià)的情況下享受通過他人的捐獻(xiàn)而提供的公共產(chǎn)品的效益，即出現(xiàn)了“搭便車”現(xiàn)象。

外部效應(yīng)

指某些個(gè)人或廠商的行為影響了他人或廠商，卻沒有為之承擔(dān)應(yīng)有的成本費(fèi)用或沒有獲得應(yīng)有的報(bào)酬。例如，生產(chǎn)某種化學(xué)產(chǎn)品會污染環(huán)境，卻不承擔(dān)清除污染的成本；又如，放養(yǎng)蜜蜂可以使果農(nóng)增加收入，但放蜂者并不能得到由此增加的收入等。

簡言之，外部效應(yīng)就是未在價(jià)格中得以反映的經(jīng)濟(jì)交易成本或效益。

對于外部效應(yīng)，如果不能予以及時(shí)糾正或抵消，將使資源配置失效，使具有外部效應(yīng)的物品或服務(wù)的供給不是過多就是過少。

用于矯正外部效應(yīng)的財(cái)政手段可分為兩類：為了糾正諸如環(huán)境污染此類負(fù)外部效應(yīng)，課征污染稅，迫使污染者付出附加成本，從而使其調(diào)整決策，減少產(chǎn)出，以減輕環(huán)境污染度；對因正外部效應(yīng)造成的生產(chǎn)不足，則應(yīng)實(shí)施鼓勵(lì)生產(chǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼等措施。

對不完全競爭的干預(yù)

不完全競爭主要是由壟斷以及規(guī)模報(bào)酬遞增行業(yè)的存在造成的。

當(dāng)一個(gè)企業(yè)可以通過減少其所售出的物品的供給量，從而使物品的出售價(jià)格高于該物品的邊際生產(chǎn)成本時(shí)，形成了壟斷。

規(guī)模報(bào)酬遞增行業(yè)是指某些行業(yè)如供水、電、氣、電話服務(wù)等，其具有經(jīng)營規(guī)模越大、邊際成本越小、經(jīng)濟(jì)效益越好的特點(diǎn)，因而獨(dú)家經(jīng)營的經(jīng)濟(jì)效益遠(yuǎn)勝于多家競爭。

為實(shí)現(xiàn)資源配置的有效性，政府必須進(jìn)行干預(yù)，可以對壟斷廠商發(fā)放財(cái)政補(bǔ)貼，從而要求其增加產(chǎn)量和降低價(jià)格；或者接管這類企業(yè)，直接規(guī)定產(chǎn)品低價(jià)出售，或按市場原則規(guī)范公共定價(jià)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)組織，形成競爭格局；或運(yùn)用法律手段維護(hù)市場競爭的有效性。

（二）調(diào)節(jié)收入分配職能

政府為了實(shí)現(xiàn)收入公平分配的目標(biāo)而對市場經(jīng)濟(jì)形成的收入分配格局予以調(diào)整的職責(zé)和功能。

公平分配包括經(jīng)濟(jì)公平和社會公平兩個(gè)層次。社會公平指將收入差距維持在現(xiàn)階段社會各個(gè)階層居民所能接受的合理范圍內(nèi)。

在市場機(jī)制的框架內(nèi)不能解決收入初次分配的公平問題，只有通過政府的財(cái)政手段完成收入再分配的任務(wù)。可以通過征收累進(jìn)的所得稅、然后通過各種轉(zhuǎn)移性支出（如醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)救助、食品券補(bǔ)貼以及政府間的轉(zhuǎn)移支付等），從而保證社會的穩(wěn)定發(fā)展。

（三）穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)職能

通過公共財(cái)政維持社會總需求和供給的大體平衡。在總需求超過總供給時(shí)，財(cái)政可以減少支出和增加稅收，來抑制社會總需求；在總需求小于總供給時(shí)，財(cái)政又可以增加支出和減少稅收，來擴(kuò)大社會總需求。

此外，還可以通過財(cái)政制度性安排，使財(cái)政發(fā)揮某種“自動”的穩(wěn)定作用，如發(fā)揮累進(jìn)所得稅制、失業(yè)救濟(jì)金制度等具有與經(jīng)濟(jì)逆向運(yùn)動的制度的穩(wěn)定功能。

三、國家預(yù)算及其原則

國家預(yù)算，即財(cái)政預(yù)算，是一國政府根據(jù)其施政方針和社會公共需要編制的，經(jīng)立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的國家年度財(cái)政收支計(jì)劃。

國家預(yù)算可以分為單式預(yù)算、復(fù)式預(yù)算；基數(shù)預(yù)算、零基預(yù)算；總預(yù)算、單位預(yù)算；績效預(yù)算、設(shè)計(jì)規(guī)劃預(yù)算。

我國目前實(shí)行的是復(fù)式預(yù)算、零基預(yù)算。

國家預(yù)算的原則：

完整性原則（預(yù)算必須包括政府的全部公共收支項(xiàng)目，便于立法機(jī)關(guān)的審議批準(zhǔn)和公眾的監(jiān)督）

統(tǒng)一性原則（預(yù)算收支按照統(tǒng)一的程序計(jì)算和編制）

可靠性原則（對預(yù)算收支數(shù)字進(jìn)行正確的估計(jì)，各種收支必須明確區(qū)分）

公開性原則（全部公共收支必須經(jīng)過立法機(jī)關(guān)審議，要通過一定形式向社會公布）

年度性原則（預(yù)算按年度編制）

四、國家預(yù)算的管理過程

國家預(yù)算的編制與審批（政府編制當(dāng)年預(yù)算草案，經(jīng)立法機(jī)關(guān)審議批準(zhǔn)，成為正式預(yù)算）；

國家預(yù)算的執(zhí)行（財(cái)政年度開始，由政府行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行預(yù)算，由審計(jì)機(jī)關(guān)日常監(jiān)督）；

國家決算（預(yù)算年度終了后，由政府就全年執(zhí)行預(yù)算情況及其結(jié)果編制該年度的實(shí)際收支報(bào)告，經(jīng)審計(jì)機(jī)關(guān)審核后，由立法機(jī)關(guān)予以批準(zhǔn)）。

【國家決算是反映預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的會計(jì)報(bào)告，是國家預(yù)算執(zhí)行的總結(jié)，是國家年度預(yù)算收支的最終結(jié)果】

五、預(yù)算會計(jì)的含義和層級

預(yù)算會計(jì)是國家財(cái)政部門和行政事業(yè)單位，以貨幣為主要計(jì)量單位，通過記賬、算賬、報(bào)賬和檢查賬目等一系列會計(jì)特有的活動，對國家財(cái)政預(yù)算收支執(zhí)行過程中的資金活動情況及其結(jié)果，進(jìn)行及時(shí)、系統(tǒng)、連續(xù)的核算、反映和監(jiān)督，以促進(jìn)國家財(cái)政預(yù)算收支任務(wù)實(shí)現(xiàn)的會計(jì)活動。

預(yù)算會計(jì)分為兩級：財(cái)政總預(yù)算會計(jì)、單位預(yù)算會計(jì)。

六、政府審計(jì)的含義和分類

政府審計(jì)是政府機(jī)關(guān)依法獨(dú)立檢查被審計(jì)單位的會計(jì)憑證、會計(jì)賬簿、會計(jì)報(bào)表以及其他與財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支有關(guān)的資料和資產(chǎn)，監(jiān)督財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支真實(shí)、合法和有效益的專業(yè)性活動。

預(yù)算審計(jì)、決算審計(jì)；內(nèi)部審計(jì)、外部審計(jì)；合規(guī)性審計(jì)和績效審計(jì)。第七章信息資源管理與電子政務(wù)

一、公民知情權(quán)

公民知情權(quán)的基本含義是公民有權(quán)知道他們應(yīng)該知道的事情。我們這里所說的知情權(quán)是指公民依法享有對政府工作、政府有關(guān)活動進(jìn)行了解和獲得相關(guān)資料的權(quán)利。

1984年的《世界人權(quán)宣言》確定知情權(quán)為基本人權(quán)之一。

二、政府信息公開

政府信息是指政府行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。

政府信息公開是指行政機(jī)關(guān)通過公眾便于接受的方式和途徑公開其政務(wù)運(yùn)作的過程，公開其有利于公眾實(shí)現(xiàn)其權(quán)利的信息資源，允許公眾通過查詢、閱覽、復(fù)制、下載、摘錄、收聽、觀看等形式，依法利用各級政府部門所控制的信息。

政府信息公開的意義

政府是最大的信息擁有者，保障公民的知情權(quán)，對政府來講，最重要的就是政府信息的公開。

1.保證政府決策公正，遏制行政腐敗。

2.促進(jìn)公民參與行政，保障公民知情權(quán)。

3.簡化行政運(yùn)作環(huán)節(jié)，提高服務(wù)質(zhì)量。

三、我國政府信息公開制度的主要內(nèi)容

我國政府信息公開的實(shí)踐始于政務(wù)公開，政務(wù)公開工作則是從“村務(wù)公開”起步的。

2007年1月17日國務(wù)院通過《中華人民共和國政府信息公開條例》，并于2008年5月1日實(shí)施。條例規(guī)定，行政機(jī)關(guān)對以下政府信息應(yīng)當(dāng)主動公開：

涉及公民、法人或者其他組織切身利益的；需要社會公眾廣泛知曉或者參與的；反映本行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能、辦事程序等情況的；依照法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)主動公開的。

條例規(guī)定，縣級以上各級人民政府重點(diǎn)公開下列政府信息：

行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件；國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃及相關(guān)政策；國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)信息；財(cái)政預(yù)算、決算報(bào)告；行政事業(yè)性收費(fèi)的項(xiàng)目、依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)；政府集中采購項(xiàng)目的目錄、標(biāo)準(zhǔn)及實(shí)施情況；行政許可的事項(xiàng)、依據(jù)、條件、數(shù)量、程序、期限以及申請行政許可需要提交的全部材料目錄及辦理情況；重大建設(shè)項(xiàng)目的批準(zhǔn)和實(shí)施情況；扶貧、教育、醫(yī)療、社會保障、促進(jìn)就業(yè)等方面的政策、措施及其實(shí)施情況；突發(fā)公共事件的應(yīng)急預(yù)案、預(yù)警信息及應(yīng)對情況；環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、食品藥品、產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)督檢查情況。

四、我國政府信息公開實(shí)施過程中的問題與對策

問題：

信息公開主體的工作不到位；

信息公開的時(shí)效性比較差；

在信息公開的方式上，有避實(shí)就虛的問題。

對策：

信息公開主體應(yīng)加強(qiáng)責(zé)任意識，轉(zhuǎn)變觀念；信息公開主體應(yīng)明確職責(zé)，落實(shí)行動；信息公開主體應(yīng)規(guī)范行為，依法行事；信息公開主體應(yīng)加強(qiáng)網(wǎng)站建設(shè)，提高效率；信息公開主體應(yīng)加大宣傳力度，動員公眾參與。

五、電子政務(wù)的含義、作用及應(yīng)用

電子政務(wù)是政府運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)和通信技術(shù)，將政府的管理和服務(wù)轉(zhuǎn)移到網(wǎng)絡(luò)上運(yùn)作和完成，超越時(shí)間、空間和部門的制約，提高政府工作的透明度和工作效率，為社會提供優(yōu)質(zhì)、全方位的管理和服務(wù)，它是政府管理手段的變革。

電子政務(wù)以應(yīng)用為目的，其應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)主要包括信息收集、業(yè)務(wù)處理、決策支持三個(gè)層面。

電子政務(wù)不是簡單地將傳統(tǒng)的政府管理事務(wù)搬到互聯(lián)網(wǎng)上，而是要對其進(jìn)行組織結(jié)構(gòu)的重組和業(yè)務(wù)流程的再造。

電子政務(wù)的作用

1.拓展政府服務(wù)空間，優(yōu)化政府服務(wù)手段；

2.擴(kuò)大公民參政渠道,更新參政技術(shù)手段；

3.提高政府運(yùn)做透明度,促進(jìn)公共管理公開。

電子政務(wù)的應(yīng)用

我國電子政務(wù)的應(yīng)用集中在：

政府為社會提供的應(yīng)用服務(wù)及信息發(fā)布；政府部門之間的應(yīng)用；政府部門內(nèi)部的各類應(yīng)用系統(tǒng)；涉及政府部門內(nèi)部核心數(shù)據(jù)的應(yīng)用系統(tǒng)；政府電子化采購即政府電子商務(wù)。

六、我國電子政務(wù)建設(shè)中存在的問題

對快速發(fā)展的政府信息化建設(shè)認(rèn)識不到位；政府信息化缺少相應(yīng)的法規(guī)和制度保障；政府信息化建設(shè)整體應(yīng)用水平不高；網(wǎng)絡(luò)安全問題；信息資源的開發(fā)質(zhì)量不高；人員素質(zhì)有待提高。

七、電子政務(wù)在我國的發(fā)展趨勢

發(fā)展重點(diǎn)依據(jù)實(shí)際情況各有側(cè)重（各市、縣、鄉(xiāng)的電子政務(wù)建設(shè)更應(yīng)突出社會事務(wù)的管理和面向公眾的服務(wù)）；

政府網(wǎng)站服務(wù)能力大幅提高（提高政府業(yè)務(wù)上網(wǎng)的比率，提高與企業(yè)和公眾的互動水平，提高網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)的普及水平和業(yè)務(wù)深度，重點(diǎn)放在“三農(nóng)”和社會弱勢群體服務(wù)上）；

政府信息資源開發(fā)強(qiáng)調(diào)功能特色（建設(shè)和完善政府職能部門核心業(yè)務(wù)信息庫，開展政府部門之間以需求為導(dǎo)向的信息共享試點(diǎn)，開發(fā)數(shù)字圖書館、數(shù)字化教學(xué)課件、數(shù)字博物館、數(shù)字檔案等公益性信息資源）；

重點(diǎn)業(yè)務(wù)系統(tǒng)建設(shè)突出協(xié)同效益（多部門為共同解決一個(gè)問題，實(shí)現(xiàn)一個(gè)共同目標(biāo)而進(jìn)行業(yè)務(wù)整合）；

電子政務(wù)發(fā)展模式不斷創(chuàng)新（建設(shè)覆蓋城鎮(zhèn)人口的社區(qū)信息化網(wǎng)絡(luò)平臺，形成服務(wù)內(nèi)容覆蓋科技、氣象、教育、醫(yī)療、商務(wù)、旅游、家政、娛樂等的社區(qū)服務(wù)網(wǎng)，推進(jìn)電子政務(wù)服務(wù)進(jìn)入社區(qū)和家庭，鼓勵(lì)集電子政務(wù)、電子商務(wù)、電子社區(qū)于一身的發(fā)展模式創(chuàng)新）；

電子政務(wù)安全保障體系進(jìn)一步完善（電子身份認(rèn)證體系建立、無線網(wǎng)絡(luò)安全治理得到加強(qiáng)、電子政務(wù)安全等級防護(hù)體系逐漸完善）。第八章公共部門績效管理

一、什么是公共部門績效

公共部門績效指公共部門在社會管理中的業(yè)績、效益及其管理工作的效率和效能，是公共部門在行使其職能、實(shí)施其意志過程中體現(xiàn)出來的管理能力。公共部門績效的內(nèi)涵包括公共部門的業(yè)績、活動成本、效率、政治穩(wěn)定、社會進(jìn)步、發(fā)展預(yù)期等。政府績效包括經(jīng)濟(jì)績效、社會績效和政治績效。

二、績效管理的含義及特性

績效管理的含義

績效管理，是利用績效信息協(xié)助設(shè)定統(tǒng)一的績效目標(biāo)，進(jìn)行資源配置與優(yōu)先順序的安排，以告知管理者維持或改變既定目標(biāo)計(jì)劃，并且報(bào)告成功符合目標(biāo)的管理過程。

公共部門績效管理是利用績效信息對公共服務(wù)的相關(guān)目標(biāo)進(jìn)行設(shè)定與實(shí)現(xiàn)，并對實(shí)現(xiàn)結(jié)果進(jìn)行系統(tǒng)評估與反饋的過程。

完整的績效管理包括績效計(jì)劃、績效監(jiān)控、績效評估、績效反饋和績效結(jié)果的應(yīng)用五個(gè)環(huán)節(jié)。其中績效評估是核心環(huán)節(jié)。

績效管理的特性

1.講究結(jié)果導(dǎo)向---從實(shí)際出發(fā)，注重實(shí)際效果。

2.注重組織績效---注重組織的整體活動的成績和效果。

3.重視動態(tài)管理---管理活動本身就是動態(tài)的，要不斷的依據(jù)情況進(jìn)行調(diào)整、變化，才能保持組織應(yīng)有的活力。

4.強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略管理---以長遠(yuǎn)利益為重，不能只顧眼前利益，要符合公眾的長遠(yuǎn)利益，以未來作導(dǎo)向。

5.關(guān)注系統(tǒng)管理---公共部門績效有多種因素構(gòu)成（公共部門組織結(jié)構(gòu)、內(nèi)外環(huán)境、人員情況）,績效評價(jià)是多維的（經(jīng)濟(jì)、效率、效益、公平和責(zé)任），要把公共部門作為一個(gè)整體的系統(tǒng)看待。

三、績效評估的含義、主體和內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)

績效評估是運(yùn)用科學(xué)的方法、標(biāo)準(zhǔn)和程序，對公共組織的業(yè)績、成就和實(shí)際作為進(jìn)行評定和劃分等級的過程。

公共部門績效評估從微觀層面講，主要指政府分支各部門，包括事業(yè)單位、非營利組織等如何履行其被授權(quán)的職能，從宏觀上講，是整個(gè)公共部門或政府的績效測評。

績效評估的主體

公共部門績效評估的主體可分為三類：

政府自身、社會組織和公民個(gè)人。

社會組織包括立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、政黨機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企事業(yè)單位、大眾傳播媒體等。

公民個(gè)人作為評估主體，體現(xiàn)了政府績效評估全新的價(jià)值取向，即用戶滿意原則。

績效評估的內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)

經(jīng)濟(jì)---投入與成本之間的關(guān)系描述（經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)并不關(guān)注服務(wù)的質(zhì)量或效果問題）

效率---投入與產(chǎn)出的比率（效率關(guān)心的是如何在可供利用的資源條件下提供更多更好的服務(wù)）

效益（效果、效能）---通常是指那些難以量化的公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的程度（效益關(guān)心情況是否得到改善）

公平---政府提供公共服務(wù)時(shí)所應(yīng)體現(xiàn)的平等、公正程度（關(guān)心的是接受服務(wù)的團(tuán)體或個(gè)人是否都受到公平的待遇，需要特別照顧的弱勢群體是否能享受到更多的服務(wù)）

責(zé)任---公共部門是否對公民的需求、偏好與期望采取行動，行動目標(biāo)在多大程度上真實(shí)反映了公民要求

四、公共部門績效管理的困境和出路

困境：

公共部門的壟斷性（壟斷免除了公共部門的外部競爭壓力，免除了改進(jìn)績效和服務(wù)質(zhì)量的內(nèi)在動力）；

公共部門具有目標(biāo)多元性和目標(biāo)彈性；

公共部門產(chǎn)出有特殊性（無形、非市場產(chǎn)出、產(chǎn)出的社會效果滯后性）；

公共部門生產(chǎn)過程的難確定性（生產(chǎn)技術(shù)不確定性）；

公共部門內(nèi)部管理機(jī)制的重規(guī)則性和過程性（工作人員沒有追求經(jīng)濟(jì)、效率、效益的動機(jī)和條件）；

績效評估標(biāo)準(zhǔn)的限制（涉及公平和責(zé)任的公共服務(wù)很難用客觀、具體的數(shù)據(jù)來衡量）；

公眾監(jiān)督的困難。

出路：

強(qiáng)化公共部門的績效意識，促使組織成員參與績效改進(jìn)；

轉(zhuǎn)變觀念，建立民本主義的績效理念；

促進(jìn)績效管理的制度化、法制化；

制定靈活多樣的績效目標(biāo)和績效規(guī)劃；

建立多重績效評估體制（自我評估、上級評估、黨組織和權(quán)力機(jī)構(gòu)的評估、專家評估、社會公眾的評估）；

建立全新的激勵(lì)機(jī)制（重視非物質(zhì)激勵(lì)措施；個(gè)人激勵(lì)的同時(shí)進(jìn)行團(tuán)體激勵(lì)；以正激勵(lì)為主；結(jié)果導(dǎo)向的激勵(lì)機(jī)制）；

重視管理者的作用（管理者成為組織績效的中心，績效中心的作用在于：促使績效管理制度化；幫助并促使工作人員學(xué)習(xí)和接受績效管理思想；收集和傳遞績效信息；向高層管理者提供績效數(shù)據(jù)；構(gòu)建支持性的組織文化以培育和加強(qiáng)績效的改進(jìn)）。第九章公共管理中的倫理

一、公共管理倫理

公共管理倫理是一種特殊領(lǐng)域的倫理，是公共管理過程中被人們共同認(rèn)可的倫理準(zhǔn)則，在公共管理活動中通常表現(xiàn)為尊重、誠信、公正、廉潔、負(fù)責(zé)、民主、程序正當(dāng)?shù)葍r(jià)值取向。

公共組織對于公共利益的價(jià)值判斷和基本立場是公共管理倫理最為重要的內(nèi)容。

公共管理倫理的兩個(gè)維度：

公共管理的制度倫理和公共管理者的道德定位。

公共管理倫理的表征：

公共管理理想（例如，全心全意為人民服務(wù)）；

公共管理態(tài)度；

公共管理義務(wù)（即公共管理責(zé)任）；

公共管理技能；

公共管理紀(jì)律；

公共管理良心。

公共管理倫理的基本理念：

公正原則；效率原則；人本原則；誠信原則；服務(wù)原則。

二、公共管理倫理化的必然性

公共管理活動的本質(zhì)是對人的需求和利益關(guān)系的協(xié)調(diào)、對人性的規(guī)范和引導(dǎo)。公共管理從總體上體現(xiàn)出一種倫理取向。公共管理相關(guān)主體在行為中也受到社會倫理道德的約束和引導(dǎo)，所以倫理性是公共管理活動的本質(zhì)特征。

（一）公共管理倫理化是公共管理發(fā)展的歷史必然

20世紀(jì)公共行政領(lǐng)域三類有代表性的思想傾向：

倡導(dǎo)公共行政走科學(xué)化、技術(shù)化的道路；維護(hù)政府政治的合法性；要求政府按照市場經(jīng)濟(jì)的模式改造公共領(lǐng)域。

事實(shí)表明，公共管理活動不能逃避價(jià)值取向而只探討手段的有效性，更不能脫離人類社會的倫理規(guī)范而成為一個(gè)單一的職能系統(tǒng)。政治、經(jīng)濟(jì)、倫理是三位一體的，必須走公共管理倫理化的道路，探索公共管理的倫理職能。

（二）公共管理倫理化是社會發(fā)展的必然要求

20世紀(jì)以來，公共管理的理念和內(nèi)容發(fā)生重要轉(zhuǎn)向，從控制轉(zhuǎn)向服務(wù)，從偏重效率轉(zhuǎn)向關(guān)注公正，倫理化的問題自然被提出來。

現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)倫理訴求呼喚公共管理的倫理化。市場經(jīng)濟(jì)條件下的社會治理模式的公共管理，必然要協(xié)調(diào)由于利益分化和沖突所引起的各種緊張的利益關(guān)系，維護(hù)社會的和諧有序，這需要公共管理本身作出有關(guān)社會公共利益的基本判斷。

現(xiàn)代管理的人本主義傾向促成了公共管理的倫理化。在公共管理活動中要注重調(diào)動人的主動性、創(chuàng)造性和積極性，注重人的需求和價(jià)值，這都使得公共管理更體現(xiàn)出倫理化的趨向。

三、公共管理倫理弱化和失范

表現(xiàn)：

組織的責(zé)任缺失和官僚主義；

權(quán)力腐敗；

過分注重效率的功利主義傾向。

公共