后農業稅時代解決鄉鎮危機的路徑及建議,行政管理論文農村稅費改革是我們國家農村繼土地改革、家庭承包經營之后的第三次重大革命,實踐證明,它確實對減輕農民負擔獲得很大成效。但是,它并沒有使農村的一些深層次的問題得到根本解決,反而產生了很多新問題,例如縣鄉財源萎縮,對財政收入造成沖擊,降低了縣鄉財政自給能力,影響了農村社會發展。隨著分稅制和農業稅費改革的深切進入,鄉鎮的經濟發展面臨窘境,為實現全社會共同富有的統籌目的,縮小城鄉差距,就必須解決縣鄉財政困難問題。1、后農業時代鄉鎮財政危機的原因近年來推行的農村稅費改革和取消農業稅具有劃時代的意義,其成功之處在于：一方面它減輕農民負擔,使群眾從催收稅費的負擔中解脫出來,改善了農村與群眾之間的關系；另一方面與之配套的財政體制變動使鄉鎮兩級政權能維持基本正常運轉,其正常運轉的原因不是由于鄉鎮財政獲得了穩定的稅收來源,而是由于鄉鎮的一部分支出責任轉移給了縣級。農村稅費改革取消了義務教育、鄉統籌費等大部分鄉鎮賴以生存的預算外收入,農業稅的取消又使鄉鎮失去了最后的收入渠道,加上原有興建農村公共事業是構成的債務,也導致了財政收不抵支的結果。轉移支付力度的缺乏和政策制定的缺失,使鄉鎮財政缺乏提供公共建設的資金,逐步出現職能缺位,鄉鎮財政陷入窘境。第一,鄉鎮運轉困難。鄉鎮作為基層農村的一級政權,承當著提供公共產品和公共服務、發展農村經濟、促進社會和諧的職能。稅費改革之前,鄉鎮財政收入主要來自農業稅、地稅收入和國稅收入的留存部分。由于責任大、權利小、任務重,農業稅取消后,鄉鎮只能依靠一些稅源零散、構造復雜、征管成本高、難度大、穩定性差、增長潛力有限的小稅種作為收入來源,三項取消、兩項調整、一項改革實行后更使得經費缺口近一步擴大,財力嚴重缺乏。僅靠的轉移支付來彌補這個財政缺口,在收入得不到增加,支出卻越來越多的情況下,顯然難以為繼。第二,鄉鎮債務負擔重,化解債務存在風險和困難。鄉鎮債務包括顯性和隱性債務。顯性債務主要有銀行存款、農發基金貸款、統籌借款和其他借款；隱性債務有欠發工資及公務費、欠付辦公樓等基建基金、欠付道路修建等公益項目基金、財政擔保和其他債務。鄉鎮負債既有歷年累計的歷史性債務,也有決策判定失誤的投資虧損,由于分稅制改革所導致的收不抵支,在一定程度上加重了債務包袱,使得化解清償這一債務的難度系數大幅上升。全面取消農業稅后,一方面使財政收入減少,資金的缺口可能會產生新的債務；另一方面,農業稅費的取消,阻礙了收入的吸收和還款途徑,鄉鎮財政面臨的歸還本金和利息的風險增大,鄉鎮負債問題亟待解決。第三,農村社會公共產品和公共服務供需矛盾、資金缺乏。首先,農村社會公共產品總量缺乏,供不應求。隨著人民生活水平的提高,人們對公共產品的供應期望很高,包括在數量、質量和種類上。其次,農村社會公共產品的供應主體較為單一。農村經濟還處于落后狀態,基礎設施欠缺,農村公共產品和服務還停留在物質層面。因而,在做好物質層面產品的供應的基礎上,發展多元構造,引進文化產業鏈,讓農村人民也能領略到文化的欣欣向榮和蓬勃發展,進而陶冶情操,提升本身文化素質。再者,農村公共產品和服務的供應構造不合理。不平衡的經濟發展形式和不平衡的城鄉公共產品供應體系導致產品和服務的嚴重缺口,城鄉差距和區域差距進一步導致收入差距的擴大,激化了社會矛盾。其問題主要表如今：鄉鎮基礎設施建設資金嚴重短缺,鄉鎮農村的一些道路和水利農田設施已年久失修,道路坑坑洼洼等交通阻礙導致的高昂運輸成本是制約鄉鎮經濟發展的瓶頸。農村教育經費也嚴重缺乏,這也是城鄉差距的一個重要具體表現出,鄉鎮教育經費主要來源于財政撥款、向農民征收的教育集資費和教育費附加。稅費改革和取消農業稅后,收入渠道減少,緊緊依靠財政撥款也難以支撐。同時,農村社會保障體系的建立和完善將遭到沖擊。近年來,專為農村制定的新型農村合作醫療和養老保險正在穩步進行,數千萬農民受益,但制度尚未完善,其還需要一個強大的財政資金鏈作為支持,在資金缺口如此嚴重的情況下,必然產生沖擊。2、后農業時代鄉鎮財政危機的原因第一,經濟發展落后,稅源缺乏。農村經濟基礎薄弱,經濟構造單一。分稅制改革后,鄉鎮財政收入主要來源于零散冗雜的小稅種,穩定性差、收益小。財政的增收,主要靠支柱產業的支撐,然而,鄉鎮基本上都缺乏支柱產業。農村工商企業基礎差、底子薄、設施不完備、應對市場沖擊能力較差,第三服務產業發展緩慢,尚未建立完善有效益的產業鏈,大部分還是依靠農業、農產品的初加工和勞動力的輸出,我們國家當下農業生產率和收益率低下,靠本身難以產生知足本身發展的積累,不確定因素影響較多,農產品的生產、存儲和供應受氣候、土質、管理技術和其他眾多條件的影響,具有較大的波動性。根據彈性需求理論,農產品的需求彈性較小,需求是相對穩定的,但由于自然原因導致農業部門的生產條件經常處于不穩定狀態。這樣便產生了供需之間的矛盾。資金短缺使根本無力去建設和引導產業開發,由此導致惡性循環。第二,鄉鎮職能缺失,財政體制存在缺陷。我們國家當前的國稅、地稅、財政各自為家、不相協調的局面,一般同級都制定較高的稅收預算指標,該指標一般都超過上級稅務部門對下級稅務部門的考核指標。稅務部門為完成預算稅收收入,就必須采取相關稅收優惠政策,這樣不僅提高了稅收征管成本,還減少了稅收。即便這樣,稅收收入也并未完全征收,仍有大批應收的稅款流落在外、下落不明。所以其次,由于我們國家特殊的五級行政體制,權利的層層下放,很容易滋生貪污腐敗、權利尋租,鄉鎮財政與事權的不對稱,自上而下的農村公共產品供應機制無法準確表示出群眾的實際需求,上級將本身承當的公共服務職能部分或全部轉移到各個鄉鎮,而這一重擔又由于鄉鎮無力承當而轉嫁到農民的肩膀上。像義務教育、計劃生育等純公共物品應由國家提供。職能的自上而下轉移在一定程度上反映了生產力與生產關系、經濟基礎與上層建筑之間的矛盾是導致鄉鎮財政狀況的根本原因。所以,要逐步完善現有的轉移支付制度,根據財權與事權相匹配統一的原則,給予鄉鎮合理的財權,放寬管制,保證鄉鎮政權的高效運轉。第三,鄉鎮財政包袱沉重,管理水平低下。鄉鎮機構膨脹,財政供養人員太多。據統計我們國家縣、鄉兩級的行政收入約占全國財政收入的20%,人員及公用經費約占可用收入的80%,鄉鎮一級需要養活的人員約為1316.2萬人,平均每68個農民就要養活一名。[3]鄉鎮管理人員少、素質及業務水平不高,缺乏預算約束,隨意性較大,頻繁的人員變動,使得有些項目沒能善始善終,成為爛尾工程。鄉鎮人員可能受中國傳統體制思想的影響,骨子里還是官本位的思想,還尚未轉變為人民公仆為人民服務的思想,思想跟不上,行動力自然滯后和落伍。現行的考核制度也存在嚴重弊端,過分看重領導的政績和的增長,變相助長了政績工程、形象工程的腐朽之風。不切實關心農民的生活水平和物價水平,道路一整再整、辦公樓氣派輝煌,勞民傷財,百姓苦不堪言。3、后農業稅時代解決鄉鎮危機的途徑及政策建議第一,簡化行政體制,推進農村綜合改革。我們國家的行政體制采用的是罕見的五級行政體制,國家-省-市-縣-鄉,使得信息的傳遞和政策的制定施行耗時長、效率低、見效慢。而世界上大多數國家采用三級政權體制,簡潔明了,效率顯著。我們國家傳統上是一個集權的單一制國家,這是由中國的特殊國情和歷史文化特征決定的,其上下級之間關系高度僵化,向上集中,對上級派發的任務只能按時按量完成,沒有任何參議權、保存權和保存權,否則便會面臨一票否決的窘境。我們國家應精簡行政體制,能夠取消市管縣體系,推行省直管市、縣,把鄉鎮作為市、縣的派出機構,堅決反對事權在下,財權在上。在農村改革中,上層建筑與經濟基礎的不相適應性使矛盾日益突出,一方面是行政管理體制不適應農村經濟發展的要求；另一方面,農村公共產品供應體制與需求之間的矛盾。深化農村綜合改革包括穩定和完善以家庭聯產承包制為基礎的統分結合的雙層經營體制,深化農村財稅金融改革、農村義務教育和鄉鎮行政管理體制改革,加強農村基層組織和政權建設,開拓和建立城鄉統一的就業市場,使這項改革浸透到各個方面、各個行業。第二,大力發展農村經濟,發展本身特色產業。當前,我們國家已進入以工促農、以城帶鄉的后農業時代,國家也通過政策傾斜、價格補貼、發展農業第三產業等方式,積極消除工農的剪刀差。調整經濟構造,建立多元化、多層次、可持續發展的財源體系。發展農村經濟,首先要從本地實際出發,根據本身特點和優勢,建立農副產品交易平臺,能夠通過網絡營銷來為產品銷售提供更廣闊的空間,提升經濟效益。其次,各地應加大支持力度,要從政策、資金、服務等各個方面吸引和穩固外資,并同時發展民營企業,使各項經濟蓬勃發展。然后,要結合縣鄉的基礎條件,資源優勢和市場需求,開拓具有自個特色的可持續發展的道路,切不可盲目跟風。農產品豐富的地區能夠考慮農產品的發展升級,加工成特色食品,依山傍水有文化底蘊的地區能夠發展山村綠色旅游等。第三,著手進行債務的清償工作,完善轉移制度。負債的償付工作能夠有下面兩種方式方法：一是進行債務專項管理,分門別類。既要防止產生新的債務,又要運用多種資金運轉方式來盤活資產和資源,如進行租賃、拍賣、債務重組、重組改制等,最大限度的使利益最大化。二是引入地方財政破產管理方式方法,加快轉軌和破產清算工作,化解鄉鎮歷史遺留債務。同時,應加大轉移支付力度,像義務基礎教育、社會秩序安全、環境保衛、公共衛生等外部效應很大的公共物品,是轉移支付的重點對象。要在兼顧縱向和橫向公平的基礎上,在一定的效率下,建立促進城鄉、區域間公平的轉移支付制度,實現地區間財政水平的平衡,保證公共服務的一致性和同等化,逐步調整既有利益,建立公平、高效、規范有序的轉移支付制度。要根據各個地區的貧富差距、發展水平、生態差異有側重的加大對貧困地區的投入,尤其是西部偏僻山區,加快農田水利灌溉、電網、道路、交通、通信、生活用水等設施的建設。第四,明確職能定位,建立公共服務型。在當下的市場經濟條件下,作為看不見的手,對經濟進行宏觀調控。鄉鎮的職能主要是為農村提供公共產品和服務、促進鄉村經濟發展、維護社會秩序和安全。鄉鎮要完成其職能轉變,除需要財力上的保障外,鄉鎮的作用也不可忽視,他們是執行鄉鎮職能轉變的主體氣力和統治階級與基層人民溝通合作的橋梁。我們國家需要逐步建立公共財政與鄉鎮公共服務互相扶持的機制。將一些基礎的公共物品如義務教育、社會治安、醫療衛生等由全力支持。由于各地發展水平不同,應該因地制宜,詳細問題詳細對待。要提高公共物品的供應能力,在知足人民的生活需求的同時,還要擴大公共服務的范圍,做到范圍廣、全覆蓋、高水平。要堅持以人為本,尊重人民意愿,認真聽取民眾的意見和要求,為保證這一制度的有效施行,應相應的加快政治體制改革,完善民主