連片特困區扶貧資源配置與區域發展效應關聯分析

一貧困地區與典型片區扶貧資源配置結構分析財政扶貧資金的管理關系到扶貧效率和效果，目前已經有很多研究開始關注資金管理不善帶來的扶貧資金投入效果不佳問題，但對于扶貧資金治理中其他環節，如投入、分配、撥付和使用所產生的扶貧資金投入效果和效率的研究很少，但恰恰是這些環節中出現的制度上的缺陷更容易造成扶貧資金出現目標瞄準偏離，從而直接影響到貧困農戶參與和受益于我國的扶貧資源投入[1]。《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》將14個自然條件惡劣、社會經濟發展滯后、貧困成因復雜、空間布局相對集中、減貧效應微弱的集中連片特殊困難區（以下簡稱連片特困區）作為國家扶貧開發的主戰場（涉及592個國家貧困縣中的431個，占比73%），要求國務院各部門、各級政府要加大統籌協調力度，從扶貧對象和區域發展兩個層面謀劃，將扶貧開發與區域發展結合，著力形成全社會參與的扶貧格局[2]，從根本上解決制約其持續減貧和發展成果共享的發展問題。各片區結合自身區域位置、民族構成、產業基礎、區域要素稟賦等區情進行科學規劃并有效推進，組織整合各方資源服務于扶貧實踐。國家財政扶貧資金是最重要的扶貧資源組成之一，是指中央為解決農村貧困人口溫飽問題、支持貧困地區社會經濟發展而安排的專項資金，包括支援經濟不發達地區發展資金、“三西”農業建設專項補助資金、新增財政扶貧資金、以工代賑資金和扶貧專項貸款。截至2014年底，全國各片區累計實施規劃投資4.75萬億元，片區基礎設施建設、人民生活、產業發展等各方面發展水平有了較大提高，據交通運輸部《2014年集中連片特困地區交通扶貧主要統計指標完成情況》，全國14片區公路總里程達127.93萬公里，同比增長3.1%，高于全國公路平均增幅；14片區農村公路路網結構顯著改善，農村客運基礎設施建設持續推進[3]。另據國家扶貧辦統計，2014年全國貧困人口減貧1232萬人（片區減貧人口數量占比70%），減少14.9%，貧困發生率為7.2%，比上年下降1.3個百分點[4]，片區扶貧開發政策初見成效。依據《2015中國農村貧困監測報告》、《中國財政年鑒2014》等統計口徑（沒有單獨的連片特困區扶貧資金列支），統籌考慮扶貧資金在配置過程中“中央分類下達、地方統籌使用”的特征，鑒于《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》與《關于支持貧困縣開展統籌整合使用財政涉農資金試點的意見》等文件影響，本研究主要從貧困地區（包括14個連片特殊困難地區和592個國家扶貧開發工作重點縣，其中進入14個片區的國家扶貧開發工作重點縣有440個）扶貧資金和典型連片特困區扶貧資金配置兩方面進行討論。（一）貧困地區扶貧資源配置與減貧情況（1）貧困地區扶貧資金配置貧困縣是統籌整合使用財政涉農資金的主體。2014年貧困地區縣級扶貧資金共1420.9億元，其中，中央扶貧貼息貸款累計發放153.3億元，中央財政專項扶貧資金379.0億元，中央逐項退耕還林還草工程補貼66.7億元，中央撥付的低保資金263.7億元，省級財政安排的扶貧資金125.2億元，國際資金3.6億元，其他資金429.5億元。圖5-12014年貧困地區縣級扶貧資金來源結構2014年，貧困地區縣級扶貧資金主要投入村通公路、農村中小學建設、農業生產等項目中。其中農業投資130.1億元（占9.2%），林業69.9億元，畜牧業75.4億元，農產品加工業22.7億元，農村飲水安全工程37.8億元，小型農田水利及農村水電58.0億元，病險水庫除險加固13.0億元，村通公路181.4億元（占12.8%），農網完善及無電地區電力設施建設42.5億元，農村信息化建設12.1億元，農村沼氣等清潔能源建設5.9億元，農村危房改造109.0億元（占7.7%），鄉村衛生院所建設16.6億元，衛生技術人員培訓1.9億元，勞動力職業技能培訓11.3億元，異地搬遷扶貧78.5億元，農村中小學建設160.3億元（占11.3%），農村中小學營養餐計劃74.4億元，其他319.1億元。圖5-22014年縣級扶貧資金投向示意2014年貧困地區村級扶貧資金投向主要集中在村通公路、農村危房改造、農業、農村飲水安全工程、中低產田改造土地開發整理等領域，扶貧資金占比分別為70.8%、8.0%、3.5%、3.1%、3.0%。（2）連片特困區減貧情況2014年連片特困區農村貧困人口比上年減少623萬人，下降15.0%，貧困發生率比上年下降2.9個百分點。2014年全國14個集中連片特困地區農村居民人均可支配收入為6724元，比上年增長12.9%，扣除價格因素，實際增長10.9%，增速比全國農村平均水平高1.7個百分點。其中有10個片區農村居民收入增長速度高于全國農村平均水平，分別為烏蒙山區（增長16.7%）、四省藏區（增長15.4%）、大別山區（增長14.4%）、六盤山區（增長13.9%）、秦巴山區（增長13.4%）、羅霄山區（增長13.2%）、南疆三地州（增長12.5%）、滇桂黔石漠化區（增長12.4%）、西藏（增長12.3%）、滇西邊境山區（增長12.1%）。2014年連片特困區農村居民人均消費5898元，比上年增長10.7%。連片特困區農村貧困人口下降幅度快于全國農村平均水平。2014年連片特困地區農村貧困人口3518萬，占全國農村貧困人口的50.1%；農村貧困人口比上年減少623萬人，占全國農村貧困人口減少總規模的50.6%；農村貧困人口比上年減少15.0%，減少速度比全國農村平均水平快0.1個百分點。在14個連片特困區中，農村貧困人口減少幅度快于全國農村平均水平的有5個，分別是秦巴山區（下降20.6%），六盤山區（下降20.5%），大別山區（下降17.8%），西藏區（下降15.3%），滇桂黔石漠化區（下降15.0%），降幅分別比全國農村平均水平快5.7、5.6、2.9、0.4和0.1個百分點。圖5-32011～2014年連片特困區農村貧困發生率變化情況6個連片特困地區農村貧困人口減少50萬人以上，分別是秦巴山區減少115萬人，六盤山區減少90萬人，滇桂黔石漠化區減少86萬人，大別山區減少85萬人，武陵山區減少68萬人，烏蒙山區減少65萬人。3個連片特困區農村貧困發生率下降15%以下，分別是羅霄山區（14.3%），大興安嶺南麓山區（14.0%），大別山區（12.0%）。與2011年相比，三年來連片特困區農村貧困人口累計減少2517萬人，平均每年減少839萬人。（二）典型片區扶貧資源配置與減貧情況1.羅霄山片區（江西部分）扶貧資金配置與減貧效應考慮到數據的可得性，以下以羅霄山片區（江西部分）財政扶貧資金配置規模與結構為例進行分析。羅霄山片區（江西部分）地處羅霄山脈中南段及其與南嶺、武夷山連接地區，屬于原井岡山革命根據地和中央蘇區范圍，包括贛州、吉安、萍鄉、撫州的18個縣（市、區），其中有17個國家集中連片特殊困難地區縣市，有14個國家扶貧開發工作重點縣。針對區域農戶收入水平低、基礎設施建設薄弱、社會公共服務供給能力水平不高、生態環境脆弱等發展困境，國家就加大扶貧開發力度、促進中部地區崛起和支持贛南等原中央蘇區振興發展做出了一系列戰略部署，尤其是加大了區域扶貧攻堅力度，提供了大量的扶貧資源，為改善民生、促進革命老區振興發展和扶貧對象脫貧致富、確保困難群眾共享改革發展成果提供了保障。表5-1羅霄山片區（江西部分）財政扶貧資金信息（2011～2015年）單位：萬元區域20112012201320142015合計贛州24826.9737448.8140866.2552396.7074686.70230225.40吉安8571.6213154.9813567.9017468.0323061.5075824.03萍鄉1598.222801.702284.353442.254323.0014449.52撫州2468.954685.793083.753268.615065.5018572.60全省片區合計37465.7658091.2859802.2576575.59107136.70339071.60全省財政扶貧資金合計80332.00143446.50177455.25201353.25247564.00850151.00資料來源：江西省財政廳文件與扶貧和移民辦公室調研，2015。表5-1羅霄山片區（江西部分）財政扶貧資金信息（2011～2015年）依據《江西省羅霄山片區區域發展與扶貧攻堅實施規劃（2011-2015年）》（贛扶移字〔2013〕65號）文件、江西省財政廳等有關財政專項扶貧資金的下達文件，2011～2015年江西省羅霄山片區共獲得中央和省級財政扶貧資金339071.6萬元，為全省5年財政扶貧資金的39.88%。各地區由于所轄縣（市、區）數量不同，扶貧資金的增長幅度有所差別，但總體呈現穩步增長特征，符合國家加大連片特困區資金扶持力度的要求。較之于2011年，四市2015年財政扶貧資金平均增幅為161.4%。江西省羅霄山片區依照扶貧攻堅與區域發展、生態環境保護和改革開放相結合等原則，堅持“全國革命老區扶貧攻堅示范區”、“承接產業轉移示范區”、“特色農業和全國稀有金屬產業及先進制造業基地”、“南方地區重要生態安全屏障”等區域發展的準確定位，積極推進扶貧資源整合，創新扶貧資金管理機制，重視多元主體參與扶貧，提高財政扶貧資金使用效益，通過5年扶貧開發，減貧人口115萬人，扶貧搬遷1萬余人，實施農村勞動力培訓62萬人，解決了近5萬個村的三通（通電、通路、通廣播）問題，九年義務教育鞏固率達97%以上，區域基礎設施水平明顯改善，基本公共服務水平有效提升，生態環境保護成效突出，綜合實力顯著增強，城鄉居民生活水平明顯提高。圖5-4羅霄山片區（江西部分）財政扶貧資金投向占比信息雷達圖（2011～2015年）從江西省羅霄山片區財政扶貧資金投向占比信息雷達圖可以看出：隨著扶貧理念與扶貧資金規模的不斷深入與擴大，資金投向重心也在隨著扶貧對象的發展特征變化而進行著調整。尤其是在整村推進與產業扶貧兩個項目上的投資比重較高，5年平均投資規模占比分別達25.9%和21.9%。基于時間序列分析，整村推進項目的大規模投資集中在2011～2012年，主要集中于江西羅霄山片區安遠縣、樂安縣、井岡山市、寧都縣、蓮花縣等14縣（市）的623個貧困村，產業扶貧項目投資集中于2013～2015年，用于發展特色優勢產業和承接產業轉移，進一步體現了連片特困區按照“區域發展帶動扶貧開發、扶貧開發促進區域發展”的基本思路脫貧解困。其次，作為江西深山區（生態脆弱區、老水庫庫區等貧困山區）扶貧特色，移民搬遷扶貧（包括扶貧移民、生態移民及地質災害移民）5年平均投資規模占比達9%左右，共搬遷人口近2000戶1萬余人。再次，科技教育培訓、用于革命老區發展的彩票公益金、管理與獎勵費用三項投資5年平均投資規模占比達3%左右，且變化不大，但由于投資規模的不斷擴大，上述三項費用的絕對數額也在大幅攀升。科技教育培訓項目投資也表現出由傳統的科技項目單項投資轉變為“科技+產業”、“科技+教育培訓”等組合式科技扶貧的特征。管理與獎勵的費用占比在2011～2015年中有所提高，體現了政府對于扶貧財政資金使用監管的重視，同時也逐步用“以獎代補”的形式替代傳統的直接補貼和普惠式救濟，試圖利用適度競爭的方式提高扶貧對象與管理人員的競爭意識與工作積極性。最后，資金投向也呈現一定的區域性質，比如贛縣、瑞金、石城等既屬于連片特困區范圍，又屬于革命老區和生態脆弱區，或者具有一定的產業基礎，這些區域一般將承接到比其他地區更多的資金。總體上看，片區18個縣（市、區）在整村推進、產業扶貧等一般發展項目資金分配上趨于平均，但移民搬遷扶貧、彩票公益金等需要特殊區域環境條件要求的項目投資除外。羅霄山片區通過實施整村推進和危房改造，加強水電路等基礎設施建設，培育發展特色優勢產業，加快鄉村道路、學校、醫院等公共服務設施建設，經濟社會有了較快的發展，貧困人口大幅減少。截至2014年底，江西省片區縣已完成規劃項目投資2290億元，占規劃項目總投資的25.7%。2014年江西省片區縣實現地區生產總值1452億元，比2010年增長61.5%；農民人均純收入達到6015元，比2010年增長77.5%；農村貧困人口減少到122萬，比2010年降低47%。2.烏蒙山片區（貴州部分）扶貧資金配置與減貧效應貴州烏蒙山地區包括貴州省畢節市大方縣、黔西縣、織金縣、納雍縣、赫章縣、威寧自治縣和七星關區7個縣（區），遵義市的桐梓縣、赤水市和習水縣3個縣（市），六盤水市鐘山區大灣鎮在內的烏蒙山腹地，是一個多民族聚居的連片區域。烏蒙山整個地區隸屬于多個省份，其中貴州省轄區內的烏蒙山地區是其中最貧困的區域之一。不僅范圍廣，而且貧困程度深、涉及人口多，面臨極為嚴峻的扶貧形勢。2010年，貴州烏蒙山地區生產總值637.18億元，相對于貴州省全省的生產總值，烏蒙山地區的人均生產總值僅僅占到全省的66%，低于全國平均水平達70%。農村居民人均純收入3379元，比全省農村居民人均純收入3472元低93元。2011年以2300元為標準的扶貧標準，貴州省烏蒙山地區的農村扶貧對象將近300萬人，占到其農村戶籍人口的1/3還多。全區內共有六個國家級扶貧開發重點縣，占整個烏蒙山地區內國家級扶貧開發工作重點縣總數的18.8%。烏蒙山地區是少數民族聚居區，民族問題與貧困問題交織，減貧難度大。2011～2015年，烏蒙山片區（貴州片區）共實施規劃項目總投資9118億元。按項目類型劃分，基礎設施投資5360億元，占總投資的58.8%；產業發展投資1276億元，占總投資的14.0%；民生改善投資858億元，占總投資的9.4%；公共服務投資1266億元，占總投資的13.9%；能力建設投資16億元，占總投資的0.2%；生態環境投資342億元，占總投資的3.8%。表5-2烏蒙山片區（貴州部分）（2011～2015年）項目投資匯總單位：萬元，%項目分類投資合計（2011～2015年）資金占比合計政府投入業主融資農戶自籌中央資金省級資金地縣資金基礎設施5359506822593276613333032563042126203135012658.80產業發展127599344165183882803577119663714549768414.00民生改善85835764811531118497512516715988012755199.40公共服務1266262360410191143306910896440610016130113.90能力建設162132139290196163227000.20生態環境34204482472999467884253828205057206803.80合計911837804022329798319156253045325702132305311—表5-2烏蒙山片區（貴州部分）（2011～2015年）項目投資匯總投資比重較大的為基礎設施、產業發展和公共服務，分別占比58.8%、14%和13.9%。在這些大項扶貧資金配置中又各有側重。圖5-5烏蒙山片區（貴州部分）基礎設施扶貧資金分配示意（2011～2015年）考慮區域資源優勢和地理環境特征，基礎設施建設傾向于能源、交通和城鎮基礎設施等項目。圖5-6烏蒙山片區（貴州部分）產業發展扶貧資金分配示意（2011～2015年）產業發展方面重視特色農業和加工制造業，另外，獨特的自然環境與多民族雜居環境下旅游業發展也受到頗多關注。圖5-7烏蒙山片區（貴州部分）公共服務扶貧資金分配示意（2011～2015年）對應片區人口貧困特征，公共服務扶貧資金關注科技文化體系、教育、社會保障等項目。至2015年，烏蒙山片區脫貧攻堅取得明顯成效：農村居民人均可支配收入達到6992元，增長14.4%，增幅在14個集中連片特困地區中居于前列。以貴州省畢節試驗區為例，2014年全年實現生產總值1265.2億元、財政總收入365億元，完成全社會固定資產投資2100億元，分別增長14%、23.4%和8.29%；城鎮居民、農村居民人均可支配收入21288元和6234元，分別增長9.7%和14.3%；城鄉建設投資502.78億元，城鎮化率33.97%；實施扶貧生態移民5699戶，改造農村危房7.18萬戶，新增2個縣、22個鄉鎮“減貧摘帽”，46.06萬人脫貧，脫貧攻堅成效顯著。二扶貧資源誘致貧困區域與周邊區域協同發展的效果與關聯效應為分析連片特困區政策支持與發展效應，考察政策驅動區域發展的作用機理，明確可能的發展障礙，明晰未來政策走向，研究擬選擇具有“貧困最為突出、革命老區、農林牧產業重疊區、多民族集聚區、邊境地區”等多重典型特征的大興安嶺南麓山區內蒙古自治區興安盟部分為分析對象，基于政策支持與區域發展關聯、區際關聯視角探尋連片特困區發展與治理政策的完善建議。（一）區域協同發展與“梅佐喬諾陷阱”突破連片特困區扶貧開發作為一項政策設計，緣于片區長期發展過程中受到“貧困陷阱”與“梅佐喬諾陷阱”影響的理性判斷。14個連片特困區主要由邊遠山區、少數民族集聚區、革命老區、省際交界區等組成，受民族、自然、傳統等因素的影響，微觀層面片區民眾土地、金融等生計資本基礎薄弱，市場發育遲緩，生計脆弱性風險較強，生計可持續水平較低；宏觀層面區域產業體系不健全，產業結構單一，長期處于產業鏈的低端，產品附加值不高，市場競爭乏力，且由于空間格局的不經濟，很難通過區域擁有比較優勢的要素流動、產業轉移與承接融入更廣、更高的區域、國家乃至全球經濟系統，區域分工與要素流動致使區域發展的自生能力和內生機制缺乏成為連片特困區的貧困根源。經由“救濟式”扶貧轉向“開發式”扶貧的政策演進凸顯了我國認識和消除貧困措施的視角變化：由最初的重視物質改善轉向貧困民眾的可行能力提升；由“撒胡椒面”的普惠式扶貧轉變為適度競爭的“項目”管理；由政策聚焦扶貧對象個體轉為區域與個體兼顧，反映了國家對于扶貧開發規律認識的深化：片區發展與片區民眾生活水平提高既是按照各自規律發展的相對獨立而又完整的系統，同時二者又相互交融為中觀乃至于宏觀層面的區域系統，常規的扶貧開發政策，著眼于較多的資金和政策支持，短視于片區經濟發展與民眾收入水平的短期增長，忽略了民眾以及區域系統“基于要素稟賦形成并與市場資源配置機制要求匹配的區域優勢產業結構”這一區域發展的關鍵驅動，落入“扶持—發展—扶持依賴—扶持消減—落后—再扶持……”的“梅佐喬諾陷阱”[5]貧困循環，區域差距與貧困問題依然存在。如果說對于特定的個體而言，再分配是共享發展成果的有效方式的話，而對于特定的群體和區域而言，讓該群體和區域參與經濟社會活動、融入經濟大循環，在初次分配中實現發展成果共享則更為持續[6]。連片特困區發展政策作為新時期扶貧攻堅和確保2020年貧困人口全部脫貧目標實現的重要抓手，將“區域發展帶動扶貧開發、扶貧開發促進區域發展”作為謀劃、推進片區扶貧開發的基本思路，同時為優化資源配置，促進要素流動，明確“通過經濟體制改革，處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”[7]，進一步明確和完善了這一區域發展和扶貧開發相結合的支點。一方面由于片區多維致貧因素使得片區深陷貧困陷阱，出現區域發展中的“區域塌陷”；另一方面鑒于中國歷史發展過程中形成的行政區劃分割，形成區域發展中的“經濟碎片化”與“區域發展行政化”，連片特困區發展政策影響下的片區內部與區際的深度合作與資源整合能否取得突破成為扶貧開發目標能否順利達成的關鍵，也就是連片特困區應在要素資源配置效率和發展質量方面實現雙重提升。資源配置機制優化的重心在于市場機制與行政機制的協調。政府要在社會主義市場經濟條件下有效發揮作用必須遵守市場秩序，市場在資源配置過程中發揮決定性作用時也應該遵守政治秩序，市場機制與行政機制高效協作表現為社會運行秩序形成。要將市場機制的自由與張力、行政機制的約束與調控等功能有效維系，明晰邊界與重建秩序是為前提，亦即連片特困區扶貧開發應注重“行政力量的資源吸納”與“資源配置中的市場選擇與激勵”協調配合，在政府幫扶發展貧困區域與扶貧對象的過程中，關注扶貧與發展資源的供需主體之間的發展意愿、項目選擇、產業結構優化升級、制度保障等方面的有效對接，強化產業關聯與區域整合，逐步催生與培育區域發展內生動力，謹防“梅佐喬諾陷阱”出現，實現社會發展成果共享。（二）政策支持與產業粘性視角下區域整合分析1.區域政策支持效應大興安嶺南麓片區地處大興安嶺中段和松嫩平原西北部，片區規劃區域土地總面積為14.5萬平方公里。2013年片區總人口為831萬人，鄉村人口為573萬人，有蒙古族、滿族、柯爾克孜族、錫伯族等6個世居少數民族，城鎮化率為31%，遠低于全國53.7%的城鎮化水平，人均地區生產總值為19041元，僅為全國平均水平的45.4%。片區產業結構不合理、市場化程度不高、國有經濟比重偏重，是扶貧攻堅和區域協調發展任務重的連片特困區和經濟協作區。區域范圍包括內蒙古、吉林、黑龍江三省區連片特困區縣（市、區、旗）19個，其他市（區）3個，共22個。區域內有13個國家扶貧開發工作重點縣、3個老區縣、2個邊境市（旗）、15個牧業和半農半牧業縣（旗）。其中內蒙古自治區興安盟轄6個旗縣市區，其中5個是國家級貧困縣，1個是自治區級貧困縣，其中，阿爾山市和科爾沁右翼前旗（以下簡稱科右前旗）為邊境旗市，科爾沁右翼中旗（以下簡稱科右中旗）為牧業旗縣，扎賚特旗、科右前旗和突泉縣為半農半牧旗縣，總面積近6萬平方公里，總人口168萬，少數民族人口占47%，其中蒙古族人口占42.1%，是全國蒙古族人口比例較高地區，也是貧困程度最高的地區。表5-32011～2014年興安盟社會經濟信息年份GDP（億元）年末總人口（萬人）農林牧漁業總產值（億元）享受農村最低生活保障的農牧民（萬人）農林水事務支出（億元）全年農牧民人均純收入（元）201131316116513.3626.643592012385160.719213.3830.350642013415160.320913.4234.15765201446016721612.935.87275資料來源：2011～2014年《內蒙古統計年鑒》。表5-32011～2014年興安盟社會經濟信息自興安盟納入連片特困區扶貧開發之后，內蒙古片區結合連片扶貧開發政策要求，綜合考慮片區革命老區與國家重點貧困縣交叉重合度較高、區域內部發展不平衡、產業經濟體系仍需調整和完善等特征，陸續啟動了旨在推進公共服務均等化的“十個全覆蓋”工程、兼顧生態環保與經濟發展的生態扶貧移民工程、針對喪失勞動能力的貧困人口提高社會保障水平以及根據區情詳細編制了各貧困旗縣的扶貧規劃和年度計劃，采取“六項措施”（產業化扶貧、勞動力轉移培訓扶貧、互助資金扶貧、革命老區和民族自治旗扶貧、行業和社會扶貧、保障救助扶貧[8]）將產業發展與公共服務改善進行有效結合，提高扶貧標準，整合多方資源，突出提高貧困區域與貧困人口的自我可持續發展能力，使得扶貧開發工作取得較大進展：各地政府加大投資扶持力度，含有扶貧、水利等項目的財政支出由2011年的26.6億元提高到2014年的35.8億元，增幅35%；2011～2014年GDP增速顯著，由2011年的313億元升至2014年的460億元，增幅達47%；享受農村最低生活保障的農牧民由2011年的13.36萬人降至2014年的12.9萬人，全年農牧民人均純收入也由2011年的4539元上升為2014年的7275元，增幅達60%，僅2014年全盟實際減貧人口28645人，其中國家標準下貧困人口25347人，自治區標準下貧困人口3298人。2.區域產業發展關聯“粘性”是指經濟諸變量的變動和調整速度遲緩，經濟發展過程中存在的粘性會導致經濟變量變動的效果不盡相同，形成不同生產要素的配置在時間、空間和形式等方面的差異，從而影響到經濟發展的成效[9]。產業的發展水平是制約區域發展程度的關鍵因素，優勢產業的選擇、優化以及產業粘性的有效降解便成為區域發展的重中之重。考慮到該片區發展現代農業的土地面積、氣候等優勢明顯，部分旗縣農業、半農半牧的傳統產業優勢，國家及地方政府圍繞“重要商品糧和畜產品生產加工基地”的戰略定位，片區提出了“強化政策支持，改善基礎條件，提高裝備和科技含量，不斷增強糧食綜合生產能力和抗風險能力，維護國家糧食安全”，同時應“大力發展畜牧業，推進畜產品深加工，延伸產業鏈條”，采取“首先夯實農牧業基礎，進而通過初級產品精深加工”的方式進行資源配置的優化與區域發展行政區隔的突破，進而實現區域的整體發展。研究選擇興安盟2011～2014年三次產業產值進行相關性分析，以及農林牧漁業總產值與種植業、林業、牧業、漁業及農林牧副漁服務業進行關聯性分析，論證所選產業發展的“粘性”以及產業關聯基礎上的區域城鄉統籌與整合發展水平，判斷片區內部整合程度。圖5-82011～2014年興安盟三次產業構成運用SPSS17.0進行Spearman相關分析，相關系數值區間為［-1，1］，絕對值越大，產業間關聯越強，反映片區發展中的旗縣融合度越高，變量x、y之間的Spearman相關系數計算公式如下。其中，R是第i個x值的秩，S是第i個y值的秩，、分別是S、S的平均值。表5-42011～2014年興安盟三次產業相關性分析指標第一產業第二產業第三產業第一產業PearsonCorrelation10.953*0.905Sig.（2-tailed）0.0470.095N444第二產業PearsonCorrelation0.953*10.974*Sig.（2-tailed）0.0470.026N444第三產業PearsonCorrelation0.9050.974*1Sig.（2-tailed）0.0950.026N444*相關系數在0.05水平上顯著（雙尾）。表5-42011～2014年興安盟三次產業相關性分析依據配第-克拉克定理與庫茲涅茨三次產業進化理論，“服務”特性決定了第三產業會與人的關系更為密切，表現為第三產業的發展與城市化進程的協同性比第二產業更高[10]。興安盟三次產業比重分別由2011年的31%、37%、32%轉變為27%、38%、35%，第一產業比重下降，區域整體呈現發展態勢。考慮到第一產業主要集中在農村、二三產業多集中于城鎮的特點，依據三次產業相關系數分析，興安盟三次產業中一二產業之間、二三產業之間相關性較高，可知興安盟工業與農業總體協調，只是一三產業相關性略低。調研中也發現，興安盟基于農業優勢資源的乳品加工、農產品加工等第二產業發展迅速，但旅游業、物流業等第三產業的發展仍在產業鏈低端水平徘徊，使得三產對于第一產業由于技術創新替代而相對過剩的勞動力、資本等要素吸引與要素集聚功能無法得到有效發揮。興安盟片區地廣人稀，游牧民族遷徙頻繁等傳統因素影響下的城鄉差距相對較小、要素流動空間阻隔明顯等特征，使得區域產業的對接與融合、城鄉統籌水平尤其是跨區協調治理水平仍待提高。表5-52011～2014年興安盟農業產值構成信息單位：億元年份農林牧漁業總產值農業林業牧業漁業農林牧漁服務業2011165856.5701.42.12012192.3986.4841.62.320132091146.8841.72.520142161187.886.51.72.6表5-52011～2014年興安盟農業產值構成信息藉此，選擇灰色系統的關聯分析法進行第一產業產業構成關聯度測算，明晰興安盟農業發展的優先次序，以針對性地提出發展對策，推進產業結構優化和區域城鄉統籌。一般計算步驟如下：首先確定反映系統行為特征的參考數列和影響系統行為的比較數列；對參考數列和比較數列進行無量綱化處理；計算參考數列Yi（t）與比較數列Xi（t）的絕對差值；求出參考數列與比較數列的灰色關聯系數ξi（t）；得出關聯度λi，最后依據管理度排序[11]。灰色關聯系數與管理度計算公式與結果如下。k為變異系數，一般取值為0.5；表5-6興安盟農林牧漁業總產值與產值構成關聯情況區域興安盟農林牧漁業關聯度農業2.211.002.401.991.761.87林業0.590.500.500.810.840.65牧業0.660.380.631.000.820.70漁業0.630.660.590.560.930.67服務業1.151.151.151.151.151.15表5-6興安盟農林牧漁業總產值與產值構成關聯情況關聯系數與產值關聯度數據分析結果說明興安盟的“大農業”中的農業、牧業和服務業對于農林牧漁業總產值影響作用較為突出，林業與漁業次之，數據與屬于國家糧食基地和牧業發展基地的興安盟產業發展現實基本一致。調研發現該片區雖然重視農業生產，屬于糧食主產區，但“該區生產經常受到嚴重的自然災害影響，大農業生產存在農田水利設施落后，電力設施陳舊，農機具與規模生產要求不配套，牧業現代集約生產水平仍待進一步提高，農業科技與金融支持水平不高，計劃體制的影響依然濃厚，非公有制經濟發展不充分”等現象，也從另一方面說明了在貧困區域發展現代農業，要考慮“新常態下三農發展農業生產成本持續走高、農村勞動力有限剩余、農業經營方式日益多樣化、農民工資性收入與家庭經營收入雙增長，特別是農業投入和產出的商品化、市場化程度不斷提高，農業增長動力更多地來自農業外部因素等日益突出的特征與趨勢”[12]，關鍵是依托產業基礎大力完善和發展基礎產業的社會化服務體系，以有效提高產業精細分工程度，提高服務能力，增加農牧業收益。（三）區際發展差異測度與演變原因解析區域經濟差異及其變化對于區域經濟發展決策、區際關系協調、區域民眾福利水平改善和區域社會經濟系統正常運行都會產生直接和間接的關系。興安盟各轄區地理位置、產業基礎與發展水平在片區扶貧開發之前存有較大差異，實施連片扶貧開發政策之后，各轄區以產業為紐帶，以企業為龍頭，注重交通、信息等基礎設施建設與完善，政府間強化服務與協作，實現區域間社會經濟發展的互聯互通，大大促進了片區社會經濟發展。區域經濟的發展要求跨越行政區劃界限，按照市場經濟規律進行資源的有效配置，使得形成貧困區域發展“局部塌陷”現象的“跨界”問題成為連片特困區扶貧開發過程中需要解決的關鍵。跨界問題的本質是行政邊界的剛性約束成為市場經濟發展過程中要素流動的障礙，核心是區域間經濟發展水平與產業結構的異質性較強，片區區域之間經濟系統互補性較弱，沒有具備適合要素資源發揮作用的社會經濟環境，受力于行政部門“區域利益自我重視”的官僚制運行壓力，片區資源整合難度較大，可能影響區域減貧脫貧。因此分析興安盟片區區域經濟差異，有助于為政府跨域治理提供現實依據與參考。圖5-92011～2014年興安盟各轄區農牧區居民人均可支配收入區域經濟差異測度分為單一指標測度與綜合指標測度兩類，單一指標測度多選擇GDP、人均收入等指標，測算其標準差、變異系數、極值比率并進行比較，具有數據可得性強、結果可靠的特點；綜合指標測度相對復雜，使用面窄且可比性差[13]。因此，研究選擇2011～2014年興安盟片區阿爾山市、科爾沁右翼前旗、科爾沁右翼中旗、扎賚特旗、突泉縣等旗（市、縣）GDP來測度片區區際經濟差異，兼以各旗（市、縣）農村年人均純收入為佐證，數據源于2011～2014年《內蒙古自治區統計年鑒》及各地年度統計公報。表5-72011～2014年興安盟各轄區農牧區居民人均GDP標準差、極差、變異系數和極值比率年份標準差極差變異系數極值比率20112823.04272900.1681.49720123307.66486450.1611.49120133603.96393000.1621.48620144036.086105240.1671.507表5-72011～2014年興安盟各轄區農牧區居民人均GDP標準差、極差、變異系數和極值比率數據結果表明，興安盟片區區域絕對差距呈上升趨勢，區域相對差異出現波動，總體上升，政策實施之初呈現下降趨勢，繼而反彈。2011～2012年區域絕對差異與區域相對差異較為接近，此后區域發展差異逐步拉大。政策實施初期的相對差異縮小反映了伴隨政策而來的大規模投資、項目幫扶使相對落后的科爾沁右翼中旗、突泉縣等地經濟獲得較快發展，區域社會扶貧水平隨之提高，如突泉縣農牧區居民人均可支配收入由2011年的4156元上升為2014年的6976元，科爾沁右翼中旗農牧區居民人均可支配收入由2011年的4013元上升為2014年的6751元。但是絕對差異的不斷上升，反映了阿爾山市、扎賚特旗等基于良好的產業基礎、區位優勢等在政策扶持下較之基礎較差、產業水平較低的落后地區發展更快，2013年后區域人均GDP極差明顯上升，反映出區域絕對差異極端情況越發嚴重，區域經濟發展中的“馬太效應”特征凸顯，但極值比率總體來看相對平穩。由此，前述連片特困區政策推演中的“梅佐喬諾陷阱”問題亟待關注和采取措施有效應對。圖5-10內蒙古興安盟區域絕對差異與相對差異變化（四）連片特困區產業發展與跨域治理政策優化連片扶貧開發政策成功的關鍵是區域增長與貧困人口脫貧目標的量質雙升，路徑支撐與結合點則是區域產業結構優化與經營層次提高，保障是發展資源的配置機制高效。產業經濟體系是集中連片經濟發展和演化的主體，作為過去經濟增長的結果、現在經濟增長的動力和未來經濟增長的基礎[14]，對于縮小區域差距、提高貧困人口福利水平和實現區域協整發展具有重要意義。鑒于片區發展中的產業結構關聯度不高和區際經濟差異趨高的階段性特征，“按照強化基礎、改善環境、創新機制、激發活力、縮小差距、脫貧致富的總體扶持思路，充分發揮各區自身的特色資源優勢，培育發展能力”，內聚外聯，片區扶貧攻堅應注重產業發展與跨域治理，如期實現片區整體脫貧目標。1.緊抓主線：破除傳統產業粘性，提升片區現代農業品味興安盟片區傳統農牧業生產效率低下，多為傳統分散生產經營模式，產品結構單一，農產品精深加工水平及附加值較低，產業鏈條較短且相對孤立，粗放、低效特征突出，加之受到頻發自然災害的影響，傳統農牧業綜合效益不高，且對于地區土地、勞動力等資源產生規模占用，致使傳統產業粘性在很大程度上阻礙了“區域勞動力、資本等生產要素的非均衡（極化）聚集”[15]，產業發展乏力。片區要在發展中減貧脫貧，在減少貧困人口的同時提高區域經濟發展水平，明確片區資源要素稟賦，在明晰區域資源比較優勢、技術比較優勢和加工比較優勢的基礎上確定優勢主導產業，實現產品生產上的低成本和高效益。如按照規模化、集約化、現代化的要求，加快改造傳統種植業，穩定提高糧食生產能力；穩定畜牧產量，大力提高畜牧產品深加工能力；注重環境保護，大力發展生態旅游業等。其次做優做強關聯產業，為主導產業發展提供設施、物資、技術、人員、資本等服務：健全和完善基層服務網絡，完善產前、產中和產后服務，提高產業社會化服務水平，降低產業成本，提高產業承接和要素吸引能力，實現產業集聚。再次要創新產業經營模式，發展產業的同時注重片區民眾尤其是貧困人口的參與，充分發揮龍頭企業帶動、專業經濟（合作）組織凝聚以及金融、科技等其他組織服務的“多元化組合模式”的協同效應，延伸產業鏈條，拓寬市場領域，提高貧困人口適應市場的能力，實施“生態捆綁”制度，把企業所在區域的整體發展速度和質量作為企業考核標準[16]，促進片區民眾增收和區域經濟社會發展。最后鑒于片區獨特區位、自然與文化的比較優勢，產業經濟體系融合農林牧多種產業，在未來的發展中應轉變理念，先行先試，積極利用先進信息、科學技術，提高產業發展品位，逐步由傳統粗放、現代集約的產業發展模式向智能化、生態健康型產業推進，探索貧困片區產業跨越新路徑。2.破解區隔：健全區域經濟協調機制，創新片區跨域治理機制區域經濟協調發展是區域協調發展的重要組成部分，市場經濟中的區際關系表現為相互依賴基礎上的競爭關系以及互惠互利前提下的合作關系。區域經濟協調主要包括區域總量結構的協調和區域經濟關系的協調，關鍵是解決“效率與公平、發展與扶貧”的問題，根本途徑是立足當地資源稟賦，關注市場活動，形成特色產業體系，采取措施提高不同區域各類資源要素投入回報率，構建多個專業化的生產要素集聚洼地，通過產業發展中的擴散和關聯效應，形成區域產業中的規模效應與外部效應，促進區域經濟整體發展。如興安盟片區風光秀美、歷史悠久，自然資源豐富，為當期發展生態旅游產業及集群創造了良好條件；旅游產業的發展與集聚又會助力于資源相對貧乏區勞動力、資本等要素流動以及生態養殖、休閑食品、旅游服務等關聯產業，促進區域產業升級，深化地區間的產業分工，使得旅游資源富集區與貧乏區相互協同，相得益彰，真正達到“興一項產業，脫一村貧困，富一方農民”的良好效果。除關注區域經濟協調方面，另一種新型的“學習型區域”特別強調區域要有對外界環境變化進行整體性快速與柔性反應的能力及區域內現代企業、市場、政府、公眾及其他主體之間具有互動與協同關系[17]，區域發展協調的較為理想狀態是區域內部和諧和區域外部共生，區域內外部資源要素均能實現有效配置，旨在整合不同地理空間上的資源要素的區域空間結構協調逐步受到關注。受傳統行政區劃區隔以及以此為基礎的城鎮化、園區化、新農村建設等政策影響，管理上的“條塊分割”使得扶貧開發資源難以整合，片區不同地理空間的要素回報率出現差距，區域“塌陷”隨之產生。針對片區扶貧開發中的區域發展本位主義、公共服務政府壟斷、空間規劃紊亂與政府績效評估缺乏精準等問題，跨越治理機制創新需要圍繞政府間合作的公共行政精神、一體化的法律制度安排、政府間合作組織的職權定位、精細化的政府間合作的財政資金投入、精準化的合作績效評價與問責、信息共享、利益協調與補償等問題展開，最終尋求一種適應與契合一體化發展的治理機制[18]，更好地完善跨區域的生態扶貧移民、生態補償、區域經濟一體化等發展政策，以及發揮“域際戰略產業鏈”、“共建產業園區”等建設戰略的帶動與扶持效應，通過逐步實現區際公共服務均等化、治理主體多元化和發展秩序條理化，提升片區軟實力，將“碎片化”的發展格局融合成統一的“經濟區域”，實現服務與資源、政策與管理的協同增效[19]。3.完善保障：強化要素市場培育，提高資源配置效率片區市場化程度不高已經成為區域脫貧解困的主要制約因素。為了更好地實現區域經濟協調發展中的要素流動，培育與健全完善的要素市場是為基礎，需進一步加快資源要素市場化改革，同時加快信息能力建設，提高信息傳播與共享水平，糾正要素價格扭曲狀況，建立切實反映市場供求關系、資源稀缺程度及環境損害成本、代內與代際公平成本的資源產品價格形成機制，形成產權清晰、功能完善、流動順暢的現代要素市場體系[20]，服務于貧困片區整體脫貧。片區致貧原因多樣，扶貧攻堅必須實施政策瞄準，針對區域短板制定合理的發展政策，因地施策，提升區域發展與扶貧攻堅效率。深化行政體制改革，加快推進政府職能轉變，強化社會管理和公共服務職能，推進政企、政資、政事分開和政府與市場中介組織分開；健全有利于推動基本公共服務均等化和主體功能區建設的公共財政體系；充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，構建各種所有制經濟依法平等使用生產要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護的體制環境；探索市場化生態補償模式，促進生態環境服務轉變成經濟效益和扶貧效益，爭取在片區發展的過程中形成“強政府-強市場”的資源配置模式：既要有發達的市場，也要有強大的政府[21]，形成“以市場調節為基礎、國家調節為主導”功能互補性的雙重調節體制機制[22]，形成合理的市場秩序和行政秩序，充分發揮市場潛力，兼顧政府宏觀調控、公共服務提供等功能實現，使得政府力量與市場力量相向而行，共同聚焦貧困地區，從根本上改變連片特困地區面貌。三扶貧資源供需現狀及短缺程度預測資金短缺是我國農村經濟發展的瓶頸，精準扶貧、精準脫貧的實施和推進使這一問題更加凸顯。一方面精準扶貧、精準脫貧是一項系統工程，不論是推進現代農業建設，提高農業綜合生產能力，還是拓寬農民增收渠道，實現農民收入持續增長；不論是加強農村道路、住房、能源、水利、通信建設，改善農村生產、生活條件，還是推進農村工業化、城鎮化以及農村勞動力轉移，均需要強有力的資金支持。另一方面，農村固定資產投資增長緩慢，且農村扶貧資金供給的三大主體（財政支農資金、農業信貸資金和農戶自有資金）在規模和結構上均存在不足，支持力度有限，無法滿足廣大農村地區的資金需求。20世紀80年代初，中央財政就設立了財政專項扶貧資金，專門瞄準貧困地區和貧困人口，目前資金規模已經從5億元增加到433億元，對改善貧困地區生產生活條件，增強貧困人口發展能力，發揮了重