關于現行文件中心開放實踐中的若干問題研究

繼深圳市檔案局在2000年為拓展業務需要試辦全國首家文件資料服務中心后，各種形式的現行文件利用服務機構猶如雨后春筍般地涌現。一時間，全國檔案系統的現行文件中心熱不斷升溫，在媒體的推波助瀾下，我們所看到的是一片令人欣慰的繁華景象。所謂的現行文件中心，也叫現行文件利用服務中心，是公共檔案館在收集、集中政府機構現行文件的基礎上，以政務信息公開為基本任務，為方便社會各界，特別是普通公民查詢、了解政府在社會事務管理方面的現行政策法規而設的內部機構。在政府信息公開的牽引下，現行文件公開利用顯然是時代發展的必然，也就自然成為了實現政務信息公開的重要手段和重要途徑之一。當下，我國政府正著力推行政務信息公開，因此，現行文件中心的建立問題成了檔案界的熱門話題。但是作為一種全新的文件服務方式，現行文件的開放利用服務在我國還剛剛起步，在實踐操作與具體運行過程中還存在著許多制約其發展的因索，其保障體系還有待進一步健全與完善。通過對現行文件中心“實踐熱，效果冷”的原因和對策的分析與探討，可以適時地改變或匡正檔案基本理論問題和現行文件開放工作的實踐問題。一、現行文件中心建立的必要性問題（一）現實需要1.檔案開放時間的滯后性依據《中華人民共和國檔案法》第19條規定，“國家和各級地方檔案館保管的檔案，一般應當自形成之日起滿30年向社會開放，經濟、科學、技術、文化等各類檔案向社會開放的期限可以少于30年”，從上面的政策規定中可以看出，“保管滿30年”是原則，而“開放”是例外，由此僅僅滿足了檔案利用者的歷史查考利用需求，而其現行工作查考價值的發揮則不在該法涉及范圍內。但是，在信息技術飛速發展的今天，“現實的工作查考”需求恰恰是當前利用人數最多、利用范圍最廣且最為迫切的需求。從文件歸檔到開放的漫長30年往往會錯過它的最佳利用時間。當然，檔案也有提前開放的“例外”，但在實際工作中，滿30年開放的尚且無法做到及時鑒定，準時開放，“提前開放”的落實又從何談起呢？為逃避責任，選擇“保密”是檔案工作傳統的傾向。現行文件開放服務的提出與實踐則在一定程度上滿足了這一迫切需求，在一定程度上彌補了檔案利用實踐的某些缺陷。2.檔案開放范圍的狹窄性美國著名檔案學家謝倫伯格提出了“文件雙重價值”理論，檔案價值擴展規律也告訴我們：檔案具有對機關和對社會的雙重價值，且其作用規律具有過渡性。一份檔案在形成后，在相當長的時期內，其主要的利用者是檔案的形成機關，呈現的也就是檔案所具有的第一價值；而從檔案價值所具有的過渡性角度來看，檔案第二價值的實現是在檔案管理階段，是在檔案管理部門提供給整個社會利用的過程中實現的。就我國檔案工作實踐而言，地縣級以下機關檔案在本單位保管10年后接收進館，省級以上機關檔案在本單位保存20年后進館。換言之，地縣級以下機關檔案至少要等10年，而省級和省級以上機關檔案則至少要等20年才能發揮其對社會的價值——即非現行文件的第二價值。那么，現行文件到底是否擁有第二價值呢，長期以來檔案界似乎并未作出肯定的回答。通常我們都認為，文件形成后的首要任務是推動社會實踐活動的開展，成為活動開展的依據、憑證，實現其形成時被賦予的使命，即第一價值。但現行文件真的只擁有第一價值嗎？應該講，絕大多數的現行文件確實只擁有第一價值，這些文件形成后首先只能用于其形成活動的開展。但也有部分文件在形成之初，除第一價值外，還能呈現出第二價值，許多政務公開文件便是其中之一，再如一些法規性公文。而現行文件利用服務中心收集、接收的文件，重點就是這些政務公開文件。一直以來現行文件第二價值之所以不被重視僅僅是因為認識上的偏差而已。由于民主與法制的局限，人的認識在一定程度上受到影響，現行文件的第二價值無法明顯體現，但這并不意味著不存在。在推行政務信息公開過程中，現行文件中心的建立充分反映了這一事實。因此，這就必然造成，在檔案室集中管理階段，檔案的價值不能得以充分的發揮，而等到檔案的第一價值轉化為第二價值后，有利用機關檔案權利的利用者卻不一定還有利用該份機關檔案的需求了。（二）理論依據建立現行文件中心是實踐文件生命周期理論的需要。首先，文件運動周期理論，十分清楚地說明，檔案的本質是文件，文件、檔案只是文件整個生命運動過程中的同一物質在不同階段的不同表現形式，管理檔案實質是管理文件，利用檔案實質是利用文件。現行文件的開放利用，實際上是對檔案利用的延伸和前移。其次，建立現行文件中心是對文件生命周期理論的現實詮釋，是其核心精髓的體現。著名檔案學者黃霄羽認為，檔案部門組織開展現行文件的利用應當說具有充分的理論基礎①。因為文件生命周期理論的核心思想是全面控制理念。這種控制不僅要求檔案部門要確保現行文件符合進館檔案的質量要求，而且要考慮現行文件的提供利用，使它們及早發揮作用。甚至從某種意義上說，有效的利用比有效的保管更為重要，因為利用才是保管的最終目的。檔案館打破文件管理和檔案管理的界限，參與現行文件的開放和利用，符合文件生命周期理論關于文件－檔案全過程管理的科學理念，是文件生命周期理論中全過程管理思想的具體體現②。（三）法律依據2007年《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）的頒布無疑為現行文件中心的合法地位提供了最強勁的保證。《條例》第十六條指出，“各級人民政府應當在國家檔案館、公共圖書館設置政府信息查閱場所，并配備相應的設施、設備，為公民、法人或者其他組織獲取政府信息提供便利。”筆者認為，檔案管理部門憑借其管理的優勢，自然可以成為政務信息公開的重要依托，成為法定的“政府信息查閱場所”。現行文件服務中心等相應機構開展現行文件開放利用服務是符合《條例》規定的③。二、現行文件中心開放實踐中涉及的基本理論問題（一）現行文件中心機構定位為準確剖析現行文件中心的機構定位問題，我們首先陳述文件中心的職能，文件中心是在檔案行政管理機關管理之下的，對各個不同行政機構的半現行文件進行經濟地保管和提供利用，并在這些文件被銷毀或移交到檔案館之前進行系統處置的保管機構。也就是說，文件中心一方面不斷接收各個文件形成機關新形成的所謂“半現行”文件；另一方面又不斷向檔案館移交“非現行”文件。所以文件中心是隸屬檔案行政機關領導的、獨立于文件形成機關和檔案館的，又處于文件形成機關與檔案館之間的一種過渡性機構④。“現行文件中心”與“文件中心”的差異主要表現在：一是“文件中心”全面收藏文件形成機構保管一年以上的半現行文件，“現行文件中心”則基本只收藏這些機關可以對外公開的現行文件；二是“文件中心”原則上只收存現行期已經結束、但是第一價值仍然占據主導地位的文件，“現行文件中心”則收藏可以發揮第二價值的文件；三是“文件中心”有向檔案館移交文件的任務，所以鑒定文件價值是其主要工作之一，“現行文件中心”則沒有移交任務（文件移交進檔案館的任務仍然由機關檔案室承擔，并不改變原有文件轉移途徑），其對文件的保管更具臨時性，因而也沒有鑒定文件價值的任務⑤。筆者認為，現行文件利用服務中心應該是為打造透明政府而設立的供社會各界和人民群眾閱覽“紅頭文件”的窗口，在收集、集中各級政府及政府部門形成的具有公開性、公益性、政策性、法規性的非涉密性現行文件的基礎上，免費為社會公眾提供咨詢和查詢服務的信息機構。（二）現行文件中心職能定位現行文件中心作為一個信息服務機構，它的基本職能同大多數信息服務機構如檔案館、圖書館等的一般職能相似，那就是為社會公眾提供信息服務。但是現行文件中心又不同于傳統檔案館、圖書館等信息服務機構，它是以為社會提供政務信息服務為己任的，提供信息的范圍為當前政府管理機構管理方面的信息，如政策、法規等。它的工作職能從目前看主要有兩方面：一是收集、整理與公眾有密切關系，非涉密性的公開性、公益性、法規性、政策性的現行文件或現行文件信息；二是對現行文件分類匯總，一方面在館內上架，另一方面利用檔案信息網站或政府網站進行發布，并對用戶的利用效果進行調查和研究⑥。（三）現行文件中心的歸屬問題1.歸屬綜合檔案館關于現行文件中心應歸屬綜合檔案館的說法目前仍比較權威，為大多數公眾所接受⑦。從實踐層面來看，檔案館有足夠的條件開展文件開放利用服務。其主要優勢在于：第一，檔案館是文件運動的終點，由檔案館管理現行文件，有利于簡化文件傳遞手續，便于文件的最終處置；第二，檔案館與各文件形成單位有著密切的關系，在齊全、完整地收集有關職能部門的現行文件方面有一定的優勢，同時，還可以對各單位文件報送工作進行有效指導，便于建立收集網絡；第三，檔案館具有保管現行文件的良好環境和物質條件，擁有完備的管理設施和對外服務體系；第四，檔案館有一批精通業務的專業管理人員，能夠勝任服務工作所賦予的各項任務。總之，作為政府信息資源管理的主要部門，檔案館有能力做好現行文件開放利用工作，為社會經濟的發展作出更大的貢獻。然而由檔案館承擔現行文件服務，同樣存在若干弊端⑧。一方面由于長期以來檔案館處于封閉和半封閉狀況，在百姓的心目中，檔案館是一個帶有神秘色彩的地方，一般人不能隨意進入，雖然近些年來我們利用新聞媒體向社會進行廣泛的宣傳，但老百姓的傳統觀點一時還很難改變，有的即便想查文件也是找人代查的多，這對于現行文件中心工作的開展非常不利。另一方面百姓查閱文件的目的是為了解決一些關系到自己切身利益的問題，這樣的文件政策性很強，而檔案工作人員對這方面的業務不熟，很難作出正確的解釋。但是如果從這一角度考慮，各單位檔案室以及各單位可能設立的網站可以承擔這一任務。這樣做的優點是可以準確掌握文件機密程度及能否對外開放。但缺點也非常明顯：提供的現行文件從總體而言必然比較零碎、不夠系統，也不便于社會公眾查詢。2.歸屬政府機關作為現行文件的形成機關，政府機構承辦現行文件利用服務無可厚非，并且利用這種關系，其工作會受到高度重視和強力支持，從而進展順利且卓有成效。但是，一直以來采用這種歸屬方式的機構少之又少，主要有以下幾個方面的原因：一是因為政府部門開展現行文件利用服務存在一些矛盾，提供現行文件利用服務并非政府部門的主業，這種日常事務性工作容易削弱政府部門作為國家權力行使機關的功能，干擾其正常的工作秩序。二是因為政府部門越發注重效率和效益，適當地將一些職能分流出去由具有優勢的其他機構來承擔已經成為社會的潮流。檔案館在開展現行文件利用服務上具有明顯的優勢，成熟的檔案利用服務經驗以及現成的專業人員可以使檔案館有效地開展這項工作。在現行文件利用服務中，政府部門與檔案館實際上是一種代理與委托的關系。三是一直以來政府大院對普通公眾來說都是一個神圣而莊嚴的禁地，傳統守舊的思想讓大多數利用者望而卻步。所以，從投入成本與效益來說，現行文件利用服務由政府機構主辦還需掃清許多障礙。3.歸屬圖書館等其他信息機構據悉，國務院早已出版了可以在郵局訂閱的政府文件公報，稅務部門也出版了稅務公報，如此看來，現行文件利用服務工作放在圖書館可能更好些，因為任何一個圖書館的閱覽條件都要比同級檔案館好得多，并且閱讀氛圍也要比檔案館寬松得多。在此等條件下，現行文件利用服務中心歸屬圖書館部門不失為一個好的策略⑨。但是從另一方面來說，圖書部門以其開放性營造了良好的閱讀氛圍，卻在原始性與權威性上略輸檔案館一籌。對于這一問題，我們應該根據實際情況來合理劃分其歸屬問題。現行文件中心首先是一個信息服務機構，它創立的目的是為社會公眾及時提供政府機構的現行文件信息，是社會信息化發展的產物，是與當前我國電子政務發展相適應的，其歸屬問題從提供信息服務的角度來看，可以是多維的。筆者認為，最恰當的設置應該是采取“大從屬、小獨立”的方式，即各級現行文件中心應歸屬各級綜合檔案館統一管理，對外兩塊牌子，對內作為一個內設機構，工作保持相對的獨立性。目前維持這樣的做法至少有兩點好處：一是借勢，這主要是以國家綜合檔案館的職能和名義來組建現行文件中心，各級領導的認識容易統一，由此開辦起來社會各界容易接受。檔案部門便可借勢把現行文件服務中心迅速建立起來。二是取經，保持現行文件服務中心的相對獨立性，便于不斷摸索和總結經驗，有利于其今后的發展和壯大。同時工作中應以檔案館為主，以機關檔案室為輔，以檔案館工作人員為正式工作人員，同時吸收各職能部門檔案人員為業余或兼職工作人員，聯合各檔案室，形成一種良好的合作體系。三、現行文件中心開放實踐中涉及的實際問題與原因分析現行文件中心是我國現階段各級檔案部門服務工作的一項創舉，它適應檔案部門機制創新的需要。但無論是對信息服務部門還是對社會公眾來講，現行文件利用服務中心都是一個新生的事物，在理論與實踐“熱”的背后，其實際的效果到底如何呢？以某省市檔案局統計數字為例，自2005年6月成立現行文件中心以來，現行文件查閱僅有96人次，而傳統檔案查閱為688人次。現行文件查詢率僅占總查詢率的13.9％⑩。現行文件一般都具有政策性、法規性、公益性，是關系人民群眾切身利益的文件，適用的人群廣泛，需求量應比傳統檔案高。但從以上數據看出，我們的現行文件中心遠沒達到預期的功能，其能量沒有得到完全發揮。（一）現行文件開放實踐中存在的實際問題1.現行文件中心運行協調困難，文件收集難度大雖然《條例》明確規定了政府信息公開乃行政機關的法定義務，但一直以來，行政機關工作人員對此并沒有一個很好的定位，對自己應盡的義務認識不足。目前在現行文件公開的過程中存在著這樣一種奇怪的現象，即過分強調檔案館在現行文件公開中的職能和作用。有些行政機關認為他們只需要被動地配合檔案館的現行文件開放工作即可，甚至有些人認為現行文件中心的信息公開給他們的日常工作增添了負擔。一些政府機關人員在思想意識深處依然沒有擺脫傳統的政府管理理念，仍受權力本位、官大于民傳統觀念的影響，在政府信息公開中并不積極。表現在實際行動上，一些行政機關順水推舟地把現行文件公開的責任推給檔案機構，在執行中更存在著諸多問題：一是偏重保密，造成公開文件針對性的不足。現行文件公開的初衷既是維護公眾的合法權益，所公開的信息自然是與人民大眾有密切關系的。而在實際操作中，從政府部門收集的文件與公眾的期望值有較大差距。雖然有法規條文對信息公開的內容范圍有規定，但各機關進檔案館開放的主體部分并非涉及其日常工作的經濟、科技、文化等業務文件，而較多的是與其他機關類同的計劃、總結、規章等文書材料，即公開的具體內容實質上由政府部門自行決定。二是公開信息不及時，造成開放與利用的矛盾，一些應及時公開的事項得不到公開，待到不得已公開之時，意義已經不大。2.現行文件中心角色偏差，服務效果不高檔案館積極參與政府信息公開，設立了政府信息公開查詢窗口，由其建立的現行文件服務中心更是得到了各界的廣泛好評。由此，有文章提出應確立檔案部門在政府信息公開中的主體地位。但這并不意味著檔案部門就是現行文件公開的執行主體(11)。檔案部門在開展現行文件開放過程中要明確權責，更要從自身實際情況出發，對現行文件開放利用服務的效益進行分析評估，量力而行。不少檔案部門在建立現行文件開放利用中心之前缺乏調查研究和全面論證。有些地方的檔案館急于借政務公開的東風提升自己的地位，搞政績工程、形象工程，不考慮自己實際情況就效仿其他地方的檔案館建立現行文件中心，結果形成了“熱開展，冷效果”的局面。3.現行文件中心權威性不足，影響力不夠這一問題與現行文件中心的宣傳力度有很大關系。群眾不清楚有現行文件中心，不清楚其功能、地點、查詢方式，當然就沒有有效利用之說。另外，現行文件中心所保存的文件相對比較單一，不能滿足社會各界的利用需求。甚至因制度與管理的問題，部分文件不原始、不可靠，權威性難以保證，查閱服務難以為繼。（二）涉及問題原因分析1.現行法律法規依據不完善如前所述，《條例》是現行文件公開的法律保障。但即使這部條例已承認現行文件中心的合法地位，但其法律效力畢竟有限，因《保密法》、《檔案法》都屬于上位法，而《條例》是行政法規，屬于下位法(12)。一般來說下位法要服從上位法，意即《條例》不能與法相抵觸，所以只有上升到法律、法規層面，抹平若干法律之間的差異，才能將開放利用工作推向更高層級。另外，《條例》針對政務信息公開的規定大多概念過于原則，內容不夠全面，要求也不夠明確具體，不方便操作，同時由于它更多地建立在政府行政職能基礎上，而非建立在訴求獲得的基礎上，政府信息公開的數量和質量則有很大的隨意性，因為立法始終趕不上執法的千變萬化。至于現行文件中心的專門法律法規就更是處于空白狀態，現行文件開放利用服務所面臨的來源不足、公開不及時、資金困難等問題仍難以得到有效的解決(13)。2.宣傳力度問題不少公民的維權意識不強，對檔案部門開展現行文件開放利用服務了解不夠。雖然隨著政治民主化的深入發展，我國公民的知情權和參政議政的權利日益得到了保障，但公民的維權意識仍相對淡薄。另外，長期以來檔案館在公眾心目中都帶有一定的神秘色彩，整個社會的檔案意識和檔案部門的社會意識都還比較淡薄，多數檔案館地處機關大院，而現行文件中心也就沿襲了這一傳統，悄無聲息地成立了，群眾不清楚有現行文件中心，不清楚其功能、地點、查詢方式。自然也就無人問津，慘淡經營(14)。3.整體協調紊亂檔案部門開展現行文件開放服務存在著諸多現實困難。政府信息公開（包括現行文件的開放）是一項復雜的系統工程，需要有領導機構負責全面規劃協調，眾多政府部門參與，新聞部門宣傳，法律和政策予以保障，司法予以監督，還需要巨額資金，專業人才等其他諸多保障條件。但目前檔案部門開展現行文件開放利用服務不僅沒有完善的法律、法規予以保障，而且在某些時候還得不到有關部門的支持和配合，資金和人才方面的困難就更加明顯。因而很多檔案館建立的現行文件中心面臨著收集難提供信息滯后，經費緊張，服務水平差，利用率低等諸多問題。4.制度層面制約這里所講的制度規范不是針對政府部門對于開放現行文件的規定，而是檔案館開展現行文件公開活動也需要制度上的配套約束。保障公民對政府活動的知情權是一個系統工程，要將保障公眾的知情權落到實處，充分發揮檔案部門在政府信息公開中的服務主體作用。現行文件中心的建立對檔案界來說是一件意義非凡的大事，但它在整個信息大家族中應該占據什么樣的位置，它與現在政府機構中已經發揮作用的各種信息中心、政務中心等是一個什么樣的關系，現行文件中心獨立的運作方式是什么，接收單位的范圍是什么，拒不移交文件時如何處理，現行文件利用與保密關系的處理問題，如何解讀文件中心與檔案館、檔案室之間的工作關系等等，凡此種種，都有待于通過清楚、明晰的制度規定予以保障，都有待于社會各界形成新的認識，加以調整(15)。5.服務形式單一在電子政務環境下，最大限度地實現政府信息共享，提供快捷、優質的服務是建立現行文件中心的根本目的。顯然，傳統的手工服務方式已經不能滿足利用者的需求。隨著信息技術的發展，人們越來越習慣依靠網絡獲取信息，然而目前經濟實力有限，所能事先達到的現代化程度必然受限。標準化的實現，管理軟件的開發推行都有待進一步的提升(16)。可見，現行文件中心的現代化管理水平與承載使命是有一定差距的。四、現行文件中心開放實踐可持續發展對策研究（一）法律法規依據有待完善我們必須盡快建立現行文件公開的專門法律法規，并將現行文件中心及文件資料的開放利用作為重要內容納入其中加以明確規定。從長遠來看，唯有公布專門的法律、法規對現行文件中心的地位，職能，特別是在推進政務公開當中的作用等問題作出規定，現行文件利用服務中心才能從法律層面上得到良好保障。為此，檔案部門應盡快將現行文件管理、服務納入有關地方性法律、法規。一方面將現行文件管理納入檔案部門的職能延伸，對現行文件的審查、公布權限、途徑作詳細規定，特別是將網上公布作為現行文件服務形式的延伸加以規定。其次應該依靠當地政府出臺現行文件服務的相關配套政策，將現行文件中心作為政府委托檔案部門建立的一個“中介”機構，為其運轉提供政策支持。最重要的是在法律與政策實施的過程中必須有配套的監督體系來督促，使這項工作的開展有法可依的同時也實現有法必依。（二）宣傳層面有待加強檔案部門要加大對現行文件開放利用的宣傳力度，要通過廣播、電視、報刊等宣傳工具進行廣泛的、有深度的報道，特別是通過利用者本人的現身說法，宣傳現行文件利用服務工作的現實意義，讓更多的人知道利用現行政策、法規有助于維護自己的合法權益，以使這項新生事物健康地發展下去。例如印制“現行文件中心簡介”宣傳單，廣泛張貼于機關、企事業單位和社區的宣傳欄內，并在一些車站等公共場所進行散發；可以通過上街咨詢服務，舉辦宣傳櫥窗，到農村去宣講，依靠社區服務中心向居民宣傳等多種渠道擴大現行文件中心的社會影響，讓廣大群眾充分了解文件中心的性質和功能，甚至可以達到為檔案館培育潛在用戶的目的。（三）運行協調趨向統一檔案部門應將“協同理念”應用到現行文件開放利用中，爭取政府的資金投入、各信息部門的密切配合、新聞媒體的大力宣傳、司法以及民眾的監督與支持，滲入現代信息技術，促進這一系統工程的有序展開。（四）制度層面急需規范檔案部門應出臺相應的現行文件中心管理規章制度，制定現行文件收集辦法，明確責任，理順關系。各級檔案館應當設置專門場所，提供查閱條件，指定專門人員負責政府信息公開工作；應當依據《條例》的有關要求，建立和完善檔案部門政府信息公開利用服務制度；應當制定出具有較強操作性的行政機關送交制度、政府信息質量檢查制度、政府信息公開服務考核制度、監督制度、責任追究制度等等；尤其要注重現行文件收集制度、利用服務制度的建立健全。（五）服務形式催生革新現行文件中心要創新服務機制，更新服務手段。現行文件中心不僅應提供紙質文件的查詢，而且應提供電子文件、多媒體文件的網上利用以及報刊公布、電話咨詢等服務，滿足不同利用者的需求。除此之外，還可以通過在人流密集的公共場所設置聯網觸摸屏的方式提供服務。對于利用者關注的熱點、焦點問題，如房屋拆遷補償辦法、勞動保障、醫療保險等文件，我們可以收集整合，印刷出版成文件匯編等，列入服務內容。任何新生事物都有其逐步形成、發展和完善的過程。現行文件中心作為新事物，在形成和摸索階段出現諸多問題也是必然的。同時新事物要被公眾熟悉、認可和接受也需要一個過程，因而并不能因為現階