國務院《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》---解讀

法律室：彭益昌日期：2015年10月30日11土地承包經營權就是公民集體對集體所有或國家所有由全民所有制或集體所有制單位使用的國有土地的承包經營權。農村土地承包經營權，是指農村土地承包人對其依法承包的土地享有占有、使用、收益和一定處分的權利。農民住房財產權就是指農民的宅基地使用權及農民住房所有權21《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》（以下簡稱《意見》）一、《意見》出臺的背景二、《意見》的指導思想三、《意見》的基本原則四、《意見》的主要任務（內容）五、《意見》的實施要求31《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》（以下簡稱《意見》）一、《意見》出臺的背景：

為進一步深化農村金融改革創新，加大對“三農”的金融支持力度，引導農村土地經營權有序流轉，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓試點，做好農村承包土地（指耕地）的經營權和農民住房財產權（以下統稱“兩權”）抵押貸款試點工作。41《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》（以下簡稱《意見》）一、《意見》的指導思想：全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，深入落實黨中央、國務院決策部署，按照所有權、承包權、經營權三權分置和經營權流轉有關要求，以落實農村土地的用益物權、賦予農民更多財產權利為出發點，深化農村金融改革創新，穩妥有序開展“兩權”抵押貸款業務，有效盤活農村資源、資金、資產，增加農業生產中長期和規模化經營的資金投入，為穩步推進農村土地制度改革提供經驗和模式，促進農民增收致富和農業現代化加快發展。51《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》（以下簡稱《意見》）二、《意見》的基本原則：一是依法有序。“兩權”抵押貸款試點要堅持于法有據，遵守土地管理法、城市房地產管理法等有關法律法規和政策要求，先在批準范圍內開展，待試點積累經驗后再穩步推廣。涉及被突破的相關法律條款，應提請全國人大常委會授權在試點地區暫停執行。二是自主自愿。切實尊重農民意愿，“兩權”抵押貸款由農戶等農業經營主體自愿申請，確保農民群眾成為真正的知情者、參與者和受益者。流轉土地的經營權抵押需經承包農戶同意，抵押僅限于流轉期內的收益。金融機構要在財務可持續基礎上，按照有關規定自主開展“兩權”抵押貸款業務。61《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》（以下簡稱《意見》）三是穩妥推進。在維護農民合法權益前提下，妥善處理好農民、農村集體經濟組織、金融機構、政府之間的關系，慎重穩妥推進農村承包土地的經營權抵押貸款試點和農民住房財產權抵押、擔保、轉讓試點工作。四是風險可控。堅守土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損的底線。完善試點地區確權登記頒證、流轉平臺搭建、風險補償和抵押物處置機制等配套政策，防范、控制和化解風險，確保試點工作順利平穩實施。7181《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》（以下簡稱《意見》）四、《意見》的主要任務（內容）：

（一）賦予“兩權”抵押融資功能，維護農民土地權益。在防范風險、遵守有關法律法規和農村土地制度改革等政策基礎上，穩妥有序開展“兩權”抵押貸款試點。加強制度建設，引導和督促金融機構始終把維護好、實現好、發展好農民土地權益作為改革試點的出發點和落腳點，落實“兩權”抵押融資功能，明確貸款對象、貸款用途、產品設計、抵押價值評估、抵押物處置等業務要點，盤活農民土地用益物權的財產屬性，加大金融對“三農”的支持力度。

91《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》（以下簡稱《意見》）四、《意見》的主要任務（內容）：

（一）賦予“兩權”抵押融資功能，維護農民土地權益。在防范風險、遵守有關法律法規和農村土地制度改革等政策基礎上，穩妥有序開展“兩權”抵押貸款試點。加強制度建設，引導和督促金融機構始終把維護好、實現好、發展好農民土地權益作為改革試點的出發點和落腳點，落實“兩權”抵押融資功能，明確貸款對象、貸款用途、產品設計、抵押價值評估、抵押物處置等業務要點，盤活農民土地用益物權的財產屬性，加大金融對“三農”的支持力度。

101《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》（以下簡稱《意見》）（二）推進農村金融產品和服務方式創新，加強農村金融服務。金融機構要結合“兩權”的權能屬性，在貸款利率、期限、額度、擔保、風險控制等方面加大創新支持力度，簡化貸款管理流程，扎實推進“兩權”抵押貸款業務，切實滿足農戶等農業經營主體對金融服務的有效需求。鼓勵金融機構在農村承包土地的經營權剩余使用期限內發放中長期貸款，有效增加農業生產的中長期信貸投入。鼓勵對經營規模適度的農業經營主體發放貸款。111《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》（以下簡稱《意見》）（三）建立抵押物處置機制，做好風險保障。因借款人不履行到期債務或者發生當事人約定的情形需要實現抵押權時，允許金融機構在保證農戶承包權和基本住房權利前提下，依法采取多種方式處置抵押物。完善抵押物處置措施，確保當借款人不履行到期債務或者發生當事人約定的情形時，承貸銀行能順利實現抵押權。農民住房財產權（含宅基地使用權）抵押貸款的抵押物處置應與商品住房制定差別化規定。探索農民住房財產權抵押擔保中宅基地權益的實現方式和途徑，保障抵押權人合法權益。對農民住房財產權抵押貸款的抵押物處置，受讓人原則上應限制在相關法律法規和國務院規定的范圍內。

121《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》（以下簡稱《意見》）（四）完善配套措施，提供基礎支撐。試點地區要加快推進農村土地承包經營權、宅基地使用權和農民住房所有權確權登記頒證，探索對通過流轉取得的農村承包土地的經營權進行確權登記頒證。農民住房財產權設立抵押的，需將宅基地使用權與住房所有權一并抵押。按照黨中央、國務院確定的宅基地制度改革試點工作部署，探索建立宅基地使用權有償轉讓機制。依托相關主管部門建立完善多級聯網的農村土地產權交易平臺，建立“兩權”抵押、流轉、評估的專業化服務機制，支持以各種合法方式流轉的農村承包土地的經營權用于抵押。建立健全農村信用體系，有效調動和增強金融機構支農的積極性。131《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》（以下簡稱《意見》）（五）加大扶持和協調配合力度，增強試點效果。人民銀行要支持金融機構積極穩妥參與試點，對符合條件的農村金融機構加大支農再貸款支持力度。銀行業監督管理機構要研究差異化監管政策，合理確定資本充足率、貸款分類等方面的計算規則和激勵政策，支持金融機構開展“兩權”抵押貸款業務。試點地區要結合實際，采取利息補貼、發展政府支持的擔保公司、利用農村土地產權交易平臺提供擔保、設立風險補償基金等方式，建立“兩權”抵押貸款風險緩釋及補償機制。保險監督管理機構要進一步完善農業保險制度，大力推進農業保險和農民住房保險工作，擴大保險覆蓋范圍，充分發揮保險的風險保障作用。141《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》（以下簡稱《意見》）五、《意見》的實施要求:

（一）加強組織領導。人民銀行會同中央農辦、發展改革委、財政部、國土資源部、住房城鄉建設部、農業部、稅務總局、林業局、法制辦、銀監會、保監會等單位，按職責分工成立農村承包土地的經營權抵押貸款試點工作指導小組和農民住房財產權抵押貸款試點工作指導小組（以下統稱指導小組），切實落實黨中央、國務院對“兩權”抵押貸款試點工作的各項要求，按照本意見指導地方人民政府開展試點，并做好專項統計、跟蹤指導、評估總結等相關工作。指導小組辦公室設在人民銀行。151《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》（以下簡稱《意見》）五、《意見》的實施要求

（二）選擇試點地區。“兩權”抵押貸款試點以縣（市、區）行政區域為單位。農村承包土地的經營權抵押貸款試點主要在農村改革試驗區、現代農業示范區等農村土地經營權流轉較好的地區開展；農民住房財產權抵押貸款試點原則上選擇國土資源部牽頭確定的宅基地制度改革試點地區開展。省級人民政府按照封閉運行、風險可控原則向指導小組辦公室推薦試點縣（市、區），經指導小組審定后開展試點。各省（區、市）可根據當地實際，分別或同時申請開展農村承包土地的經營權抵押貸款試點和農民住房財產權抵押貸款試點。161《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》（以下簡稱《意見》）五、《意見》的實施要求

（三）嚴格試點條件。“兩權”抵押貸款試點地區應滿足以下條件：一是農村土地承包經營權、宅基地使用權和農民住房所有權確權登記頒證率高，農村產權流轉交易市場健全，交易行為公開規范，具備較好基礎和支撐條件；二是農戶土地流轉意愿較強，農業適度規模經營勢頭良好，具備規模經濟效益；三是農村信用環境較好，配套政策較為健全。171《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》（以下簡稱《意見》）五、《意見》的實施要求

（四）規范試點運行。人民銀行、銀監會會同相關單位，根據本意見出臺農村承包土地的經營權抵押貸款試點管理辦法和農民住房財產權抵押貸款試點管理辦法。銀行業金融機構根據本意見和金融管理部門制定的“兩權”抵押貸款試點管理辦法，建立相應的信貸管理制度并制定實施細則。試點地區成立試點工作小組，嚴格落實試點條件，制定具體實施意見、支持政策，經省級人民政府審核后，送指導小組備案。集體林地經營權抵押貸款和草地經營權抵押貸款業務可參照本意見執行。181《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》（以下簡稱《意見》）五、《意見》的實施要求

（五）做好評估總結。認真總結試點經驗，及時提出制定修改相關法律法規、政策的建議，加快推動修改完善相關法律法規。人民銀行牽頭負責對試點工作進行跟蹤、監督和指導，開展年度評估。試點縣（市、區）應提交總結報告和政策建議，由省級人民政府送指導小組。指導小組形成全國試點工作報告，提出相關政策建議。全部試點工作于2017年底前完成。191《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款