新預算法解讀暨南大學馮海波一、新預算法出臺的背景這些年我們看到的現象：1.財政收入持續近20年連年超預算增長（見表1）。2.為完成稅收任務，稅務部門在組織收入時按計劃收稅的現象屢見不鮮。3.伴隨著財政超收，財政支出也連年超預算增長。4.為完成支出任務，出現年底突擊花錢的現象。5.在財政支出方面，改變預算資金用途的現象常常出現。6.相當數量的政府收支沒有被納入到財政預算的盤子中。7.地方政府舉債行為不規范，債務規模不斷擴大，財政風險加大（見表2）。8.土地財政規模迅速膨脹，地方政府對土地財政的依賴加深（見圖1）。

表1：2000—2010年各級政府財政預算超收比例年份中央預算超收（%）地方預算超收（%）全國預算超收（%）200020012002200320042005200620072008200920109.918.913.584.559.346.4510.2317.163.370.1611.646.1114.043.675.8812.817.257.4514.966.503.229.748.5711.024.935.9211.998.189.4216.474.863.4612.41表2圖1現象背后的深層次原因：政府行為沒有得到有效地監督和約束。解決問題的根本途徑：預算約束法治化。新預算法出臺正當其時：1.十八屆三中全會提出“財政是國家治理的基礎和重要支柱”。2.十八屆四中全會通過了《中共中央全面推進依法治國若干重大問題的決定》，“依法治國”第一次成為全會主題。3.第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議通過關于修改《中華人民共和國預算法》的決定。二、新預算法的立法宗旨新預算法將“規范政府收支行為，強化預算約束，加強預算管理和監督，建立健全全面規范、公開透明的預算制度，保障經濟社會的健康發展”作為立法宗旨。與舊預算法相比，特別強調了“規范政府收支行為，強化預算約束”。其目的就是要改變長期以來存在的政府收支行為不規范、預算約束軟化的問題。要改變預算僅僅是政府年度收支計劃的思維慣性，樹立預算的法律權威。所以特別強調：依據憲法，制定本法。三、關于預算的構成從政府層級上來看，全國預算由中央預算和地方預算組成，地方預算由各省、自治區、直轄市總預算組成，地方各級總預算由本級預算和匯總的下一級總預算組成，下一級只有本級預算的，下一級總預算即指下一級的本級預算，沒有下級預算的，總預算即指本級預算。從預算內容來看，預算包括一般公共預算、政府行基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算。各部門預算由本部門及所屬單位預算組成。除一般公共預算外，政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算原則上保持收支平衡，不列赤字。與舊預算法相比，新預算法體現了全口徑預算的原則，目的是使財政部門能夠總攬政府收支，使全部預算收支置于預算的約束范疇。四、關于跨年度預算平衡機制值得注意的是預算平衡周期不等于預算周期。跨年度預算平衡機制是指對現行單一年度預算平衡機制的一種改進，是指在財政預算編制、執行環節，建立跨年度的、合理的平衡機制。預算審核的重點由平衡狀態、赤字規模向政策目標是否實現拓展。避免經濟下行時為完成稅收任務收“過頭稅”，而經濟繁榮時，則該收不收。如各級一般公共預算出現超收收入，只能沖抵赤字或補充預算穩定調節基金，省級一般公共預算年度執行中出現短收，允許增列赤字并在下一年度預算中彌補。一個隨之而來的問題是：預算平衡的周期是多長？五、關于預算收支的剛性約束新預算法第十三條明確規定：“經人民代表大會批準的預算，非經法定程序，不得調整。各級政府、各部門、各單位的支出必須以經批準的預算為依據，未列入預算的不得支出。”第三十二條規定：“各級政府依據法定權限做出決定或者制定行政措施，凡涉及到增減財政收支的，應當在預算批準前提出并在預算草案中做出安排。”第三十五條規定：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，除本法另有規定外，不列赤字。”第三十六條規定：“將所有政府收入全部列入預算，不得隱瞞、少列。”第五十五條規定：“預算收入征收部門和單位，必須依照法律、行政法規的規定，及時、足額征收應征的預算收入。不得違反法律、行政法規規定，多征、提前征收或者減征、免征、緩征應征的預算收入，不得截留、占用或者挪用預算收入。且各級政府不得向預算收入征收部門和單位下達收入指標。”上述舉措的目的：（1）以法律的形式規范政府收支行為，實現預算約束法治化。（2）使預算真正成為法律，減少財政支出的隨意性。（3）杜絕稅務部門亂稅收，實現依法征稅。六、關于財政轉移支付轉移支付包括中央對地方和地方上級政府對下級政府的轉移支付，具體內容有一般性轉移支付、專項轉移支付和稅收返還。轉移支付是現行財政體制下平衡各地區財政能力的重要手段，其基本目標是推進地區間基本公共服務均等化。新預算法特別強調了要建立專項轉移支付定期評估和退出機制，市場機制能夠調節的事項不得設立專項轉移支付。上級政府在安排專項轉移支付時，除國務院規定的由上下級政府公用承擔的事項外，不得要求下級政府承擔配套資金。新預算法對轉移支付制度的規定的用意：（1）增加一般性轉移支付，減少專項轉移支付；（2）減輕經濟落后地區的財政壓力，防止逆均等化效應的出現；（3）減少政府對市場的干預，盡量發揮市場配置資源的決定性作用。（4）力圖減少“跑部錢進”。一般性轉移支付應當按照國務院規定的基本標準和計算方法編制。專項轉移支付應當分地區、分項目編制。縣級以上各級政府應當對下級政府的轉移支付數提前下達下級政府。地方各級政府應當將上級政府提前下達的轉移支付預計數編入本級預算。七、關于各級人大的監督作用新預算法強化了各級人大在預算監督中的法律地位。第二十一條規定：“縣級以上各級人民代表大會常務委員會監督本級總預算的執行；審查和批準本級決算；撤銷本級政府和下一級人民代表大會及其常務委員會關于預算、決算的不適當決定、命令和決議。”“鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會審查和批準本級預算和本級預算執行情況的報告；監督本級預算的執行；審查和批準本級預算的調整方案；審查和批準本級決算；撤銷本級政府關于預算、決算的不適當決定和命令。”第二十二條規定了各級人民代表大會專門委員會或常務委員會對本級預算初步方案及上一年預算執行情況、預算調整初步方案和決算草案進行初步審查，提出初步審查意見。市級以上各級人大對本級預算的監督和審查必須有人大代表參加。第二十四條規定：“經省、自治區、直轄市政府的批準，鄉、民族鄉、鎮本級預算草案、預算調整方案、決算草案，可以由上一級政府代編，并報本級人民代表大會批準審查。第八十六條：“國務院和縣級以上地方各級政府應當在每年六月至九月期間向本級人民代表大會常務委員會報告預算執行情況。上述規定的作用：（1）使預算的編制、執行、調整、審查和批準等各環節都置于人民代表大會的監督之下，體現了人民代表大會的權威。（2）有利于理順政府和人大之間的關系，為人大監督政府創造了法律條件。（3）鄉鎮政府預算可由上級政府代編，可能為未來減少政府級次的改革埋下了伏筆。八、關于提高預算透明度除了政府自我約束、人大的法律監督外，還需要把政府的收支行為置于全體社會公眾的監督視野。提高預算透明度則是惟一途徑。第十四條：“經本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務委員會批準的預算、預算調整、決算、預算執行情況的報告及報表，應當在批準后二十日內由本級政府財政部門向社會公開，并對本級政府財政轉移支付安排、執行情況以及舉借債務情況等重要事項作出說明。”“經本級政府財政部門批復的部門預算、決算及報表，應當在批復后20日內由各部門向社會公開，并對部門預算、決算中機關運行經費的安排，使用情況等重要事項作出說明。”“各級政府、各部門、各單位應當將政府采購的情況及時向社會公開。”規定公開的事項，涉及國家機密的除外。提高財政透明度的意義：（1）為公眾監督和約束政府創造了條件。（2）有利于建立參與式預算。（3）加快社會主義民主建設。（4）為反腐敗提供制度保障。九、關于允許地方政府發行債券新預算法第三十五條：“經國務院批準的省、自治區、直轄市的預算中必須的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措。舉借債務的規模，由國務院報全國人民代表大會或者全國人大常務委員會批準。省、自治區、直轄市依照國務院下達的限額舉借債務，列入本級預算調整方案，報本級人民代表大會常務委員會批準。舉借的債務應當有償還計劃和穩定的償還資金來源，只能用于公益性資本支出，不得用于經常性支出。”“除前款規定外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務。”還規定，除法律另有規定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。從以上規定至少可以得到以下信息：（1）允許地方政府發債是有嚴格條件約束的。（2）地方債券的發行主體只能是省級政府。（3）發債主體必須承擔償還債務的責任。（4）籌措資金的支出必須有穩定的收益。允許地方政府有條件發債的作用：（1）隱性債務顯性化。（2）試圖在一定程度上減輕地方政府對土地財政的依賴。（3）減少債務規模，降低財政風險。值得探討的問題是：（1）發債主體僅僅是省級政府是否合適？（2）是否允許地方政府破產？十、關于問責機制對違反預算法的主要責任人進行問責，是預算法得以完全準確施行的關鍵所在。新預算法從第九十二條到九十五條明確了直接責任人違反預算法所要承擔的責任，具體行政處罰規定包括依法對直接責任人給予降級、降職和開除，構成犯罪的依法追究刑事責任。新預算法列舉的幾種違法情形：（一）未將所有政府收入和支出列入預算或虛列收入和支出的；（二）違反法律、行政法規的規定，多征、提前征收或者減征、免征、緩征應征預算收入的；（三）截流、占用、挪用或者拖欠應當上繳國庫的預算收入的；（四）改變預算支出用途，擅自改變上級政府專項轉移支付資金用途的，違反規定擴大開支范圍、提高開支標準的；（五）各部門、各單位違反本法規定舉借債務或者為他人債務提供擔保，或者挪用重點支出資金，或者在預算之外及超預算標準建設樓堂館所的；（六）以虛報冒領手段騙取預算資金的。問責機制的意義：（1）為相關責任主體設置了不能觸及的紅線。（2）真正觸及到了違法責任主體的利益。（3）通過懲戒樹立了預算法的權威性。整個預算法以強化預算約束為主線，建立一套嚴密的監督體系，設立了四道“防火墻”：（1）政府內部審計（2）人民代表大會的法律監督（3）社會公眾監督（4）對責任人的法律問責十一、收付實現制與權責發生制新預算法第五十八條：“各級預算的收入和支出實行收付實現制。”第九十七條：“