第一講土地政策與法規(guī)概述主要內(nèi)容土地政策與法規(guī)土地政策過程土地政策分析與評估第一講土地政策與法規(guī)概述主要內(nèi)容1第一節(jié)土地政策與法規(guī)主要內(nèi)容政策的概念與內(nèi)涵土地政策的概念、特點及功能土地政策的構(gòu)成要素及動因土地政策類型第一節(jié)土地政策與法規(guī)主要內(nèi)容2一、政策自從產(chǎn)生了階級和國家，政策就作為一種約束或引導機制而存在。政策是國家、政黨為實現(xiàn)一定時期的路線和任務而規(guī)定的行為準則?！掇o海》政策是國家發(fā)展某一部門或事業(yè)的思想、戰(zhàn)略和策略之目的、任務和實際的機制總和?！疤K聯(lián)（狹義）政策是具有立法權(quán)者制定而由行政人員執(zhí)行的法律和法規(guī)?！绹鴮W者威爾遜一、政策自從產(chǎn)生了階級和國家，政策就作為一種約束或引3一、政策政策內(nèi)涵：政策是為目標、價值和實踐而設計的一項計劃；政策是政府要做或不做的決定；政策的重要活動即為公共政策。（公共政策學以政府公共政策及其過程為研究對象，主要研究公共政策的性質(zhì)、原因、效果，制定、實施及評價問題）廣義的政策：指行政組織所制定的各種決策。狹義的政策：一個比較大型的行政組織為完成某項任務而制定的具體目標、準則、方案或辦法。一、政策政策內(nèi)涵：4

政策與法律的聯(lián)系和區(qū)別

聯(lián)系

近代國家一般實行政黨政治，無論是一黨制國家還是多黨制國家，國家政策體現(xiàn)出的是執(zhí)政黨的意志或者是多黨意志的妥協(xié)。法律通常是體現(xiàn)國家意志、人民意志。一政黨必定標榜代表某一人民群體或者全體人民的利益，執(zhí)政黨更是宣稱代表國家利益。

政策與法律的聯(lián)系和區(qū)別

聯(lián)系5聯(lián)系（1）政策是制定法律的依據(jù)在制定法律時都是以政策為依據(jù)，通過法律的形式把黨的政策國家意志化。若說法律是河，政策便是源。草案或者議案的形成一般都是政策推動的結(jié)果。法律不可能是無因之果，往往依據(jù)于現(xiàn)行政策或者為了將來政策的執(zhí)行。甚至法律有時直接冠以政策之名，如美國的國家環(huán)境政策法。（2）政策指導法律實施法律具有相對的穩(wěn)定性與滯后性。而政策的制定與執(zhí)行一般快速、精準而強有力（甚至在某些情況下壓倒法律）。政策在解決不變的法律與變動的社會的這一矛盾方面體現(xiàn)出巨大作用。食品安全問題嚴峻，黨中央要求加大整治食品安全力度，最高法即連發(fā)通知要求依法嚴懲危害食品安全犯罪。政策對法律實施的指導應是宏觀、精神的指導，而不能越俎代庖，不能借口政策而違反法律。聯(lián)系（1）政策是制定法律的依據(jù)6聯(lián)系（3）在沒有法律明文規(guī)定的情況下可以按政策辦事在新中國建國前后都曾大行其道。當國家法制健全后，就不能再以政策代替法律，而應以法律原則解決問題。（4）法律保障政策的實現(xiàn)

任何一部法律的背后，都可以看到政策導向性；然而政策必然不同于法律，否則法律亦失去其存在必要性。法律與政策是既相通又差異，相互作用又相互制約的關(guān)系。聯(lián)系（3）在沒有法律明文規(guī)定的情況下可以按政策辦事73、區(qū)別：

（1）意志屬性不同法律是由國家制定或者認可的，具有國家意志的屬性。政策是黨組織或者行政機關(guān)制定的，不具有國家意志的屬性。這也是需要將政策上升為法律形式的原因之所在。這種“上升”有嚴格的程序加以限制，并非任何政策都可以成為法律。

（2）實施方式不同法律是由國家強制力保證實施，并具有普遍的約束力。政策是通過思想工作、說服教育、黨員的模范帶頭作用以及黨的紀律保證來實現(xiàn)，黨的某些政策并非對每個公民都具有約束力。

3、區(qū)別：

（1）意志屬性不同83、區(qū)別（3）表現(xiàn)形式不同政策性文件可以是公開的也可以是內(nèi)部的；內(nèi)容大多規(guī)定的比較原則，具有號召性和指導性；其名稱多為綱領(lǐng)、宣言、通知、回復、指示、建議等。法律作為國家規(guī)范性文件，必須的公開的，“法不公開不為法”；內(nèi)容詳細具體，權(quán)利義務界定分明，能夠指導人的具體行為；其名稱多以“法”結(jié)尾。

（4）調(diào)整社會關(guān)系的范圍不同

政策一般借助社會內(nèi)部結(jié)構(gòu)要素的相互作用，在社會生活的許多領(lǐng)域發(fā)揮著指導作用。法律一般調(diào)整有重大影響的社會關(guān)系，如人權(quán)、國家性質(zhì)、權(quán)利與義務等。再者，并非所有政策都能上升為法律，所有法律內(nèi)容也并非全從政策中來，二者調(diào)整范圍存在相當大的交叉重合，也有各自獨特的調(diào)整范圍。3、區(qū)別（3）表現(xiàn)形式不同93、區(qū)別（5）法律比較穩(wěn)定；政策比較靈活，變化較快。法律一旦制定就長期有效，不允許經(jīng)常修改，也不能輕易撤銷。根本政策具有較高的穩(wěn)定性，但大量的具體政策往往隨著形勢的變化而隨時調(diào)整，否則便不能發(fā)揮及時的指導作用。政策的非強制公開性使政策的適時撤銷相對容易。

小結(jié)：政策非常直接的體現(xiàn)出一種人治性，法律更多體現(xiàn)法治。在一個成熟的法治國家，應當削減政策的顯性作用，將其打入幕后，直接以法律調(diào)整社會生活。即使不得已需要政策的直接作用，應當慎之又慎，必須經(jīng)過立法機關(guān)與司法程序的認可。3、區(qū)別10二、土地政策1.土地政策：國家和政黨等政治實體為了實現(xiàn)一定歷史時期的土地利用目標而制定的用以調(diào)整人地關(guān)系和實現(xiàn)土地權(quán)益目標的一系列準則、方向和指南等的總和。土地政策內(nèi)涵的特征：土地政策主體的多元性：體現(xiàn)多元主體權(quán)益主張土地政策體現(xiàn)了土地權(quán)益要求土地政策具有動態(tài)性執(zhí)政黨、政府在土地政策中發(fā)揮著重要作用二、土地政策1.土地政策：國家和政黨等政治實體為了實現(xiàn)一定歷112.土地政策與土地法律法規(guī)相同點：均具有強制性功能；均以條文、規(guī)定、規(guī)范的方式出現(xiàn)；都是政治目標的產(chǎn)物，又是其主要實現(xiàn)環(huán)節(jié)差異：制定主體差異:實施主體差異：司法機關(guān)與行政機關(guān)表現(xiàn)形態(tài)差異：土地法規(guī)具有統(tǒng)一的執(zhí)行標準和很強的可操作性政策的實施需要加以具體化穩(wěn)定性差異如農(nóng)村家庭承包制和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》2.土地政策與土地法律法規(guī)相同點：差異：如農(nóng)村家庭承包制和123.土地政策與土地行政

——依據(jù)與實施的關(guān)系從政府角度來看，二者差異：需要解決的問題不同：土地政策解決經(jīng)濟社會中的土地問題；土地行政解決部門的職能、效率、程序等問題；兩者重點不同：土地政策側(cè)重于政策制定、實施與評估；土地行政還要解決人事、依法行政、土地管理質(zhì)量等問題相同點：主體相同：政府或相關(guān)部門資源相同：公共人力資源、公共政策、公共權(quán)力目標相同：土地問題土地行政（地政）可以理解為各級政府對轄區(qū)土地行政管理而推行各種行政手段的總稱。3.土地政策與土地行政

134.土地政策的特點與功能特點歷史性區(qū)域性：因地制宜原則性：提倡和限制要鮮明針對性及時性操作性預測性4.土地政策的特點與功能特點144.土地政策的特點與功能功能：導向功能:提出明確目標、為實現(xiàn)目標規(guī)定行為規(guī)范和行為準則如《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，1993.11以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為主和統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制；國家壟斷城鎮(zhèn)土地一級市場，同時加強土地二級市場管理協(xié)調(diào)功能分配功能：如政府增加對經(jīng)濟適用房、廉租房等公共產(chǎn)權(quán)性質(zhì)住房建設用地的供應，從理論上更有利于保證弱勢群體的住房權(quán)利控制功能4.土地政策的特點與功能功能：15三、土地政策的構(gòu)成要素及動因土地政策目標：政策制定與實施要達到的理想狀態(tài)土地政策手段：實現(xiàn)理想狀態(tài)的路徑土地政策主體：政策制定者和影響政策制定的相關(guān)利益集團和個人土地政策對象：政策需要改變的客體，某一政策所具體的、特定的土地收益群體。土地政策方案：政策目標與政策手段的匹配土地政策界定：土地政策效力的時間和空間影響域。當前土地政策目標一般包括：協(xié)調(diào)土地經(jīng)濟關(guān)系協(xié)調(diào)人地關(guān)系實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置保護農(nóng)用地尤其是耕地三、土地政策的構(gòu)成要素及動因土地政策目標：政策制定與實施要16第一講-土地政策與法規(guī)概述課件17土地政策方案目標和手段的匹配

丁伯根法則（Tinbergen’sRule）是由丁伯根(荷蘭經(jīng)濟學家丁伯根—首屆諾貝爾經(jīng)濟學獎得主，主要從事于把統(tǒng)計應用于動態(tài)經(jīng)濟理論）提出的關(guān)于國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)政策和經(jīng)濟調(diào)節(jié)目標之間關(guān)系的法則。其基本內(nèi)容是：政策工具的數(shù)量或控制變量數(shù)至少要等于目標變量的數(shù)量；而且這些政策工具必須是相互獨立的。

土地政策方案目標和手段的匹配丁伯根18土地政策產(chǎn)生的動因土地政策作為調(diào)節(jié)社會大眾的行為的準則，其產(chǎn)生的動因不是一般的土地矛盾，只有當社會與土地之間的矛盾變成社會廣泛認識和發(fā)覺的問題時才能成為土地政策。土地政策的制定不僅要考慮土地的供給及其制約因素，還要分析土地的需求及其制約因素需求程度的因素。土地資源稀缺程度土地資源的基本條件人類利用土地的倫理、知識與技能土地政策產(chǎn)生的動因土地資源稀缺程度19四、土地政策類型1.土地政策類型的內(nèi)涵土地政策類型是指按照土地政策的內(nèi)部性質(zhì)和外部表現(xiàn)的不同標準，對土地政策進行的區(qū)分和歸類。一般從政策科學的相關(guān)分類理論來看，可以從政策主體、層次、效力范圍等幾方面展開。四、土地政策類型1.土地政策類型的內(nèi)涵20按政策制定主體分：黨的政策、中央政策、地方政策等按政策層次的角度分：總政策、基本政策和具體政策按政策效力地域范圍分：全局性政策和局部性政策從政策所起作用的性質(zhì)和角度分：鼓勵性政策和限制性政策如《關(guān)于清理各類園區(qū)用地加強土地供應調(diào)控的緊急通知》從土地問題發(fā)生的角度分：土地分配政策、土地利用政策和土地管理政策從政策科學的相關(guān)分類理論來看清理違規(guī)設立的各類園區(qū)；嚴禁違法下放土地；審批權(quán)嚴禁任何單位和個人使用農(nóng)民集體土地進行商品房開發(fā)；嚴格控制土地供應總量，特別是住宅和寫字樓用地的供應量。按政策制定主體分：黨的政策、中央政策、地方政策等從政策科學的21土地政策橫向類型單向土地政策復合土地政策戰(zhàn)略型土地政策戰(zhàn)術(shù)型土地政策程序性土地政策非程序性土地政策土地政策縱向類型土地總政策、土地基本政策和具體土地政策過去土地政策、現(xiàn)行基本政策和將來土地政策長期土地政策、中期土地政策、短期土地政策和即時土地政策2.土地政策基本類型從廣義的土地政策定義為依據(jù)劃分土地政策橫向類型單向土地政策戰(zhàn)略型土地政策程序性土地政策土地22復合型政策：《國務院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)［2004]28號）內(nèi)容涉及耕地保護、土地市場和征地制度、健全土地節(jié)約利用和收益分配機制等多個方面復合型政策：《國務院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)［23土地政策自身不同類型功能形態(tài)：基本國策、法律性和法規(guī)性土地政策政策主體：國家和政黨土地政策政策主體層次：國家中央級、地方黨政和基層黨政土地政策土地政策外部不同類型社會領(lǐng)域看：土地經(jīng)濟政策、土地社會政策和土地稅土政策等相關(guān)學科看：哲學：一般、特殊、具體和個別土地政策管理學：宏觀、中觀和微觀戰(zhàn)略策略學：戰(zhàn)略型和戰(zhàn)術(shù)型土地政策決策學：主觀臆斷型、實踐先導型和理論先導型3.土地政策特殊類型從狹義的土地政策定義為依據(jù)劃分土地政策自功能形態(tài)：基本國策、法律性和法規(guī)性土地政策政策主體24第二節(jié)土地政策過程1.土地政策制定原則系統(tǒng)協(xié)調(diào)原則連續(xù)性原則可行性原則：政策目標的確定與手段選擇要與現(xiàn)實條件相適應試驗原則：典型單位或地區(qū)的試驗效率與公平并重原則:效率優(yōu)先、兼顧公平一、土地政策制定2.土地政策制定的程序提出問題確定目標設計方案方案論證與優(yōu)選(符合客觀規(guī)律、全局利益、社會經(jīng)濟生態(tài)效應者是科學方案)第二節(jié)土地政策過程1.土地政策制定原則一、土地政策制定2.25二、土地政策執(zhí)行1.土地政策執(zhí)行過程制定計劃典型試驗政策宣傳實施政策土地政策執(zhí)行的監(jiān)督與檢查土地政策執(zhí)行的失控及其矯正土地政策執(zhí)行是土地政策目標能否實現(xiàn)的重要保證。土地政策執(zhí)行是檢驗土地政策正確與否的重要標準。土地政策執(zhí)行是完善土地政策的重要途徑。2.土地政策執(zhí)行原則充分理解和掌握土地政策原則性和靈活性相結(jié)合執(zhí)行與創(chuàng)新相結(jié)合土地政策引導和強制執(zhí)行相結(jié)合二、土地政策執(zhí)行1.土地政策執(zhí)行過程土地政策執(zhí)行是土地政策目26三、土地政策的運動規(guī)律及其法律化1.土地政策運動土地政策的制定執(zhí)行評估追蹤決策新的土地政策制定三、土地政策的運動規(guī)律及其法律化1.土地政策運動27三、土地政策的運動規(guī)律及其法律化2.土地政策運動規(guī)律土地政策效力：指一項土地政策付諸實現(xiàn)后對優(yōu)化土地資源所產(chǎn)生的實際效力，包括正效力和負效力。

土地政策效力運動周期一般包括：低效期-增效、高效期-遞減期土地政策效力運動規(guī)律：土地政策效力釋放需要一個過程：政策實施者和政策對象充分理解和把握政策土地政策效力釋放隨時間推移和客觀條件變化將逐漸減小三、土地政策的運動規(guī)律及其法律化2.土地政策運動規(guī)律282.土地政策運動規(guī)律土地政策利益運動規(guī)律：是損益規(guī)律：所謂政策損益是指特定社會背景或時空范圍內(nèi)，任何一項政策一旦付諸實施，其結(jié)果必然在滿足一部分人利益的同時，抑制或損害另一部分人的利益。

如實現(xiàn)土地增值稅政策是補償規(guī)律：所謂政策利益補償，是指一些政策中受到損害的利益，應當在其他政策中予以相應補償。

如土地征用政策2.土地政策運動規(guī)律293.土地政策法律化含義：1）采用法律手段或方式調(diào)整規(guī)范土地政策制定、執(zhí)行及土地政策對象的行為，完成土地政策目標，即以政府為核心的土地行政管理主體實施的過程；2）土地政策向法律轉(zhuǎn)化必要性：從政策和法律關(guān)系的問題及政策目標來看從土地政策主體和層次來看從土地政策的協(xié)調(diào)性來看3.土地政策法律化30土地用途管制1986-1995年農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和災毀耕地7000多萬畝，非農(nóng)建設占用耕地2960萬畝，農(nóng)村宅基地超標占用耕地達5100多萬畝，城市外延不斷擴展，違法批地、亂占耕地、浪費土地等，全國已有666個縣人均耕地低于0.5畝。在耕地數(shù)量不斷減少、質(zhì)量明顯下降、人口不斷增長的嚴峻形勢下，1997年4月15日中共中央、國務院聯(lián)合發(fā)布11號文件《中共中央、國務院關(guān)于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》，要求加強土地宏觀管理，嚴格建設用地審批，嚴控城市建設用地規(guī)模，加強土地執(zhí)法監(jiān)督檢查等。扭轉(zhuǎn)了耕地大量減少失衡趨勢，進一步嚴格建設用地審批管理，“對農(nóng)地和非農(nóng)地實行嚴格用途管制?！蓖恋赜猛竟苤?11998年修訂的《土地管理法》第4條規(guī)定，“國家實行土地用途管制制度”。確立了以土地用途管制為核心的新型土地管理制度，并將土地利用總體規(guī)劃審批權(quán)、農(nóng)地轉(zhuǎn)用和土地征用審批權(quán)、耕地開墾監(jiān)督權(quán)、土地供應量控制權(quán)集中在中央和省政府，同時將執(zhí)行性的權(quán)力下放到市縣政府。在法律上規(guī)定以土地利用總體規(guī)劃作為土地用途管制的依據(jù)，確定了用途管制作為我國土地管理的根本制度。1998年修訂的《土地管理法》第4條規(guī)定，“國家實行土地用途32第三節(jié)土地政策分析與評估一、土地政策分析與評估內(nèi)涵1.土地政策分析與評估就是運用現(xiàn)代科學知識，依據(jù)所掌握的資料，采用一定的方法，按照一定的標準，對土地政策方案的科學性、可行性以及實施效果的綜合評價，以對具體的土地政策優(yōu)劣進行判別。第三節(jié)土地政策分析與評估一、土地政策分析與評估內(nèi)涵33一、土地政策分析與評估內(nèi)涵政策實施前或政策制定階段的分析與評估（土地政策預期影響評估）土地政策實施和執(zhí)行過程中的分析與評估（土地政策執(zhí)行分析與評估、土地政策執(zhí)行監(jiān)測）土地政策實施效果評估在不同階段的土地政策分析與評估有不同的作用一、土地政策分析與評估內(nèi)涵342.土地政策分析與評估的內(nèi)容（即都做哪些工作：建立標準、收集政策信息、分析評價、政策建議）1)建立標準——依據(jù)標準的六個方面效果——對政策結(jié)果的價值判斷效率——實施效果與成本的對比充足性——分析政策目標的實現(xiàn)程度，部分、完全、超額實現(xiàn)公平性——成本與效益之間的分配是符合權(quán)利義務對等回應性——政策效果能否符合政策作用對象的需要、偏好和價值觀念等適宜性——判斷政策目標對社會的適宜程度2.土地政策分析與評估的內(nèi)容（即都做哪些工作：建立標準、收集352.土地政策分析與評估的內(nèi)容2)收集政策信息——基礎信息收集方法：問卷調(diào)查、案例收集、資料查閱、社會實驗等3)分析評價——核心對于政策預期效果的分析與評價：不同政策方案和擬實施方案的可能影響、政策實施成本效益比較、可能受到的政策影響的群體、政策效益成本在不同群體之間可能的分配情況以及政策實施后目標群體可能反映及其對政策目標實現(xiàn)的影響等。對于已經(jīng)實施的土地政策：分析實施效果、目標實現(xiàn)程度、實施是否滿足公平性要求、政策是否需要進行修訂、繼續(xù)執(zhí)行還是終止。4)政策建議——目的2.土地政策分析與評估的內(nèi)容363.土地政策分析與評估的過程確定土地政策問題確定土地政策評估標準評價和比較土地政策方案報告評估結(jié)果3.土地政策分析與評估的過程確定土地政策問題37二、土地政策分析與評估的標準1.政治價值標準：用土地政策的公平性和回應性來體現(xiàn)2.倫理道德標準：代內(nèi)與代際的公平性；區(qū)域公平3.經(jīng)濟價值標準：收益成本比>1或凈收益〉04.生態(tài)價值標準：一項政策實施對土地生態(tài)環(huán)境的可能有四種不同結(jié)果：惡化；沒影響；改善；破壞與改善兼有（凈生態(tài)效益大于、小于、等于零）5.政策效力標準：即對土地資源優(yōu)化配置的效力。實際與計劃比；土地政策指標的動態(tài)變化；計劃投入與實際投入等。如耕地保護政策二、土地政策分析與評估的標準1.政治價值標準：用土地政策的公38三、土地政策分析與評估的方法1.土地政策分析與評估的比較原理土地政策前后比較有無土地政策比較土地政策規(guī)劃與實際比較政策實驗比較分析三、土地政策分析與評估的方法1.土地政策分析與評估的比較原理39有無土地政策比較

有無土地政策比較

40三、土地政策分析與評估的方法2.土地政策分析與評估的方法成本效益評估法多因素綜合評價法計量經(jīng)濟模型評價法：回歸分析、時間序列分析等三、土地政策分析與評估的方法2.土地政策分析與評估的方法41思考題：1.如何理解土地政策，土地政策的特征和功能是什么？2.土地政策與土地法規(guī)、土地行政的異同3.土地政策構(gòu)成要素有哪些？4.如何認識土地政策的類型？5.如何認識土地政策過程？6.什么是土地政策法律化？7.如何認識分析土地政策分析與評估的內(nèi)涵及其主要意義？8.土地政策分析與評估有哪些方法？思考題：42第一講土地政策與法規(guī)概述主要內(nèi)容土地政策與法規(guī)土地政策過程土地政策分析與評估第一講土地政策與法規(guī)概述主要內(nèi)容43第一節(jié)土地政策與法規(guī)主要內(nèi)容政策的概念與內(nèi)涵土地政策的概念、特點及功能土地政策的構(gòu)成要素及動因土地政策類型第一節(jié)土地政策與法規(guī)主要內(nèi)容44一、政策自從產(chǎn)生了階級和國家，政策就作為一種約束或引導機制而存在。政策是國家、政黨為實現(xiàn)一定時期的路線和任務而規(guī)定的行為準則?！掇o?！氛呤菄野l(fā)展某一部門或事業(yè)的思想、戰(zhàn)略和策略之目的、任務和實際的機制總和?！疤K聯(lián)（狹義）政策是具有立法權(quán)者制定而由行政人員執(zhí)行的法律和法規(guī)。——美國學者威爾遜一、政策自從產(chǎn)生了階級和國家，政策就作為一種約束或引45一、政策政策內(nèi)涵：政策是為目標、價值和實踐而設計的一項計劃；政策是政府要做或不做的決定；政策的重要活動即為公共政策。（公共政策學以政府公共政策及其過程為研究對象，主要研究公共政策的性質(zhì)、原因、效果，制定、實施及評價問題）廣義的政策：指行政組織所制定的各種決策。狹義的政策：一個比較大型的行政組織為完成某項任務而制定的具體目標、準則、方案或辦法。一、政策政策內(nèi)涵：46

政策與法律的聯(lián)系和區(qū)別

聯(lián)系

近代國家一般實行政黨政治，無論是一黨制國家還是多黨制國家，國家政策體現(xiàn)出的是執(zhí)政黨的意志或者是多黨意志的妥協(xié)。法律通常是體現(xiàn)國家意志、人民意志。一政黨必定標榜代表某一人民群體或者全體人民的利益，執(zhí)政黨更是宣稱代表國家利益。

政策與法律的聯(lián)系和區(qū)別

聯(lián)系47聯(lián)系（1）政策是制定法律的依據(jù)在制定法律時都是以政策為依據(jù)，通過法律的形式把黨的政策國家意志化。若說法律是河，政策便是源。草案或者議案的形成一般都是政策推動的結(jié)果。法律不可能是無因之果，往往依據(jù)于現(xiàn)行政策或者為了將來政策的執(zhí)行。甚至法律有時直接冠以政策之名，如美國的國家環(huán)境政策法。（2）政策指導法律實施法律具有相對的穩(wěn)定性與滯后性。而政策的制定與執(zhí)行一般快速、精準而強有力（甚至在某些情況下壓倒法律）。政策在解決不變的法律與變動的社會的這一矛盾方面體現(xiàn)出巨大作用。食品安全問題嚴峻，黨中央要求加大整治食品安全力度，最高法即連發(fā)通知要求依法嚴懲危害食品安全犯罪。政策對法律實施的指導應是宏觀、精神的指導，而不能越俎代庖，不能借口政策而違反法律。聯(lián)系（1）政策是制定法律的依據(jù)48聯(lián)系（3）在沒有法律明文規(guī)定的情況下可以按政策辦事在新中國建國前后都曾大行其道。當國家法制健全后，就不能再以政策代替法律，而應以法律原則解決問題。（4）法律保障政策的實現(xiàn)

任何一部法律的背后，都可以看到政策導向性；然而政策必然不同于法律，否則法律亦失去其存在必要性。法律與政策是既相通又差異，相互作用又相互制約的關(guān)系。聯(lián)系（3）在沒有法律明文規(guī)定的情況下可以按政策辦事493、區(qū)別：

（1）意志屬性不同法律是由國家制定或者認可的，具有國家意志的屬性。政策是黨組織或者行政機關(guān)制定的，不具有國家意志的屬性。這也是需要將政策上升為法律形式的原因之所在。這種“上升”有嚴格的程序加以限制，并非任何政策都可以成為法律。

（2）實施方式不同法律是由國家強制力保證實施，并具有普遍的約束力。政策是通過思想工作、說服教育、黨員的模范帶頭作用以及黨的紀律保證來實現(xiàn)，黨的某些政策并非對每個公民都具有約束力。

3、區(qū)別：

（1）意志屬性不同503、區(qū)別（3）表現(xiàn)形式不同政策性文件可以是公開的也可以是內(nèi)部的；內(nèi)容大多規(guī)定的比較原則，具有號召性和指導性；其名稱多為綱領(lǐng)、宣言、通知、回復、指示、建議等。法律作為國家規(guī)范性文件，必須的公開的，“法不公開不為法”；內(nèi)容詳細具體，權(quán)利義務界定分明，能夠指導人的具體行為；其名稱多以“法”結(jié)尾。

（4）調(diào)整社會關(guān)系的范圍不同

政策一般借助社會內(nèi)部結(jié)構(gòu)要素的相互作用，在社會生活的許多領(lǐng)域發(fā)揮著指導作用。法律一般調(diào)整有重大影響的社會關(guān)系，如人權(quán)、國家性質(zhì)、權(quán)利與義務等。再者，并非所有政策都能上升為法律，所有法律內(nèi)容也并非全從政策中來，二者調(diào)整范圍存在相當大的交叉重合，也有各自獨特的調(diào)整范圍。3、區(qū)別（3）表現(xiàn)形式不同513、區(qū)別（5）法律比較穩(wěn)定；政策比較靈活，變化較快。法律一旦制定就長期有效，不允許經(jīng)常修改，也不能輕易撤銷。根本政策具有較高的穩(wěn)定性，但大量的具體政策往往隨著形勢的變化而隨時調(diào)整，否則便不能發(fā)揮及時的指導作用。政策的非強制公開性使政策的適時撤銷相對容易。

小結(jié)：政策非常直接的體現(xiàn)出一種人治性，法律更多體現(xiàn)法治。在一個成熟的法治國家，應當削減政策的顯性作用，將其打入幕后，直接以法律調(diào)整社會生活。即使不得已需要政策的直接作用，應當慎之又慎，必須經(jīng)過立法機關(guān)與司法程序的認可。3、區(qū)別52二、土地政策1.土地政策：國家和政黨等政治實體為了實現(xiàn)一定歷史時期的土地利用目標而制定的用以調(diào)整人地關(guān)系和實現(xiàn)土地權(quán)益目標的一系列準則、方向和指南等的總和。土地政策內(nèi)涵的特征：土地政策主體的多元性：體現(xiàn)多元主體權(quán)益主張土地政策體現(xiàn)了土地權(quán)益要求土地政策具有動態(tài)性執(zhí)政黨、政府在土地政策中發(fā)揮著重要作用二、土地政策1.土地政策：國家和政黨等政治實體為了實現(xiàn)一定歷532.土地政策與土地法律法規(guī)相同點：均具有強制性功能；均以條文、規(guī)定、規(guī)范的方式出現(xiàn)；都是政治目標的產(chǎn)物，又是其主要實現(xiàn)環(huán)節(jié)差異：制定主體差異:實施主體差異：司法機關(guān)與行政機關(guān)表現(xiàn)形態(tài)差異：土地法規(guī)具有統(tǒng)一的執(zhí)行標準和很強的可操作性政策的實施需要加以具體化穩(wěn)定性差異如農(nóng)村家庭承包制和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》2.土地政策與土地法律法規(guī)相同點：差異：如農(nóng)村家庭承包制和543.土地政策與土地行政

——依據(jù)與實施的關(guān)系從政府角度來看，二者差異：需要解決的問題不同：土地政策解決經(jīng)濟社會中的土地問題；土地行政解決部門的職能、效率、程序等問題；兩者重點不同：土地政策側(cè)重于政策制定、實施與評估；土地行政還要解決人事、依法行政、土地管理質(zhì)量等問題相同點：主體相同：政府或相關(guān)部門資源相同：公共人力資源、公共政策、公共權(quán)力目標相同：土地問題土地行政（地政）可以理解為各級政府對轄區(qū)土地行政管理而推行各種行政手段的總稱。3.土地政策與土地行政

554.土地政策的特點與功能特點歷史性區(qū)域性：因地制宜原則性：提倡和限制要鮮明針對性及時性操作性預測性4.土地政策的特點與功能特點564.土地政策的特點與功能功能：導向功能:提出明確目標、為實現(xiàn)目標規(guī)定行為規(guī)范和行為準則如《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，1993.11以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為主和統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制；國家壟斷城鎮(zhèn)土地一級市場，同時加強土地二級市場管理協(xié)調(diào)功能分配功能：如政府增加對經(jīng)濟適用房、廉租房等公共產(chǎn)權(quán)性質(zhì)住房建設用地的供應，從理論上更有利于保證弱勢群體的住房權(quán)利控制功能4.土地政策的特點與功能功能：57三、土地政策的構(gòu)成要素及動因土地政策目標：政策制定與實施要達到的理想狀態(tài)土地政策手段：實現(xiàn)理想狀態(tài)的路徑土地政策主體：政策制定者和影響政策制定的相關(guān)利益集團和個人土地政策對象：政策需要改變的客體，某一政策所具體的、特定的土地收益群體。土地政策方案：政策目標與政策手段的匹配土地政策界定：土地政策效力的時間和空間影響域。當前土地政策目標一般包括：協(xié)調(diào)土地經(jīng)濟關(guān)系協(xié)調(diào)人地關(guān)系實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置保護農(nóng)用地尤其是耕地三、土地政策的構(gòu)成要素及動因土地政策目標：政策制定與實施要58第一講-土地政策與法規(guī)概述課件59土地政策方案目標和手段的匹配

丁伯根法則（Tinbergen’sRule）是由丁伯根(荷蘭經(jīng)濟學家丁伯根—首屆諾貝爾經(jīng)濟學獎得主，主要從事于把統(tǒng)計應用于動態(tài)經(jīng)濟理論）提出的關(guān)于國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)政策和經(jīng)濟調(diào)節(jié)目標之間關(guān)系的法則。其基本內(nèi)容是：政策工具的數(shù)量或控制變量數(shù)至少要等于目標變量的數(shù)量；而且這些政策工具必須是相互獨立的。

土地政策方案目標和手段的匹配丁伯根60土地政策產(chǎn)生的動因土地政策作為調(diào)節(jié)社會大眾的行為的準則，其產(chǎn)生的動因不是一般的土地矛盾，只有當社會與土地之間的矛盾變成社會廣泛認識和發(fā)覺的問題時才能成為土地政策。土地政策的制定不僅要考慮土地的供給及其制約因素，還要分析土地的需求及其制約因素需求程度的因素。土地資源稀缺程度土地資源的基本條件人類利用土地的倫理、知識與技能土地政策產(chǎn)生的動因土地資源稀缺程度61四、土地政策類型1.土地政策類型的內(nèi)涵土地政策類型是指按照土地政策的內(nèi)部性質(zhì)和外部表現(xiàn)的不同標準，對土地政策進行的區(qū)分和歸類。一般從政策科學的相關(guān)分類理論來看，可以從政策主體、層次、效力范圍等幾方面展開。四、土地政策類型1.土地政策類型的內(nèi)涵62按政策制定主體分：黨的政策、中央政策、地方政策等按政策層次的角度分：總政策、基本政策和具體政策按政策效力地域范圍分：全局性政策和局部性政策從政策所起作用的性質(zhì)和角度分：鼓勵性政策和限制性政策如《關(guān)于清理各類園區(qū)用地加強土地供應調(diào)控的緊急通知》從土地問題發(fā)生的角度分：土地分配政策、土地利用政策和土地管理政策從政策科學的相關(guān)分類理論來看清理違規(guī)設立的各類園區(qū)；嚴禁違法下放土地；審批權(quán)嚴禁任何單位和個人使用農(nóng)民集體土地進行商品房開發(fā)；嚴格控制土地供應總量，特別是住宅和寫字樓用地的供應量。按政策制定主體分：黨的政策、中央政策、地方政策等從政策科學的63土地政策橫向類型單向土地政策復合土地政策戰(zhàn)略型土地政策戰(zhàn)術(shù)型土地政策程序性土地政策非程序性土地政策土地政策縱向類型土地總政策、土地基本政策和具體土地政策過去土地政策、現(xiàn)行基本政策和將來土地政策長期土地政策、中期土地政策、短期土地政策和即時土地政策2.土地政策基本類型從廣義的土地政策定義為依據(jù)劃分土地政策橫向類型單向土地政策戰(zhàn)略型土地政策程序性土地政策土地64復合型政策：《國務院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)［2004]28號）內(nèi)容涉及耕地保護、土地市場和征地制度、健全土地節(jié)約利用和收益分配機制等多個方面復合型政策：《國務院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)［65土地政策自身不同類型功能形態(tài)：基本國策、法律性和法規(guī)性土地政策政策主體：國家和政黨土地政策政策主體層次：國家中央級、地方黨政和基層黨政土地政策土地政策外部不同類型社會領(lǐng)域看：土地經(jīng)濟政策、土地社會政策和土地稅土政策等相關(guān)學科看：哲學：一般、特殊、具體和個別土地政策管理學：宏觀、中觀和微觀戰(zhàn)略策略學：戰(zhàn)略型和戰(zhàn)術(shù)型土地政策決策學：主觀臆斷型、實踐先導型和理論先導型3.土地政策特殊類型從狹義的土地政策定義為依據(jù)劃分土地政策自功能形態(tài)：基本國策、法律性和法規(guī)性土地政策政策主體66第二節(jié)土地政策過程1.土地政策制定原則系統(tǒng)協(xié)調(diào)原則連續(xù)性原則可行性原則：政策目標的確定與手段選擇要與現(xiàn)實條件相適應試驗原則：典型單位或地區(qū)的試驗效率與公平并重原則:效率優(yōu)先、兼顧公平一、土地政策制定2.土地政策制定的程序提出問題確定目標設計方案方案論證與優(yōu)選(符合客觀規(guī)律、全局利益、社會經(jīng)濟生態(tài)效應者是科學方案)第二節(jié)土地政策過程1.土地政策制定原則一、土地政策制定2.67二、土地政策執(zhí)行1.土地政策執(zhí)行過程制定計劃典型試驗政策宣傳實施政策土地政策執(zhí)行的監(jiān)督與檢查土地政策執(zhí)行的失控及其矯正土地政策執(zhí)行是土地政策目標能否實現(xiàn)的重要保證。土地政策執(zhí)行是檢驗土地政策正確與否的重要標準。土地政策執(zhí)行是完善土地政策的重要途徑。2.土地政策執(zhí)行原則充分理解和掌握土地政策原則性和靈活性相結(jié)合執(zhí)行與創(chuàng)新相結(jié)合土地政策引導和強制執(zhí)行相結(jié)合二、土地政策執(zhí)行1.土地政策執(zhí)行過程土地政策執(zhí)行是土地政策目68三、土地政策的運動規(guī)律及其法律化1.土地政策運動土地政策的制定執(zhí)行評估追蹤決策新的土地政策制定三、土地政策的運動規(guī)律及其法律化1.土地政策運動69三、土地政策的運動規(guī)律及其法律化2.土地政策運動規(guī)律土地政策效力：指一項土地政策付諸實現(xiàn)后對優(yōu)化土地資源所產(chǎn)生的實際效力，包括正效力和負效力。

土地政策效力運動周期一般包括：低效期-增效、高效期-遞減期土地政策效力運動規(guī)律：土地政策效力釋放需要一個過程：政策實施者和政策對象充分理解和把握政策土地政策效力釋放隨時間推移和客觀條件變化將逐漸減小三、土地政策的運動規(guī)律及其法律化2.土地政策運動規(guī)律702.土地政策運動規(guī)律土地政策利益運動規(guī)律：是損益規(guī)律：所謂政策損益是指特定社會背景或時空范圍內(nèi)，任何一項政策一旦付諸實施，其結(jié)果必然在滿足一部分人利益的同時，抑制或損害另一部分人的利益。

如實現(xiàn)土地增值稅政策是補償規(guī)律：所謂政策利益補償，是指一些政策中受到損害的利益，應當在其他政策中予以相應補償。

如土地征用政策2.土地政策運動規(guī)律713.土地政策法律化含義：1）采用法律手段或方式調(diào)整規(guī)范土地政策制定、執(zhí)行及土地政策對象的行為，完成土地政策目標，即以政府為核心的土地行政管理主體實施的過程；2）土地政策向法律轉(zhuǎn)化必要性：從政策和法律關(guān)系的問題及政策目標來看從土地政策主體和層次來看從土地政策的協(xié)調(diào)性來看3.土地政策法律化72土地用途管制1986-1995年農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和災毀耕地7000多萬畝，非農(nóng)建設占用耕地2960萬畝，農(nóng)村宅基地超標占用耕地達5100多萬畝，城市外延不斷擴展，違法批地、亂占耕地、浪費土地等，全國已有666個縣人均耕地低于0.5畝。在耕地數(shù)量不斷減少、質(zhì)量明顯下降、人口不斷增長的嚴峻形勢下，1997年4月15日中共中央、國務院聯(lián)合發(fā)布11號文件《中共中央、國務院關(guān)于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》，要求加強土地宏觀管理，嚴格建設用地審批，嚴控城市建設用地規(guī)模，加強土地執(zhí)法監(jiān)督檢查等。扭轉(zhuǎn)了耕地大量減少失衡趨勢，進一步嚴格建設用地審批管理，“對農(nóng)地和非農(nóng)地實行嚴格用途管制?！蓖恋赜猛竟苤?31998年修訂的《土地管理法》第4條規(guī)定，“國家實行土地用途管制制度”。確立了以土地用途管制為核心的新型土地管理制度，并將土地利用總體規(guī)劃審批權(quán)、農(nóng)地轉(zhuǎn)用和土地征用審