城鄉公共服務統籌治理的制度分析

F062.6A1000-8306(2010)02-0107-09一、問題的提出當前，城鄉經濟社會發展不平衡的一個主要現象是城鄉差距難以遏制并仍有繼續擴大的趨勢。國民經濟在持續增長的同時，出現城鄉收入差距的不斷擴大，如果加上城鄉之間原本差距更大的公共服務，我國目前的城鄉差距可謂建國以來最大的時期。2007年我國名義城鄉收入差距為3.33:1，若把義務教育、基本醫療和社會保障因素考慮在內，城鄉實際收入差距估計已達5—6倍，其中，公共服務因素在城鄉實際收入差距中所占的比重大約在30％—40％。因此，縮小城鄉差距包括縮小城鄉收入差距和縮小城鄉公共服務差距兩個方面。學術界從2006年開始較多研究基本公共服務均等化問題，但主要圍繞有關基本公共服務均等化的內涵、范圍和內容，基本公共服務均等化的體制障礙，基本公共服務的戰略思路與發展階段安排，基本公共服務均等化與公共財政制度建設，改善農村公共服務的政府職責劃分等展開討論，其中有關基礎教育、基本醫療和公共衛生以及社會保障等基本公共服務均等化的專題研究和案例則不在少數。在對相關文獻梳理中我們發現，以縮小城鄉差距為目標，如何實現基本公共服務均等化，即促進城鄉基本公共服務均等化的治理方式或治理機制的探討較為少見。本文試圖站在城鄉統籌視角，以國家級統籌城鄉綜合配套改革試驗區——成都市為案例，分析統籌城鄉公共服務，實現基本公共服務均等化的治理機制與治理方式，并就如何從制度保障上實現公共服務的城鄉統籌提出了見解。二、城鄉公共服務統籌治理與基本公共服務均等化(一)統籌治理：從工作機制轉向國家戰略行動“統籌”本是運籌學的基本概念，原意是指通過對整體目標的分析，選擇適當的模型來描述構成整體的各個部分之間、部分與整體之間以及與外部之間的關系，制定出相應的指標評價體系，用以分析事實并得出對于全局最有利的決策，以及協調系統各個部分的目標和決策的一個長期行動過程。一般將其看作一種工作方法或工作機制，也可以作為一種思維方式來看待。在新中國建立初期和社會主義建設中，“統籌”就更多是指一種工作方式或思維方式，而尚未上升為一種依附于一定經濟制度或經濟體制的戰略行動或戰略安排。有研究表明，從發達國家工業化的進程分析，城鄉關系大致經歷三個發展階段：即依靠農業積累建立工業化基礎的起步階段、工農業協調發展的成長階段以及工業反哺農業的成熟階段。我國處在工業化中期的特定歷史階段，為解決發展不平等、不協調以及不平衡問題提供了物質保障，統籌城鄉經濟社會發展順理成章成為其中一個關鍵性命題。2002年中共十六大首先提出統籌城鄉發展，指出“統籌城鄉經濟社會發展，建設現代農業，發展農村經濟，增加農民收入，是全面建設小康社會的重大任務”。2003年10月中共十六屆三中全會明確提出“五個統籌”的科學發展觀，即統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放。其中統籌城鄉發展居“五個統籌”之首，顯示出“統籌”已經從一種工作方式向國家戰略行動安排的深刻轉變。2006年中共十六屆六中全會在繼續強調以人為本、科學發展的前提下，提出建設服務型政府，強化社會管理和公共服務職能，并指出“以發展社會事業和解決民生問題為重點，優化公共資源配置，注重向農村、基層、欠發達地區傾斜，逐步形成惠及全民的基本公共服務體系”。這是把統籌治理戰略運用于基本公共服務體系建設的首次表述。2007年6月，國務院批準成都市和重慶市成為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，標志著我國統籌城鄉戰略作為一種國家行動正式進入實施階段。2008年10月中共十七屆三中全會《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》則將統籌城鄉的戰略行動進一步提升到建立促進城鄉經濟社會發展一體化制度的高度，要求在城鄉規劃、產業布局、基礎設施建設、公共服務一體化等方面取得突破，還就土地利用、產業發展、基礎設施和公共服務、勞動就業、社會管理方面的統籌內容作出具體部署。這不僅可以看作是對統籌城鄉發展戰略思想的一種確認，更是對城鄉統籌、科學發展的一種全面落實。(二)實現城鄉基本公共服務均等化需要統籌治理縮小城鄉基本公共服務差距就是要扭轉長期實行的“城市偏向”戰略，通過統籌治理把新增的財力資源投向公共服務體系薄弱的農村地區，以健全農村地區公共服務體系，增強其服務供給能力。那么，為什么要將統籌城鄉工作機制上升到一種國家戰略行動來治理城鄉不協調、不平等和不平衡的公共服務進而實現基本公共服務的均等化呢？這主要有以下幾個理由：首先，享有基本公共服務是一種基本人權，政府采用統籌治理戰略縮小城鄉公共服務差距，能夠保障城鄉居民平等獲取基本公共服務。有人認為，基本公共服務制度是20世紀人類建立的最重要的制度文明之一，是人類文明的偉大發明。這種制度指的是國家或社會依據一國憲法和法律，以政府作為責任主體，通過一定的制度安排和作用機制，為本國國民提供經濟福利的國民生活保障和社會穩定系統。同時，基本公共服務是社會中每個公民平等實現其基本健康權、基本教育權和基本生存權的體現，從量上看，它表現為一種不分地區、城鄉、人群的無差別的且具有一致性的基本公共服務。我國目前基本公共服務(無論服務體系還是供給能力)的城鄉差別狀況是無法滿足城鄉居民平等享有基本公共服務實現基本人權的，政府只有參照城市居民享有的基本公共服務水平，并根據現階段財政的支撐能力，統籌安排城鄉居民基本公共服務的標準和水平，通過不斷加大農村地區公共服務體系和公共服務能力建設，才有望緩解公共服務供給的城鄉差距，保障農民與城市居民獲得大致相當的基礎教育、基本醫療和公共衛生、基本社會保障和社會福利。為填補城鄉之間公共服務的巨大鴻溝，政府通過制定統一的基本公共服務目標，采用非均衡的公共服務資源分配戰略，將新增政府財力向農村傾斜，不僅增加對于農村公共服務的基礎設施和基本設備的投入，而且還要直接把資源分配到農村與人力資本投資相關的領域，例如，提高農村基本養老和醫療保障政府補助標準，等等，保障農村居民公共服務能夠達到與城市居民基本相當的標準。其次，城市化的快速發展和人口流動加劇導致城鄉不同人群身份轉變，政府通過統籌治理基本公共服務供給能夠降低由此帶來的社會制度成本。城市化發展帶來兩個不同于城鄉分割時期的顯著變化，一是農村流動人口顯著增多；二是農村耕地顯著減少。可以說，城市化過程與人口和耕地的動態變化有著深刻的聯系。前者更多表現為農村勞動力配置的空間延伸，即在城鄉之間配置勞動力資源；而后者則體現為在降低人均占有資源的同時，部分農民實現了其身份轉變。對于地方政府來講，城市化及其人口流動為其在公共服務供給與社會管理上帶來挑戰：一是公共服務供給的主體增多，即從過去公共服務向農民和城市居民供給變成向農民、農民工和城市居民提供；二是社會管理的難度增大，即從原來城鄉分割時期農民和城市居民分開的靜態管理變成城鄉融合時期農民和城市居民互動的動態管理。面對快速城市化帶來的新問題和新變化，政府為城鄉不同人群提供公共服務和實施社會管理的唯一手段就是統籌治理，即不再區分城鄉和居民身份，實行相對統一的基本公共服務供給，并且做到在動態轉換中實現有效的社會管理。這其中，最具代表性的是對于農民工醫療保障的統籌治理，目前的制度安排是農民工既可以選擇進入新型農村合作醫療制度，又允許他們參加專門針對農民工的綜合保險(如上海、成都等地)，但是卻不能進入城鎮職工醫療保障制度體系，而基本醫療保障改革的目標是，通過城鄉統籌治理，把城鄉之間原來分割運行的不同醫療保障制度加以有效整合，形成一個覆蓋全民的、相對統一且標準較為一致的醫療保障制度，城鄉居民便能夠獲得基本一致的醫療保障水平。因此，通過對城市化和人口流動帶來的土地、勞動力等生產要素空間配置的動態變化，特別是針對城鄉融合趨勢導致的農民身份轉變，統籌治理城鄉各類公共服務供給制度，使其形成相對統一的公共服務供給體系，讓原來分散的制度安排盡可能實現有機銜接，并隨之完善與此相關的社會管理制度。這樣做的結果，既能夠縮小城鄉居民公共服務的差距，又可以減少不同人群在城鄉之間流動時因為身份轉變帶來的社會制度成本。再次，政府統籌治理城鄉基本公共服務供給并不排斥利用市場機制，公益性服務采取市場提供服務、政府購買服務的方式能夠節約社會成本。公共服務屬于公共產品范疇，對于公共產品的經典性分類(如把公共產品分為純公共產品、準公共產品和私人物品)同樣適用于公共服務。公共服務是用以解決公共問題，維護社會經濟秩序的主要手段，也是一種資源配置，其基本目的是為解決每一獨立的市場主體所不能單獨解決的許多公共問題。與公共產品一樣，公共服務也可分為提供純公共產品的公共服務和提供準公共產品的公共服務兩類。基本公共服務是提供純公共產品的公共服務，它指政府向全體社會成員提供的平等的、無差別的公共服務，如國防、外交、公安司法、基本醫療保健、義務教育、生態環境保護等。混合公共服務是提供準公共產品的公共服務，它帶有滿足公共需要與滿足個人需要相交叉的性質，這種公共服務既能滿足公共需要，又能滿足個人需要；既人人平等消費，又具有一定程度的競爭性與排他性；既要付費，又不完全付費，如研究生教育、公共工程、宇宙航天業、原子能工業等。但是，無論公共服務如何劃分，政府都應對其承擔主要職能和實施基本制度性安排。然而，政府承擔公共服務職能并不表明政府一定要成為其提供的主體。換句話講，市場機制在公共服務供給方面仍將發揮作用。由于公共服務涉及領域較寬，占用資源較多，政府以有限公共資源難以保障每一國民對于公共服務的需求，加上我國的財政支出制度長期未能解決事權與財權相統一問題，導致地方政府承擔絕大部分公共服務事權，而分稅制又使大量公共資源向中央政府集中，這樣做的結果是地方政府不僅無法提供區域性公共服務，甚至無力保障其基本公共服務供給。為了滿足居民對于公共服務的基本需求，借助市場機制是現行財政制度框架下的唯一選擇。市場機制運用于公共服務供給的最大優勢就是能夠強化公共服務提供者的激勵。一種可行的思路就是通過市場提供公共服務、政府購買服務方式保障城鄉居民公共服務需求。政府購買服務的實質，就是通過競爭吸收社會組織提供公共服務，實現政府職能社會化。對于包括基礎教育、基本醫療、公共衛生、社會保障(如醫療保障)在內的基本公共服務，政府僅僅以支付者而不是直接提供者的身份出現。政府購買服務的關鍵在于服務合同的設計中蘊含有部分激勵因素，政府在服務合同中既要規定促進公益服務(如向社區居民提供公共衛生服務)的獎勵性措施，又會對于未能履行合同制定相關懲罰性條款。政府購買服務與政府直接提供的最大區別在于前者通過引入競爭機制與優化經濟激勵機制，把服務提供者的公共服務與自身的經濟利益聯系起來，在提供公共服務的同時能夠實現提供者的收入最大化；而后者則更多地依賴主管部門監督的持續性和服務提供者的自覺性。三、以城鄉一體化推進基本公共服務均等化(一)城鄉一體化：以“三個集中”體現城鄉統籌統籌城鄉經濟社會發展在成都被表述為城鄉一體化。它既是一種區域發展戰略，也是一種治理方式或治理制度。其中，最具成都特色的城鄉統籌方式是“三個集中”，即統籌推進工業向集中發展區集中、農民向城鎮集中和土地向規模經營集中。“三個集中”被認為是實現統籌城鄉、科學發展的根本方法。對此的基本認識是：(1)“三個集中”順應了社會化大生產要求，體現出集約經營、節約資源和規模經濟成本最小和收益遞增的現代經濟理念；(2)“三個集中”直接引致新型工業化、新型城鎮化和農業現代化的所謂“三化”聯動。依據工業化、城鎮化和農業現代化三者之間的內在關聯尋找到一條以工補農、以工促農、以城帶鄉、城鄉互動的長效發展機制；(3)“三個集中”是通過統籌治理體現出動態發展、聚合發展、融合發展的一種特殊發展機制。表現為傳統的土地、勞動、資本、技術等生產要素從原來靜態配置轉變為在流動和重組中動態配置；城鄉空間格局從過去的城市農村界限分明變為城鄉融合與交叉互動；城鄉居民身份從過去農民與市民的單一定位轉變成為城鄉居民身份界限較為模糊的復合定位。因此，以城鄉一體化實現城鄉統籌，較之于一般意義上的統籌城鄉不僅涉及統籌對象更多，除戶籍所在地的農民和城市居民外還有游離于城鄉之間的農民工以及區域以外的流動人口，而且統籌不再是單純通過增加對于農業增長和農村發展的支持來實現農民生活的改善，使其達到與城市居民相當的生活條件與生存環境，更要在城鄉產業交融互動和人口轉變中創新統籌方式和增強統籌能力。(二)城鄉一體化中的基本公共服務均衡發展1.以健全農村公共服務體系為突破口，通過增加政府財政投入，實現城鄉公共服務均衡發展。城鄉公共服務不均衡主要表現為農村公共服務體系不健全，尤其是農村公共服務設施嚴重短缺，因此，向農村公共服務設施投資是緩解農村公共服務供給的基本條件。從2003年實施城鄉一體化發展戰略以來，地方財政用于“三農”的財政支出逐年增長，到2008年，地方財政用于“三農”的支出比2003年增加了13倍。①在增加農村基礎設施投入的同時，農村基礎教育、農村公共衛生與基本醫療、農村醫療保障(如新農合)、農村文化及科技等農村公共服務投入也呈現大幅度增長。2.樹立“全域成都”發展理念，以規劃為先導，通過創新制度實現城鄉一體公共服務資源配置。首先，在“全域成都”發展理念指導下，把城鄉一體化規劃引入公共服務體系建設當中，建立起城鄉一體化的公共服務規劃體系，并相應編制教育、醫療衛生、基礎設施、文化、社會保障的專項發展規劃，明確各項公共服務事業發展的目標任務，形成覆蓋全區域的城鄉公共服務規劃體系，逐步打破城鄉分割的公共服務資源配置格局。其次，結合規范化服務型政府建設和推進“大部制”政府機構改革試點，構建城鄉一體化的組織制度。在對農業、規劃、交通、水務等多個部門機構改革基礎上，2007年成都市組建了統籌城鄉工作委員會，并專門下設社會處，成為統一承擔全市城鄉教育、醫療衛生、社會保障和文化等農村公共服務事業改革的組織機構，為城鄉一體化進一步推進提供有力組織保障。再次，以制度創新促進公共服務的城鄉均衡發展。通過大力改革戶籍(如取消農業戶籍實行統一的城鄉居民戶籍制度)、就業、社會保障(如新農合與城市居民醫保制度并軌)、教育(如拆除農民工子女在城市入學門檻)、醫療衛生、文化等公共服務體制機制，不斷推動城鄉公共資源均衡配置，建立起城鄉一體的公共服務體系和公共服務供給制度。最后，加大公共服務政府補助水平，通過大幅提高政府對于城鄉基礎教育(如兩免一補)、城鄉居民醫保(提高政府補助標準)、農村養老保險、城鄉社會救助、社會福利(如最低生活保障)的補助水平，直接投資于城鄉居民，增強了城鄉居民獲取公共服務的能力。3.以村級公共服務供給為主體，提高村級公共服務和社會管理水平。如何圍繞統籌推進“三個集中”，促進城鄉公共服務均等化？成都的經驗是以村(社區)為重點，構建城鄉統一的公共服務制度；以提高農村基層公共服務和社會管理水平為保障，推進城鄉基本公共服務均等化。首先，制定村級公共服務和社會管理的目標任務。從服務標準、投入保障、管理機制和管理組織4個方面提出村級公共服務和社會管理水平要達到“四個有”。其次，厘清村級公共服務提供思路。明確以政府為主導，多方參與的責任分擔原則和建立多元公共服務供給機制。并強調充分尊重農民意愿，維護農民民主權益，充分發揮村級自治組織作用。再次，健全村級公共服務和社會管理分類供給機制。按照經濟社會發展水平將村級公共服務和社會管理分為文體、教育、醫療衛生、就業和社會保障、農村基礎設施和環境建設、農業生產服務和社會管理七個大類。對于村級公共服務和社會管理實行分類供給：政府提供基本的公益性公共服務，村級組織提供自治組織內部的公共服務，同時倡導依托市場主體采用市場化方式供給村級公共服務，并引導和規范社會組織開展公共服務。最后，建立村級公共服務和社會管理經費保障機制。明確政府在農村公共服務中的投入責任，規定農村公共服務事業投入的最低經費標準。②為進一步保障農村公共服務供給，成都市規定從2008年起，將每年新增的公共事業和公共投資建設的政府投資主要用于農村公共事業和公共設施建設，直到城鄉公共服務均等化的最終實現。四、促進城鄉基本公共服務均等化的制度保障(一)制定基本公共服務均等化的地方性法規良好的制度和規則是秩序的保障。在統籌城鄉公共服務，實現基本公共服務均等化的進程中，政府要通過制定和完善各種制度規則，加強基本公共服務均等化的法制建設，保障城鄉一體公共服務制度的規范運行。首先，明確政府在統籌城鄉公共服務中的責任和權力，保證政府部門依法行政，避免政府部門對于公共服務管理上的隨意性和盲目性，為實現城鄉經濟社會的公平發展和均衡發展創造良好的法制環境。其次，為推進城鄉基本公共服務均等化制定相關的地方性法規。統籌城鄉綜合配套改革是一次前所未有的試驗，在地方立法方面沒有現成規范可循。應充分利用國家城鄉統籌試驗區“先行先試”的歷史機遇，制定有關促進公共服務發展的地方性法規條例。例如，制定《成都市城鄉基本公共服務均等化條例》，并在此基礎上配套制定有關制度和政策。再次，建立成都市城鄉基本公共服務均等化的監督保障機制，包括組織制度與工作機制。組建一個有充分代表性和權威性的監督機構，重點對基本公共服務提供方的政府有關部門的工作目標、工作流程及服務績效進行全面考核與監督。(二)為促進基本公共服務均等化改革地方財政制度良好的地方財政制度是建立統籌城鄉公共服務系統的重要支撐，應在現行財政分級管理體制框架內，以實現基本公共服務均等化為目標，按照城鄉一體化戰略總要求完善地方公共財政制度：1.進一步調整和優化財政支出結構，財政資金要堅決從生產性和盈利性領域中退出來，重點放在促進城鄉基本公共服務均等化上，把更多的財政資金投向公共服務領域。按照縮小財政建設性支出、穩定財政行政性支出、擴大財政社會性支出的公共財政目標，提高財政公共服務支出比重。緊密圍繞完善社會保障制度體系、深化醫療衛生體制改革、推進事業單位績效工資改革等今明兩年改革重點領域加大支出力度，以實現地方財政從投資建設型向公共服務型轉型。2.盡快完善轉移支付制度，使各級政府的財權與公共服務職責相統一、財力與公共服務事權相匹配。首先，在區域內按照責任——能力對稱原則，合理劃分市與區(縣)之間城鄉公共服務供給責任與范圍。有關民生、社會事業等公共服務，如教育、衛生、基本醫療、社會保障等公共需求具有持續性和擴張性，需要充足的財力保障，必須堅持以市級財政支出為主；對于區內財力保障能力較低的地區，市級財政要通過縱向轉移支付制度，支持落后地區公共服務體系建設，使區域內各地區城鄉公共服務均衡發展。其次，將區域內產業對口扶持制度延伸至公共服務領域。在區域內富裕地區與落后地區之間建立公共服務對口幫扶制度，解決落后地區農村公共服務體系不完整、設施供給不足的問題，通過地方財政再分配為成都市城鄉公共服務均等化建立制度保障機制。再次，完善財政轉移支付的監督機制。要建立一個專門