農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理模式國(guó)際比較、借鑒及思考

我國(guó)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)威脅日益加劇特殊的地理位置、地形及地貌，加之全球氣候變暖等因素的影響，我國(guó)面臨日益嚴(yán)峻的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)威脅。近年來農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害損失更有增加的趨勢(shì)，2008年我國(guó)南方發(fā)生冰雪災(zāi)害，農(nóng)作物受災(zāi)面積達(dá)2.17億畝，絕收3076萬畝，因?yàn)?zāi)直接經(jīng)濟(jì)損失1516.5億元。聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織數(shù)據(jù)表明，四川“5.12”特大地震共造成當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)蒙受總值60億元人民幣損失，數(shù)千公頃的農(nóng)作地遭破壞，數(shù)百萬只農(nóng)畜在震后死亡，造成家畜損失總值20億元，逾2萬公頃的種植地被地震嚴(yán)重破壞。2009年初我國(guó)遭遇歷史罕見的特大干旱，截至2月16日，全國(guó)作物受旱面積9972萬畝、重旱2936萬畝、干枯421萬畝。農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)損失的發(fā)生將嚴(yán)重破壞農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，并通過農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位乘數(shù)性地放大影響，對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生極大的沖擊。我國(guó)目前尚未建立起有效的農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制和巨災(zāi)損失分擔(dān)體系，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理和損失補(bǔ)償還處于十分原始和落后的狀態(tài)(孫祁祥，2007；謝家智，2008等)。在此背景下，充分認(rèn)識(shí)與借鑒國(guó)外農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的對(duì)策和經(jīng)驗(yàn)，無疑將有利于促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理水平和能力的提高。國(guó)外農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理現(xiàn)狀考察目前，世界范圍內(nèi)有40多個(gè)國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理體系的構(gòu)建進(jìn)行了試驗(yàn)和探索，這些國(guó)家的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理模式有著不同的背景和目的，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的體制、方法和手段也存在一定的差異。(一)美國(guó)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理概況美國(guó)是世界上農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理水平較高的國(guó)家之一。美國(guó)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理體系源于20世紀(jì)80年代的“特別災(zāi)害救助計(jì)劃”。該計(jì)劃主要是對(duì)小麥、高粱、玉米、大麥、高地棉和水稻生產(chǎn)因不利氣候而無法播種、栽培或異常低產(chǎn)時(shí)造成的損失由政府進(jìn)行賠償。其實(shí)質(zhì)是“不收保費(fèi)”的作物保險(xiǎn)，但這也在一定程度上影響了農(nóng)民參加作物商業(yè)保險(xiǎn)的積極性。因此，美國(guó)國(guó)會(huì)又在1994年通過了新修訂的《農(nóng)作物保險(xiǎn)改革法》，建立新的“巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制”(CatastrophicRiskProtection，簡(jiǎn)稱CAT)，即將巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)損失的保險(xiǎn)與其他一些福利型農(nóng)業(yè)計(jì)劃(價(jià)格支持和生產(chǎn)調(diào)節(jié)計(jì)劃、農(nóng)民家庭緊急貸款計(jì)劃、互助儲(chǔ)備計(jì)劃等)聯(lián)系起來進(jìn)行強(qiáng)制推行，規(guī)定只有參加CAT，才能享受這些福利計(jì)劃。與此同時(shí)，美國(guó)政府還出資組建了聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)進(jìn)行大力的政策扶持(如法律支持、財(cái)政轉(zhuǎn)移和稅收優(yōu)惠等)。應(yīng)該說美國(guó)的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)計(jì)劃是其農(nóng)業(yè)災(zāi)害保障的主要形式。從1980年到1999年，政府為舉辦政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)共支出約150億美元。2000年平均補(bǔ)貼額為純保費(fèi)的53％，巨災(zāi)保險(xiǎn)補(bǔ)貼全部保費(fèi)，多種風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)作物保險(xiǎn)、收入保險(xiǎn)等保費(fèi)補(bǔ)貼率為40％。財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)提高農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)控制能力起到了重大作用。此外，聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司還向私營(yíng)保險(xiǎn)公司提供比例再保險(xiǎn)和超額損失再保險(xiǎn)保障，即通過分保的形式降低私人保險(xiǎn)公司的巨災(zāi)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)。由于采取了一定措施，美國(guó)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)再保險(xiǎn)率一般維持在10％左右。進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，美國(guó)巨災(zāi)事件頻繁發(fā)生，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)損失不斷增加，對(duì)美國(guó)保險(xiǎn)業(yè)和再保險(xiǎn)業(yè)的償付能力構(gòu)成了嚴(yán)重威脅，政府財(cái)力也日顯乏力，這時(shí)一種新的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避方式——農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)證券化應(yīng)運(yùn)而生，其代表性做法是將農(nóng)業(yè)自然風(fēng)險(xiǎn)借助于現(xiàn)代科技與管理技術(shù)(如衛(wèi)星遙感技術(shù)與金融工程技術(shù))設(shè)計(jì)成標(biāo)準(zhǔn)的保險(xiǎn)產(chǎn)品(如農(nóng)業(yè)氣象指數(shù)保險(xiǎn)合同)，同時(shí)還開發(fā)出巨災(zāi)債券、應(yīng)急準(zhǔn)備金債券、巨災(zāi)股票等各種農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)衍生產(chǎn)品。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1997年到2004年美國(guó)政府共發(fā)行了184.03億美元的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)債券。農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)證券化使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品與資本市場(chǎng)的結(jié)合，大大增強(qiáng)了農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的分散范圍與能力。2000年，美國(guó)可以參加農(nóng)作物保險(xiǎn)的種類達(dá)到100余種，承保面積809000公頃，占可保面積的76％，200萬戶農(nóng)戶中有131萬農(nóng)戶投保農(nóng)作物保險(xiǎn)，占農(nóng)戶總數(shù)的65％，包括巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)在內(nèi)的多種農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種得到了積極開展。(二)日本農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理概況在日本，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的防范主要通過農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)來實(shí)現(xiàn)。日本現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)始于1948年的《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法》，采取的是民間農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合經(jīng)營(yíng)、政府補(bǔ)貼和再保險(xiǎn)扶持模式。其主要特點(diǎn)有：一是特有的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)補(bǔ)償體系。日本的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)組織體系主要由三個(gè)層次組成：農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合、農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合聯(lián)合會(huì)以及政府農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。一般情況下，由民間的保險(xiǎn)相互會(huì)社——市、鎮(zhèn)、村農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合經(jīng)營(yíng)原保險(xiǎn)，承擔(dān)保險(xiǎn)責(zé)任的比例為10％～20％；都、道、府、縣農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合聯(lián)合會(huì)承擔(dān)共濟(jì)組合的分保，承擔(dān)比例為20％～30％；以政府為領(lǐng)導(dǎo)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)關(guān)承擔(dān)共濟(jì)組合份額以外的全部再保險(xiǎn)，承擔(dān)比例為50％～70％，遇有特大巨災(zāi)，政府承擔(dān)80％～100％的保險(xiǎn)賠款。二是政策性強(qiáng)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)由區(qū)域性農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合(非贏利組織)經(jīng)營(yíng)，采取強(qiáng)制性保險(xiǎn)與自愿保險(xiǎn)相結(jié)合的方式，對(duì)主要的農(nóng)作物(水稻、早稻、小麥、大麥)和飼養(yǎng)動(dòng)物(牛、馬、豬)實(shí)行法定保險(xiǎn)。其他作物和飼養(yǎng)動(dòng)物實(shí)行自愿投保。根據(jù)立法規(guī)定，農(nóng)戶參加保險(xiǎn)僅承擔(dān)較少一部分保費(fèi)，大部分保費(fèi)由政府承擔(dān)。三是中央政府在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃中的責(zé)任特殊。主要表現(xiàn)為：通過農(nóng)業(yè)省對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)；通過官方(中央政府農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)特別會(huì)計(jì)處)和非官方(國(guó)家保險(xiǎn)協(xié)會(huì))等機(jī)構(gòu)，為農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合聯(lián)合會(huì)提供再保險(xiǎn)；通過大藏省一般會(huì)計(jì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼和管理費(fèi)補(bǔ)貼。值得一提的是，日本農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)防范制度體系比較健全，從組織機(jī)構(gòu)、政府職責(zé)、強(qiáng)制與自愿保險(xiǎn)范圍到費(fèi)率的制定、賠款計(jì)算以及再保險(xiǎn)等，都有立法規(guī)定和實(shí)施細(xì)則，并根據(jù)實(shí)施情況不斷修改、日趨完善，如在《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法》中對(duì)投保人保險(xiǎn)費(fèi)率補(bǔ)貼條款中就明確規(guī)定，水稻為費(fèi)率的58％，小麥為費(fèi)率的68％，春蠶繭為費(fèi)率的57％，牛、馬為費(fèi)率的50％，豬為費(fèi)率的40％。這種規(guī)范、完善的制度體系在世界農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理模式中獨(dú)樹一幟。(三)其他代表性國(guó)家農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理模式除美國(guó)、日本外，其他國(guó)家也在積極嘗試農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理體系的構(gòu)建，本文選擇具有代表性的幾個(gè)國(guó)家，將其農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理模式進(jìn)行總結(jié)(表1所示)。國(guó)外農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理模式比較與借鑒國(guó)外農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的管理多是在本國(guó)原有農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系架構(gòu)的基礎(chǔ)上拓展和完善的，政府直接或間接參與的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系是各國(guó)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的主要載體。這在一定程度上是由農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)性和復(fù)雜性所致，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)極易轉(zhuǎn)變?yōu)榫逓?zāi)風(fēng)險(xiǎn)。以下是本文總結(jié)的國(guó)外農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理模式中值得參考借鑒的基本經(jīng)驗(yàn)。(一)完備的法律制度體系從國(guó)外農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)防范的立法歷程來看，多是出現(xiàn)在各國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)法案中，并經(jīng)過多次修改，以規(guī)范其制度和行為。如美國(guó)1938年通過《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》，1939年頒布實(shí)施，到1980年一共修改過12次，結(jié)束了農(nóng)作物保險(xiǎn)長(zhǎng)達(dá)42年的試驗(yàn)后，才正式在全國(guó)全面推行。日本1928年通過了《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》，到1947年又與1929年通過的《牲畜保險(xiǎn)法》合并成為《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法》，成為日本農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的法律依據(jù)。由此可見，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的法律體系是順應(yīng)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位和農(nóng)業(yè)保護(hù)的要求而構(gòu)建的，帶有很強(qiáng)的公共性。(二)傾斜政策的大力扶持政府出臺(tái)優(yōu)惠政策直接或間接促進(jìn)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理體系的完善，是國(guó)外農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的突出特點(diǎn)。即使是以市場(chǎng)化為基礎(chǔ)、政府不參與承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的英國(guó)洪水保險(xiǎn)計(jì)劃，也是以政府承諾修建一系列洪水防御設(shè)施為前提的。政府多是在以下幾方面給予政策支持：一是政府投入初始資本和準(zhǔn)備基金。如美國(guó)由財(cái)政部認(rèn)購(gòu)聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司部分股份，菲律賓農(nóng)作物保險(xiǎn)公司也是由政府控股。二是提供各種費(fèi)用補(bǔ)貼(包括管理費(fèi)、保險(xiǎn)費(fèi)、保險(xiǎn)補(bǔ)償費(fèi)用等)。幾乎所有開辦農(nóng)作物一切險(xiǎn)的國(guó)家均由政府負(fù)擔(dān)全部或大部分管理費(fèi)用。發(fā)生巨災(zāi)后，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)準(zhǔn)備金不足以支付賠款也是由政府兜底。如日本遇有特大巨災(zāi)，政府承擔(dān)80％～100％的保險(xiǎn)賠款，斯里蘭卡超過115％以上的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠償額均由政府負(fù)擔(dān)。三是稅收優(yōu)惠。大多數(shù)國(guó)家均對(duì)開辦含巨災(zāi)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)免稅。如美國(guó)和加拿大對(duì)聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司的一切收入和財(cái)產(chǎn)免征一切稅賦。四是設(shè)立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金。一旦大的自然災(zāi)害出現(xiàn)，由國(guó)家農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金賠付，不足部分由國(guó)家財(cái)政負(fù)責(zé)兜底，如法國(guó)、希臘等國(guó)。(三)強(qiáng)制性和社會(huì)福利計(jì)劃的結(jié)合從國(guó)外農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的方式來看，采取強(qiáng)制性手段的國(guó)家居多。這主要是因?yàn)樵谧栽竿侗５那闆r下，逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)問題難以防范。部分國(guó)家如美國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，原則上實(shí)行自愿保險(xiǎn)，但由于1994年美國(guó)《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)修正案》明確規(guī)定，不參加政府農(nóng)作物保險(xiǎn)計(jì)劃的農(nóng)民不能得到政府其他福利計(jì)劃，如農(nóng)產(chǎn)品貸款計(jì)劃、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格補(bǔ)貼和保護(hù)計(jì)劃等，必須購(gòu)買巨災(zāi)保險(xiǎn)，然后才能追加購(gòu)買其他的保險(xiǎn)。這就在一定程度上造成了事實(shí)上的強(qiáng)制保險(xiǎn)。在菲律賓和墨西哥，有貸款的農(nóng)民必須投保，無貸款的農(nóng)民自愿投保。農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理手段強(qiáng)制性和社會(huì)福利計(jì)劃推進(jìn)相結(jié)合，能夠有效體現(xiàn)制度的公平性和效率性，正在被越來越多的國(guó)家所采用。(四)巨災(zāi)損失分擔(dān)補(bǔ)償主體多元化農(nóng)業(yè)巨災(zāi)損失分擔(dān)補(bǔ)償體系是農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的關(guān)鍵。成熟國(guó)家的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)損失承擔(dān)主體呈現(xiàn)多元化態(tài)勢(shì)，充分發(fā)揮政府和市場(chǎng)、國(guó)內(nèi)和國(guó)外多重主體的積極性。如日本政府構(gòu)建的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)損失分擔(dān)的三層體系：農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合、農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合聯(lián)合會(huì)以及政府農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。在美國(guó)，私人保險(xiǎn)通常可以覆蓋巨災(zāi)損失的40％～50％，歐洲國(guó)家的比例為20％～25％。近年來，國(guó)外巨災(zāi)損失分擔(dān)補(bǔ)償?shù)内厔?shì)是借助資本市場(chǎng)和國(guó)際再保險(xiǎn)市場(chǎng)。農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)證券化的出現(xiàn)，大大提高了農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理水平，更大范圍內(nèi)增加了巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)損失補(bǔ)償能力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，國(guó)際再保險(xiǎn)市場(chǎng)規(guī)模為3000億美元，國(guó)際資本市場(chǎng)規(guī)模更是達(dá)到了20兆美元(劉毅，2007)，預(yù)計(jì)到2016年，巨災(zāi)債券市場(chǎng)將增至300億～440億美元(ThomasHolzheu，2006)。國(guó)際資本和再保險(xiǎn)市場(chǎng)的擴(kuò)張為農(nóng)業(yè)巨災(zāi)損失在全球范圍內(nèi)分擔(dān)提供了可能，這也是目前美國(guó)、英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的主要努力方向。(五)構(gòu)筑農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)防御體系國(guó)外經(jīng)驗(yàn)表明，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的存在雖然不能完全規(guī)避，但可以通過構(gòu)筑巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)防御體系減少其損失。主要手段有：一是工程性措施的實(shí)施和投入，大力加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。最為典型的是英國(guó)政府修建的洪水防御設(shè)施，使得洪水保險(xiǎn)在英國(guó)具有一定的可保性。二是通過防災(zāi)減損技術(shù)創(chuàng)新以及災(zāi)害管理網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建。例如現(xiàn)代的衛(wèi)星技術(shù)、通訊技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)無疑為農(nóng)業(yè)災(zāi)害損失的控制與管理提供了很好的技術(shù)平臺(tái)。美國(guó)曾經(jīng)計(jì)算過氣象衛(wèi)星的投入產(chǎn)出比，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，每年在氣象衛(wèi)星上投入2億美元，就可以避免20億美元的自然災(zāi)害損失。此外，美國(guó)、以色列等國(guó)也積極推廣具有抗旱、防凍、抗霜凍等優(yōu)良基因特性的農(nóng)作物栽培技術(shù)，對(duì)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的防范也起到一定的防御和減損作用。強(qiáng)化我國(guó)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的思考國(guó)外農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理理論研究和實(shí)踐已經(jīng)形成相對(duì)獨(dú)立、較為完善的體系，可以為我國(guó)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理提供很好的借鑒。但是國(guó)外尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家現(xiàn)有的管理模式并不能完全適用于我國(guó)，主要是由于發(fā)達(dá)國(guó)家政府強(qiáng)大的財(cái)政實(shí)力和危機(jī)管理能力、成熟的保險(xiǎn)市場(chǎng)，以及發(fā)達(dá)的資本市場(chǎng)等在我國(guó)短期內(nèi)都難以實(shí)現(xiàn)。同時(shí)也應(yīng)看到，與日益加深的巨災(zāi)損失相比，即使是發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保障體系也還顯得相對(duì)脆弱，我們應(yīng)探索適合中國(guó)國(guó)情的、發(fā)揮政府和市場(chǎng)雙重作用、兼顧效率和公平的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理體系。現(xiàn)階段，我們應(yīng)從以下幾方面著手：(一)增強(qiáng)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)損失分擔(dān)的社會(huì)性巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的特性決定了有效的災(zāi)害損失分擔(dān)必須增強(qiáng)“社會(huì)性”，即將災(zāi)害損失充分向社會(huì)分散。災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)性主要通過兩個(gè)手段：一是通過政府的作用，二是發(fā)揮市場(chǎng)的作用。即以市場(chǎng)為依托，以風(fēng)險(xiǎn)利益為紐帶，以保險(xiǎn)作為主要手段建立風(fēng)險(xiǎn)損失基金，所形成的風(fēng)險(xiǎn)分散和補(bǔ)償機(jī)制。但反觀我國(guó)的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理狀況，無論是政府還是市場(chǎng)作為風(fēng)險(xiǎn)管理的主體，都表現(xiàn)出較為嚴(yán)重的缺位現(xiàn)象，這些導(dǎo)致我國(guó)的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理處于十分原始的落后狀態(tài)。(二)構(gòu)筑完善的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)體系我國(guó)目前的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)還很脆弱，并且只有一般的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，幾乎沒有農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)。保險(xiǎn)公司對(duì)洪水只作附加特約險(xiǎn)承保，地震、海嘯等巨災(zāi)屬于不保責(zé)任。當(dāng)農(nóng)業(yè)發(fā)生巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，一般的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是不能將農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效分散的。當(dāng)務(wù)之急，政府應(yīng)加快農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法進(jìn)程，完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系，大力支持政策性農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的開展。2007年5月，保監(jiān)會(huì)直接支持，中國(guó)人保、中華聯(lián)合和安華農(nóng)險(xiǎn)3家參與了中央財(cái)政政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼試點(diǎn)，保險(xiǎn)公司與中國(guó)再保險(xiǎn)(集團(tuán))公司合作簽訂《政策性農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)框架協(xié)議》，建立了賠付率超賠分保機(jī)制。按照該協(xié)議，當(dāng)農(nóng)險(xiǎn)賠付率超過100％時(shí)，中國(guó)再保險(xiǎn)集團(tuán)將按一定比例分擔(dān)賠款，并進(jìn)一步在全球市場(chǎng)分散農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)該說，這是我國(guó)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理水平提高的標(biāo)志性事件，政府應(yīng)繼續(xù)推動(dòng)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)再保險(xiǎn)多元化市場(chǎng)主體建設(shè)。同時(shí)，政府還要鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)技術(shù)的創(chuàng)新，正如農(nóng)業(yè)氣象指數(shù)保險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)證券以及近年來發(fā)達(dá)國(guó)家廣泛使用的衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)農(nóng)業(yè)災(zāi)害損失的新興技術(shù)，這些都將為我國(guó)突破農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)瓶頸、提高農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理水平打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。(三)開設(shè)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金美國(guó)保險(xiǎn)服務(wù)部的相關(guān)報(bào)告指出，即使考慮再保險(xiǎn)因素，一次巨災(zāi)仍能使三分之一的保險(xiǎn)人喪失償付能力，并因此給保證基金、未破產(chǎn)的保險(xiǎn)公司和保單簽發(fā)人造成約500億美元的應(yīng)付賠款。傳統(tǒng)的巨災(zāi)保險(xiǎn)是通過再保險(xiǎn)的形式將一部分風(fēng)險(xiǎn)分保出去