中國農村經濟制度變遷績效的理性思考

新中國成立60年來，中國農村先后實行兩種不同的體制：前30年基本上是實行計劃經濟體制，后30年則處在從計劃經濟體制向市場經濟體制轉變過程中。雖然市場經濟體制基本上建立起來，但還很不完善。在過去的60年，中國農村為什么要先后實行兩種不同的經濟體制，這兩種經濟體制之間存在什么關系，它們各自發揮什么樣的作用，對解決“三農”問題帶來什么效應？為什么計劃經濟體制無望解決“三農”問題，市場取向改革至今也沒有能夠解決好“三農”問題？所有這些問題都值得我們作深入的研究。一、與計劃經濟體制相輔相成的中國農村經濟制度與計劃經濟體制相互依存的中國農村經濟制度的形成與發展，在很大程度上受制于當時中國政府所選擇的優先發展重工業的趕超型經濟發展戰略。對經濟異常落后的我國來說，倘若選擇農、輕、重為序的國民經濟發展戰略，即在發展農業和輕工業的基礎上再發展重工業，必然要經歷極其漫長的時間，才有可能進入經濟發達國家行列。而為了盡量縮短這個過程，在經濟發展的起步階段，被迫暫時犧牲農民和農業的利益，以便迅速動員一切可以動員的經濟資源，確保工業、尤其是重工業的優先發展。重工業是資本密集型產業，選擇重工業優先發展的經濟發展戰略，對農業提出的要求是：在使用價值形態上為國家工業化提供所必須的農產品；在價值形態上為國家工業化提供最低限度的啟動資本。在中國工業化過程中，資金從農業流向工業、從農村流向城市，是一種必然趨勢，而在其進程中則是采取強行壓低農產品價格，以工農產品價格剪刀差的方式，來實現資金轉移的。以強制壓低農產品購銷價格為特征的農產品統購統銷，是違背等價交換原則的，為了推而行之，勢必輔之一整套強制性措施。例如，在生產領域直接下達指令性指標，嚴格控制生產的范圍和領域，以降低農產品生產的機會成本；在流通領域，對主要農產品實行高度集中的國家壟斷，限制乃至關閉城鄉自由貿易；在分配領域，寓分配于交換之中，對農民一手低價收購農產品，一手低價供應生產資料；對城市居民，一手低價供應農副產品和其他社會福利，以及低價供應原材料，壓低企業的生產成本，一手通過財政手段集中城市工商各業的超額利潤，并投入于重工業領域。對主要農產品實行統購統銷，由此引發兩個基本問題：一是如何保證農產品低價收購的實現；二是如何保證農業在缺乏價格刺激的情況下，得以維持并有所發展。農村人民公社體制通過農村微觀經濟主體再造，為強制性農產品統購提供組織制度保證。以強化國家行政干預為特征的政社合一的農村人民公社體制，在國家與農民之間形成利益緩沖體，它既能在國家與農民之間發生利益沖突時，起著緩沖的作用，又便于政府貫徹自己的意圖，落實農產品生產與收購的指令性計劃。政社合一的農村人民公社，就其實質而言，是國家控制農村經濟權利的一種形式。這集中表現在國家通過指令性的生產計劃、農產品統購統銷、限制農產品自由貿易、關閉農村要素市場以及隔絕城鄉人口流動，使國家實際上成為農村人民公社生產要素（土地、勞動力、資本等）的第一決策者、支配者和受益者。農村人民公社在合法的范圍內，僅僅是國家意志的貫徹者和執行者。農村人民公社雖然也占有生產要素，但卻無力抵制國家對這種集體占有權的侵權。農村人民公社從其誕生的那一刻起，就始終處在國家的嚴格控制之下。國家對農村人民公社的控制，并不亞于對國營企業的控制。如果說有區別的話，就在于國家嚴格控制農村人民公社，但卻不對其控制的后果負責，而國家嚴格控制國營企業，則以國家財政擔保其員工就業、工資和其他福利。計劃經濟體制下的中國農村經濟制度，在發揮為趕超型工業化戰略提供資本原始積累、在較短時間內初步建立起較為完整的現代工業體系的正面效應的同時，也潛伏著一定的負面效應。這集中表現在導致農業部門收入的過度流失和農業資金被過量提取，既不利于實現農業擴大再生產，也不利于增加農民的收入。至1978年，全國農村居民人均年純收入只有74元，三分之一的生產隊人均純收入在50元以下，連溫飽問題都沒有得到解決。當時平均每個生產隊的積累還不到1萬元，有的地方甚至連簡單再生產都不能維持。農業投資長期處于低而不穩的狀態，必然導致農業生產發展相當緩慢，并經常出現大幅度波動。由于較長時期從農業部門抽走的資金過多，而大量剩余勞動力卻滯留在農村，使得農業生產手段長期落后，勞動生產率難以提高，城鄉關系和工農關系很不協調，“三農”問題越來越突出。在中國工業化過程中，雖然工農業產值的比重已由建國初期的3∶7轉變至1978年的7∶3，但并沒有改變國內人口在城鄉之間的分布和勞動力的就業結構。也就是說，并沒有改變國民經濟的二元結構。二、中國改革是從計劃經濟體制最薄弱環節的農村率先突破的如果說，中國農村經濟體制改革，在很大程度上表現為自下而上的改革，那么，城市的經濟體制改革則更多地表現為自上而下的改革。與其相聯系，城市職工對經濟體制改革的積極性，遠不如農民群眾對經濟體制改革的積極性。從長遠看，中國的經濟體制改革，不僅會給農民群眾帶來物質利益，同時也會給城市職工帶來物質利益。但就經濟體制改革的某一個階段而言，情況則不完全是這樣。中國經濟體制改革之所以率先從農村突破，并迅速打開局面，是不能單純從政府的意愿和行為來解釋的，它同廣大農民群眾表現出來的自發的改革積極性有很大的關系。[1](P61-62)中國農村經濟體制改革的起步階段，往往具有超前的性質，即農民群眾自發構造的制度安排，在某個時期內是超過政府設置的制度供給范圍的。中國政府對包產到戶的政策，從“不許搞”到“多數地方不要搞”再到“馬克思主義合作制理論的新發展”，就是這一項大政策從醞釀到提出再到逐步成熟的演變軌跡。在中國農村經濟體制改革過程中，人們把家庭承包制和鄉鎮企業的興起，稱為中國農民的兩項偉大創造，這兩項偉大創造也可以說是偉大變革，不僅使中國農村面貌發生深刻的變化，而且對中國的全面改革產生深遠的影響。中國農村微觀經濟體制改革的第一步，就是通過廢除政社合一的農村人民公社，實行家庭承包制，把生產經營自主權還給農民。確保農村微觀經濟組織的生產經營自主權與發揮市場機制的調節作用是緊密聯系在一起的，甚至可以把它看成是同一個問題的兩個側面。只有把農村微觀經濟組織從政府的直接控制下解放出來，以市場代替政府引導農戶的生產經營活動，農村微觀經濟組織的生產經營自主權才能得到貫徹落實。在過去很長一段時間，人們都用“兩權分離”、“雙層經營”的理論來概括中國農村微觀經濟體制改革的特點，即僅僅看到這是一種經營方式的改革，而沒有進一步認識到它同時也是所有制改革。這種認識是不全面的。中國農村微觀經濟體制改革之所以能夠取得舉世矚目的成效，其深層原因就在于既改革了經營方式，又改革了所有制結構。只有實行家庭承包制，農戶才有可能成為獨立的市場主體，自覺利用生產時間和勞動時間的顯著差別，從事副業生產，發展多種經營，進城或就地務工經商辦企業。在這個過程中，農民必然要積累屬于自己所有的經營性資產，發展自營經濟，開展多種形式的合作與聯合，以公有制為主體的多種所有制經濟共同發展的局面就會逐步形成起來。農戶成為獨立的市場主體，強有力的激勵機制與約束機制使農產品不斷豐富起來，農產品供給、運輸、儲藏、加工、銷售等第三產業也就會隨之發展起來，這對于建立發達的農產品產業體系和市場體系，起著極大的推動作用。中國鄉鎮企業之所以被稱為計劃經濟的“異軍”，是因為計劃經濟體制下的國有企業是“正規軍”，中國歷來都把國家工業化的希望寄托在城市大中型國有企業，工業化和城市化是同步的，農村只能搞農業。誰也沒有意料到在中國的廣大農村，也會掀起工業化高潮，大規模發展與“正規軍”相對峙的鄉鎮企業。中國的鄉鎮企業之所以被稱為計劃經濟的“異軍”，還因為它是在計劃經濟體制的縫隙中生長出來的。在計劃經濟體制下，生產資料不是商品，不能在市場上自由買賣，只能由國家計劃部門統一分配給國有企業或準國有企業（又稱大集體企業）。當時農民得不到辦工業所必須的基本條件，諸如原料、資金、設備、技術等。他們只能在已有的條件下起步，如發展用泥巴作原料的磚瓦業，有石灰石的地方用小窯制水泥。人民公社時代也發展小型糧食加工廠或小型農機修理廠。一些靠近大城市的農村還為國營企業加工零部件。上述情況到20世紀80年代才出現一些轉機。特別是經濟比較發達的農村，已經積累了一些資金，農民開始辦自己的工業。農民辦工業的一個先決條件，就是存在許多國家計劃留下的需要填補的空隙。于是，一些小紡織廠、小食品廠、小化工廠、小軋鋼廠、小機電廠等應運而生。在中國經濟領域里，唯有鄉鎮企業率先以市場為導向組織生產經營活動，形成了較為靈活的市場機制，這就為中國創建社會主義市場經濟體制進行了有益的探索，積累了寶貴的經驗。鄉鎮企業的發展壯大，無疑得益于市場取向改革，從而使鄉鎮企業較之深深打上計劃經濟體制烙印的國營企業，有著顯著的競爭優勢。1984年以來，鄉鎮企業的年平均增長速度超過20％，整個“八五”期間，年平均增長速度達42％。2005年全國鄉鎮企業增加值占全國社會生產總值的31.1％，上繳稅收占全國稅收的20％。鄉鎮企業實現的增加值占縣域經濟的70％。鄉鎮企業不僅是農村經濟的重要支柱，也是國民經濟的重要組成部分。三、中國農村市場取向改革為何未能縮小城鄉收入差別中國改革開放30年來，城鄉居民的收入差別不僅沒有縮小，還呈擴大趨勢。具體表現在：1985年為1.86∶1；1990年為2.20∶1；1995年為2.71∶1；2000年為2.79∶1；2005年為3.22∶1；2008年為3.36∶1。這種現象理應不該出現，因為中國市場取向改革是從農村率先啟動的，農村是中國市場經濟的發源地。1978—1984年，中國曾一度把改革與發展的重點放在農村。國家通過實行家庭承包制，把生產經營自主權還給農民，實現權、責、利的高度統一，極大地調動了農民群眾的積極性，再輔以較大幅度地提高糧食及主要農產品的收購價格，支持和鼓勵農民發展家庭副業，搞活農村商品流通等政策的實施，農村經濟迅速發展。這個時期也是農村經濟增長較快、農民收入增長較多的時期。在這6年間，農民人均年純收入增長15.1％，城鄉居民收入差別從1978年的2.37∶1縮小到1.84∶1。這是改革開放30多年來我國農民得到實惠最多的時期。20世紀80年代，中國城鄉居民收入差別不那么懸殊，“三農”問題不那么尖銳，其主要原因是與城鄉二元結構相輔相成的計劃經濟體制還沒有受到多大的沖擊，農村生產要素還不可能向城市自由流動。而有限度的局部改革又使得農村內部的生產要素可以重新組合，轉化為工業化生產力，農業和農村工副業的結合，顯著增加了農民的收入，也因此縮小了城鄉居民收入差別。1988年底，被鄉鎮企業吸納的農村勞動力已占農村勞動力總數的23.8％，在1986—1988年農民凈增收入中，有一半以上來自鄉鎮企業（數據來自1989年中國鄉鎮企業年鑒）。與此同時，20世紀80年代，城市居民的收入水平還比較低，其消費支出的很大一部分是用來購買農產品的，這也轉化為農民的收入，使得城鄉居民收入差別不那么懸殊。而20世紀90年代以后，伴隨著城市居民收入水平的大幅度提高，其消費結構逐步升級，耐用消費品所占比重越來越大，城市居民收入流入農村的比重越來越小，導致農民收入增長速度越趨緩慢，城鄉居民收入差別不斷擴大。特別需要指出的是，20世紀90年代以后，由于最終確立了市場化的改革目標，伴隨著市場取向改革的深化，導致農村勞力、資金、土地等生產要素大量由農村流入城市，這是導致城鄉居民收入差別不斷擴大的重要原因。問題的實質在于，城鄉二元結構體制所決定的城鄉市場化程度不同，即農村的計劃經濟因素較多，市場化程度較低。突出表現在農村生產要素市場發育嚴重滯后，致使農村生產要素以不等價交換方式大規模流入城市。就勞動力而言，名義上農民可以自由流動，似乎也表現為等價交換，但卻被深深打上農民工的烙印。所謂農民工，就是農民的身份還沒有改變，在農村還有承包地，又在城市打工。農民工在城市勞動力市場上與市民的待遇是不平等的，即同工不同酬，社會福利待遇差別很大。中國農民工輸出省與輸入省的經濟差距，不是越來越小，而是越來越大，即呈擴大的趨勢。根據國家統計局的數字，以2007年為基期，凡是農民工大規模輸出的省份，農民人均年純收入都在三千多元的水平上，而農民工大規模輸入的省份，農民人均年純收入都在六千到八千元。其原因在于低成本的農民工所創造的財富，大部分都留在輸入省。當前中國農村金融體制存在的主要問題是：計劃經濟色彩濃厚，市場化程度低；金融機構職能定位不明確，很多領域存在空白；農村信用環境惡化，自我發展能力差，再加上農村投資回報率明顯低于城市，導致農村大量資金被抽離，資金貧血相當嚴重。中國農村金融組織體系的現狀是：包括農業銀行在內的國有商業銀行在農村的金融業務基本上是呈收縮狀態，尤其是縣和縣以下地區，而農村合作基金會現在又已經清理撤并，農業發展銀行也未有效地發揮農村政策性金融組織的功能，農村信用合作社本來是滿足農村金融需求的最主要機構，但是這些年已經基本上失去合作金融的性質。按可比價格計算，1978—2000年，通過各種渠道外流的農村資金達28400億元，其中通過金融系統流出的資金占同期農村外流資金總額的40.4％；而1994—2000年，通過金融系統流出的農村資金占同期農村外流資金總額的49％，占1978—2000年通過金融系統外流農村資金總額的79％。說明20世紀90年代以來，我國農村正式金融體系不僅沒有起到支農作用，反而成為農村資金外流的主渠道。這就必然嚴重地制約了農村經濟的發展和農民收入的增加。按照中國現行法律規定，農民社區集體不擁有讓渡土地權屬的權力，當農地改變用途時，要先按照國家建設征用土地的規定，對土地實行帶有強制性的征收，即將其收歸國有，該社區的農民除按政策規定獲得很低的補償費外，不能分享農地轉化為非農用地所帶來的巨大增值收益。由于中國的農地價格被定得很低，大體相當于真正農地價格的一半，所以，城市的征地價格與政府補償費的差價，不僅包括“農轉非”的增值部分，同時還包含了部分農地價值。農地價值的流失相當嚴重。目前各地使用的征地補償計算方式為“產值倍數法”。這種測算方法往往忽視土地的潛在收益，沒有考慮土地對農民所具有的生產資料和社會保障雙重功能，也沒有體現土地市場供求情況，以及土地改變用途后的增值功能。這樣形成的土地征用價格必然是偏低的。農民無權與城市居民同步分享農用地轉變為城市建設用地的增值成果，導致城鄉居民收入差別越來越大。[2](P247-250)四、統籌城鄉發展是解決中國“三農”問題的根本途徑科學發展觀之所以把統籌城鄉發展放在其他諸“統籌”之首位，是因為它是當前中國經濟社會能否協調發展的關鍵所在。中國改革發展演變到今天，已經到了這樣一個轉折點，即農村的問題不能只在農村找出路，必須聯系城市發展即城市化探索解決農村的問題；同樣，城市化的問題，不能只在城市中找出路，必須聯系農村的發展探討解決途徑。這就是統籌城鄉發展的真諦所在。固然，城鄉二元經濟結構是發展中國家普遍存在的經濟現象，但中國把城鄉二元經濟結構制度化，卻有明顯的體制性特征。無論是計劃經濟體制下的重工業優先，還是市場經濟體制下的過度的工業化、城市化追求，都在強化著中國城鄉二元經濟結構，表現出持續強化的路徑依賴特征。問題在于中國的市場經濟體制是政府主導型的市場經濟體制，當前存在著的城鄉二元經濟結構，僅僅依靠市場的力量是很難得到化解的。這就必須發揮政府的主導作用，統籌城鄉發展。中國城市化所面臨的諸多問題，與其說是在城市，毋庸說是在農村。我們應當把城市化建設的重點放在農村，也可以說是“反彈琵琶”。這就不難理解，黨的十六大報告在論述這個問題時用兩句話來概括：“全面繁榮農村經濟，加快城鎮化進程。”全面繁榮農村經濟在前，加快城鎮化進程在后。要深刻揭示建設社會主義新農村與城市化健康發展的內在聯系，就必須對城市化的內涵有個全面準確的理解。完整意義上的城市化包含兩個互相聯系、互相補充的內容：一個層次是農村人口向城市集中，包括進城的農民工；另一個層次是轉入城市的那一部分人的生存條件、生活方式、生活質量的城市化。我們應當把城市化的重心放在后一個層次上。城市化應當是一個雙向互動的關系，而不僅僅是城市單向地把農村“化”過來，還應表現為農村通過自身的發展以及城市文明的普及，逐步地轉化為城市。換言之，城市化不僅僅是表現為農村人口向城市轉移，而且也表現為城鄉差別的縮小，鄉村的生存方式、生活方式、生活質量逐漸向城市靠近，乃至最終融為一體。無論中國的城市化達到多高的程度，總有相當一部分人口留在農村，而這部分農民的發展與城市化是息息相關的。在一個開放的社會，在城市化進程中決不可能存在著世外桃源般的原始農村。農村居民也在不同程度地享受著現代化的成果，即現代城市的文明。有形城市化與無形城市化是緊密地聯系在一起的。在城鄉差別還相當懸殊的情況下，要加快城市化進程是相當困難的，無論是進城的農民還是當地政府，都要為城市化付出高昂的成本，更談不上短時間內把億萬農民工轉化為市民的可能性。中國城市化進程中出現的“農民工”、“城中村”和“小產權房”，是不可逾越的“三道坎”。中國城市化的難題不在于把農民轉化為農民工，而在于把農民工轉化為市民。農民工與市民的差別，是一種身份的差別，要剝離附著在農民工身上的種種不平等的差別，并不是一件容易的事情。“城中村”和“小產權房”，也是件不容易解決的難題。僅深圳市，“小產權房”就占住房面積的49％。城市化不是城市居民的專利，農村居民也在城市化，如果農村居民不存在城市化問題，城鄉差別怎么有可能縮小呢？我們把農村城市化理解為無形城市化。中國目前正在進行的社會主義新農村建設，從某種意義上說，就是為了啟動無形城市化，強化無形城市化，克服有形城市化與無形城市化之間的不協調狀況，以促進中國城市化的健康發展。五、壯大縣域經濟是實現城鄉協調發展的重要載體發展縣域經濟是解決中國“三農”問題的切入點。縣域經濟是以縣城為中心，以小城鎮為紐帶，以廣大農村為腹地，以農業為基礎，以發展農產品加工業和鄉鎮企業為重點，城鄉一體、工農并進、區域經濟特色明顯，是中國經濟社會功能比較完整的基本單元。與一般意義上的城市經濟和農村經濟不同，縣域經濟是城鄉融合發展的區域經濟，縣域經濟的實力與活力，不僅制約著城市經濟的發展，也制約著農村經濟的發展，還制約著社會主義新農村建設的進程。農業產業化、農村工業化和城鎮化（發展小城鎮），是縣域經濟發展的重要推動力量，并因此形成了工業化支撐城鎮化、城鎮化提升工業化的發展格局，推動了縣城和中心鎮的發展，促進了產業集聚、人口集聚和農民分工分業，形成以城帶鄉、以工促農、工農聯動、城鄉互動的新機制，增強了城鎮對縣域經濟的支撐作用和對農村的輻射帶動作用，為農民提供更多的就業機會和創業門路，促進農民收入持續快速增長。與縣域經濟的發展、壯大相聯系的農村工業化和城鎮化過程，是建立在農村經濟繁榮、農民走向富裕基礎上的，這就有利于縮小城鄉差別。改革開放30年來，浙江省始終堅持強省必須先強縣，強縣必須先強鎮的發展戰略，使廣大農民群眾成為發展縣域經濟的主力軍，推動鄉鎮企業的“異軍突起”和小城鎮的蓬勃發展，形成了以城帶鄉、工農聯動、城鄉互動的新機制，增強了城鎮對縣域經濟發展的支撐作用和對農村經濟社會發展的輻射帶動作用。浙江省是全國縣域經濟最發達的省份，農村居民人均年純收入已連續24年名列全國各省區首位。浙江省的實踐經驗表明，凡是縣域經濟實力較強的地方，統籌城鄉發展、推進城鄉一體化以及建設社會主義新農村的進程也就較快。縣域經濟是統籌城鄉發展的經濟基礎，鄉鎮企業是以工促農的主體力量，縣城和中心鎮是以城帶鄉的主要載體。與其相聯系的是中國的城鎮化既有農村勞動力向城市的異地轉移，也有農村勞動力的就地轉移，即城市化與農村城鎮化。城市化與農村城鎮化并舉