公共部門戰略的管理主講人：Chatper6公共部門戰略管理內容簡介：

由于日益復雜環境和公眾多元的需求，政府管理部門與外界環境的互動問題成為影響政府管理的主要因素之一，因而戰略管理在公共行政領域內占有日益重要的地位。就公共部門而言，戰略是其發展總目標的表現形式，它通過對帶有長期性、全局性和根本性的謀劃與對策研究，決定著該部門在一定時期內管理的方向和所要達到的目標，涉及到組織政策的制定、組織結構的調整、資源的配置等。公共部門的戰略管理，還涉及到其組織的計劃、組織、協調和控制等各項職能，是一項重要的管理技術或工具。公共部門的戰略管理主要發生于較高級別的政府管理層，或者說是主要由政府高層所進行和完成的一個關于政府管理的一個特定的管理過程。重點和難點：

戰略管理的性質、特征

戰略管理的過程

戰略規劃與戰略管理

SWOT分析與戰略規劃

公共部門戰略管理的效果與限制

公共部門戰略管理的改進

關鍵詞語：

戰略管理、戰略管理過程、戰略規劃、

戰略執行、戰略評估、SWOT分析第一節公共部門戰略管理的性質一、戰略的起源

1、軍事領域：攻城掠地,制高點。希臘詞“Strategos”和Stratego”是指“摧毀敵人”和將軍的才能。戰略家，能人，戰略眼光，超常能力。2、經濟和商業領域：（1）1938（美）經濟學家，巴納德Barnard，《經理的職能》，運用“戰略因素”構想分析企業組織的決策機制。第四章公共部門戰略管理（2）企業經營史學家（美），錢德勒Chandler，1962，《戰略與結構：工業企業史的考證》，為企業戰略下定義。（3）管理學家（美），安紹夫Ansoff，最初在其1976年出版的《從戰略規劃到戰略管理》一書中提出了“企業戰略管理”。他認為：企業的戰略管理是指將企業的日常業務決策同長期計劃決策相結合而形成的一系列經營管理業務。第四章公共部門戰略管理3、公共部門戰略管理的興起（1）公共部門在20世紀80年代才開始關注戰略問題。（2）20世紀90年代企業戰略管理成為提高企業競爭力的重要手段，并逐步擴展到非盈利性組織，例如政府部門、學校、醫院等。美國國會1993年通過《政府績效與結果法》，要求至1997年所有聯邦政府機構必須實施戰略規劃；（P283）非營利部門90%均實施了戰略規劃。第四章公共部門戰略管理公共組織戰略：是公共組織在對自己所處的環境進行考察和審視的基礎上，對組織的目的、長遠發展目標、政策策略和實施步驟進行的謀劃和安排，是對組織在社會中的位置進行的定位。第四章公共部門戰略管理為什么戰略會引起重視？

1.更加復雜和不確定的環境。2.公共部門角色的變化。3.國際化和國際競爭力的挑戰。4.公共利益的挑戰。第四章公共部門戰略管理1．更加復雜和不確定的環境駕馭大浪方能得到成功。----環境不確定、不清晰、變化快；----融合力強：全球化（國別界限縮小），政策交叉（領域劃分變小）政府企業化運轉（公共部門、私人部門和非營利部門界限縮小）。----資源短缺和流動難以把握。第四章公共部門戰略管理2、公共部門角色的變化大政府：管理越多的政府是好政府；20世紀80年代以來，小政府獲得了人們的認同和支持，西方國家政府再造中，主張在公共服務中落實市場機制。政府是領航者而非劃槳者。第四章公共部門戰略管理3、國際化和國際競爭力的挑戰核心是創立和維持有別于競爭對手的競爭優勢。----新技術推動的商業和政府體制改革：電子商務、電子政務等。----“新公共管理”運動要求突破“行政束縛，促進組織使命的實現。----商業部門成功的示范效應要求公共部門考慮戰略。第四章公共部門戰略管理

4、公共利益的挑戰政府是公共利益的代表者。公共利益要求政府治理要兼顧整體利益與局部利益，兼顧長期利益與眼前利益。即公共管理者要有系統觀、整體觀、長期觀。綜上所述，公共部門要關注戰略管理。第四章公共部門戰略管理

二、戰略的特征

（一）戰略的特征（二）戰略的構成要素第四章公共部門戰略管理

（一）戰略的特征

1、全局性：審時度勢、胸懷全局、深謀遠慮；運籌帷幄之中，決勝千里之外。“如何做才能使組織得以持續發展”。2、長遠性：高瞻遠矚。“組織的未來利益和眼前利益”，著眼于未來。3、競爭性：針對競爭對手和環境變化，尋求自身的競爭優勢。4、相對穩定性：在一定的時期內必須保持不變，在戰略目標下制訂具體的戰術。5、動態性：外部環境的變化要求組織與環境保持動態平衡。第四章公共部門戰略管理（三）戰略的要素（構成）

1、使命Mission：組織存在的目的和原因（1）我們是做什么的？（2）為什么會存在？2、遠景Vision：可以設想看得見的組織狀態。3．格言Slogan：表達組織使命和遠景精神的表述，簡明的和容易記憶的格言。4．目標Objectives：在未來一定的時間框架內要得到的結果。分管理層次、時間因素、長遠眼光和短期效益相結合、組織目標和對所有人的關心結合；5．體系Strategies：分總體戰略；競爭戰略和運作戰略。6．策略Tactics（戰術）為完成總體戰略而對局部的、具體的、現場的、短期的行動做出籌劃。

三、戰略管理的含義StrategicManagement

戰略管理是指組織高級管理層對組織戰略的制定、實施和評估進行的管理。戰略管理是以組織戰略為導向的、以實現組織戰略目標為目的的管理活動，旨在將計劃功能與整體管理工作整合在一起，以實現組織的戰略目標。第四章公共部門戰略管理下面幾種情況是不是戰略管理？只注意局部而不關注全局，只關注眼前不考慮未來只是做出宏偉規劃而無有效監測評估體系只注意組織內部要素而不關注外部環境第四章公共部門戰略管理第二節公共部門戰略管理過程和原則

戰略管理的過程制定任務，確定組織目標宗旨分析環境發現機會威脅分析組織資源識別優劣勢制定評價和選擇戰略實施戰略戰略評價：度量和評價業績第四章公共部門戰略管理信息收集和分析是戰略管理的重要因素，而環境分析正好滿足要求。分為外部環境分析和內部環境分析一、戰略環境分析分析組織的內外環境對組織的外部環境和內部狀況進行分析，認清組織的優勢、弱勢和所面臨的機遇與挑戰，為組織戰略的確定提供客觀依據。外部環境分析包括對組織外部的政治、經濟、文化、科技、社會、市場和自然環境等方面的分析。分析的任務，是運用系統思考去識別與組織相互作用、相互影響的組織外部系統，探討組織在與其有關聯的外界環境中所面對的機遇和威脅。一、戰略環境分析內部環境分析主要是對組織自身的組織狀況、運行狀況、人力資源狀況、財務狀況、信息系統狀況等方面的情況進行分析和評價，認清組織的優勢和劣勢，以便決定采取某種可能的行動方針（戰略）。主要方法：一、戰略環境分析環境因素權重評分加權評分西部大開發0.210.2利率下降0.140.4政府管制放寬0.330.3主要競爭對手采取擴張策略0.220.4信息系統、電子化0.240.8總和1.02.7環境因素權重評分加權評分關鍵因素1關鍵因素2關鍵因素3……總和注：評分值表示企業對各因素反應的程度：1=反應很差；2=反應為平均水平；3=超過平均水平；4=反應很好外部因素評價矩陣（EFE）外部因素評價矩陣（EFE）外部因素評價矩陣（續）環境分析的重要性（SWOT）外部SW：優勢Strengths和弱勢Weaknesses,內部OT:機會Opportunities和威脅Threats.（1）向內看ALookInward:內部環境分析（過去和現在）；（2）向外看ALookOutward:外部環境分析（現在）；（3）向前看ALookForward:外部環境分析（未來）。SWOT分析法又稱為態勢分析法，它是由舊金山大學的管理學教授于20世紀80年代初提出來的，SWOT四個英文字母分別代表：優勢（Strength）、劣勢（Weakness）、機會（Opportunity）、威脅（Threat）。SWOT分析是通過了解自己組織優勢與弱勢，把握外部機會，規避外部威脅，然后用系統分析的思想，把各種因素相互匹配起來加以分析，從中得出一系列相應的結論，而結論通常帶有一定的決策性。SWOT分析的關鍵是進行優勢與劣勢、機會與威脅的分析，并在此基礎上形成行動戰略。戰略分析工具：SWOT矩陣分析法SWOT分析步驟(張成福《公共管理學》第83頁)列出組織的關鍵外部機會列出組織的關鍵外部威脅列出組織的關鍵內部優勢列出組織的關鍵內部弱點SWOT矩陣將內部優勢與外部機會相匹配，形成優勢——機會（SO）戰略將內部弱點與外部機會相匹配，形成弱點——機會（WO）戰略將內部優勢與外部威脅相匹配，形成優勢——威脅（ST）戰略將內部弱點與外部威脅相匹配，形成弱點——威脅（WT）戰略經過SWOT分析，一個組織可以有不同的戰略匹配和選擇。SWOT矩陣優勢-弱勢-機會-威脅矩陣(SWOT)劣勢優勢機會威脅扭轉型戰略防御型戰略增長型戰略多種經營戰略戰略規劃是在環境分析的基礎上擬定戰略的過程。也是將戰略意圖轉化為戰略決策的過程。目的在于明了環境對組織的重要影響，并指導組織對環境的變遷做出反應，以獲得長期的競爭優勢。二、戰略規劃

它包括以下幾個方面的主要活動：（1）展現遠景和確認、陳述任務（2）確認重要的環境變化及趨勢的議題（3）決定機關要強調的主要價值（4）選擇重大的關切性議題領域（5）設定基本的、明確的策略方向（6）選擇恰當的策略（7）創設執行這些策略方向的行動議題提出組織面臨的戰略問題。在對組織內外環境分析的基礎上，將組織面臨的戰略問題呈現出來。組織面臨的戰略問題，可能是一個服務方向的選擇問題，也可能是一個重要的人事問題。在環境分析、認清組織的優勢與弱勢和來自外部的威脅與機遇后，要將組織面臨的戰略問題逐一羅列出來，并按優先順序予以排列，這是提出和形成組織戰略的基礎。二、戰略規劃戰略實施是建立和發展公共組織的行動能力和機制，將戰略構想轉化為現實績效的過程。成功的戰略方案并不能保證成功的實施，因為任何事情總是做比想更困難。由于“公開性方面的限制、政治影響、權限、監察以及普遍存在的所有權，公共部門戰略管理的執行更為艱難”。三、戰略實施

戰略實施主要涉及以下幾個方面的活動：（1）明確實際目標與進展的指標（2）進行有效的資源配置（3）建立有效的組織結構，使組織結構與戰略相 匹配（4）建立和發展有效的溝通與協調機制（5）促進變革，克服變革的阻力（6）通過社會及政府營銷，促進戰略實施三、戰略實施

戰略評估是監控戰略實施，并對戰略實施的績效進行系統性評估的過程，從戰略管理整體來看，它著重于建立一種反饋機制。戰略評估主要涉及以下幾個方面的活動：（1）檢查戰略基礎，以了解構成現行戰略的機會與威脅、優勢與弱點等是否發生變化，發生了何種變化，因何發生變化。（2）衡量戰略績效（3）戰略的修正與調整四、戰略評估二、公共管理部門戰略管理的基本原則

1、以社會公眾的共同需要為出發點2、使戰略管理過程盡可能簡單化和非程式化第三節公共部門戰略規劃（見教材）

第四節公共組織戰略管理的評價第四章公共部門戰略管理一、戰略管理在公共部門應用的正面效果1、提供戰略性發展方向2、指導資源配置的優先順序3、強化組織對環境的適應能力4、設定了追求卓越的標準5、提供了控制和評估的基礎學者托夫特（GrahamS.Toft,1989,7）認為，公共部門運用戰略管理有許多限制，主要包括：（1）政府任期的短期性和行動取向；（2）公共管理戰略的許多方面都是立法者所確立的；（3）公共規則大部分是在組織內部進行的，而選民、媒介等要求參與，而參加過程雖可以改進普遍接受的程度，但沖淡可戰略的焦點議題；二、公共部門運用戰略管理的限制（4）可靠性分析通常是費力又費錢的；（5）公共機構對問題解決的非正式群體過程不太熟悉，政府機構習慣于層級的、下達文件報告的過程；（6）由于預算約束和短期觀念，公共戰略規劃者的工作通常很難證明是合理的；（7）與私部門相比，公共戰略通常是通過組織涉設計、預算和財務控制、人事制度和政策來實現。三、公共部門采用戰略管理的困難：（1）政府管理者在進行決策時，必須與其他重要的行動者分享權力；（2）政府組織的功能是政治性的，與理性的環境相反，他們無法就適當的績效方案取得一致意見；（3）政府管理者與私部門的管理者相比，缺乏完全的自主性與控制力，這使得政府執行和協調任何行動規劃時均顯得困難重重；（4）政府的戰略決策環境由于上述因素，要遠比私部門更為困難和復雜。四、公共部門戰略管理的改進措施（1）公共管理者必須樹立長期觀，打破短期主義的思考，發展前瞻性思考；（2）政府部門必須打破職責的限制，克服“功能性短視”，打破部門主義的限制，發展一種全局觀，強調整合的管理途徑；（3）在重大問題的戰略決策和規劃過程中提供政治參與的權力與機會，這不僅有利于獲取廣泛的信息，也有利于克服實施戰略管理的障礙。（4）重視更高層次的問題，將問題放到更高層次上去看，就會發現很多短期利益可以讓位于長遠利益；（5）追求滿意：在戰略管理中，滿意比最佳更為重要；（6）殊途同歸：通過不同的方法或途徑達到類似的結果是可能的。第五節戰略管理誤區分析第四章公共部門戰略管理隨著公私部門不斷的重組、合并、民營化以及政府直接干預的減少,公共部門將轉變角色,將戰略管理引入公共部門,更多地把注意力集中于組織未來的使命,將更加注重整體戰略目標及其實施。也就是說,公共部門將不僅努力預防問題,還預料未來,并運用預見進行治理。公共部門管理已經進入了公共戰略管理時代。與私部門一樣,隨著近來戰略管理的流行,公共部門戰略管理將被證明是最有前途的方法。當然,公共部門在開始階段進行戰略管理時,大都要犯這樣或那樣的錯誤,只要糾正這些錯誤公共部門就能沿著正確的方向發展。戰略管理的一些誤區1、流浪傾向：沒有公共戰略或濫用公共戰略2、唯上傾向：按上級或長官意志制定公共戰略3、東施效顰：效仿他人公共戰略或效仿自己過去的公共戰略4、好大喜功：發展型公共戰略也會使公共部門陷入危機5、致命通病：公共戰略管理能力不強6、束之高閣：公共戰略只停滯在紙上7、舊瓶裝新酒：體制、結構與公共戰略不匹配8、趕鴨子上架：缺少足夠的公共戰略實施人才9、棄長揚短：公共部門喪失公共戰略優勢10、踢開戰略鬧革命：只顧短期利益,不顧長期利益

1、流浪傾向：沒有公共戰略或濫用公共戰略（1）“腳踏溜冰鞋”，“溜”到哪兒算哪兒沒有戰略的組織就像流浪漢一樣無家可歸。這種“流浪傾向”使組織缺乏戰略思考，很少充分思考組織的任務是什么。一方面因為繁冗的事務性工作而成為“大忙人”，以至于無暇顧及組織的任務、方向及戰略；另一方面沒有真正理解戰略管理的實質，沒有方向意識和連貫、一致的戰略考慮，通常會走到它不想去的地方。（2）戰略危機對戰略的褻瀆和濫用。在許多公共部每一個領域都有戰略。此外,還存在長期、中期、短期戰略劃分以及整體和局部戰略之分。公共部門在每個活動層面都制定所謂的戰略,其結果是公共目標和方向模糊不清,口號盛行,根本經不起競爭的考驗。公共部門戰略必須是整合的和整體的。

2、唯上傾向：按上級或長官意志制定公共戰略唯上傾向,就是按上級或長官意志代替整個部門的戰略制定工作,公共產品和服務的供給、公共投資、內部管理、整個公共部門的戰略制定工作,是將公共戰略制全球化與競爭、利用信息技術等幾乎公共活動的定工作推向一個極端的重要表現。靠領導者的個人能力和意志進行管理的公共部門,由于不能對組織自身和外部環境進行縝密的分析和預測,使得領導者的直覺和判斷失去了理性分析的支持,容易導致戰略的盲目性；同時,由于在戰略制定中缺乏有效的制約機制,也往往導致戰略失去穩定性,變動過于頻繁。3、東施效顰：效仿他人公共戰略或效仿自己過去的公共戰略

缺乏環境分析，找“東施效顰”的“捷徑”認識到戰略對組織的重要性，試圖制定戰略，但由于方法不得要領或盲目追求快捷，沒有對組織但的外部機會、威脅和內部優勢、弱勢(SWOT)進行全面、科學分析與論證，而是喜歡走“東施效顰”的“捷徑”。缺乏獨立判斷，“跟進大勢人云亦云”公共部門戰略應基于特定的公共部門,它因時、因地、因公共部門而變化。一個效仿或重復他人的戰略不能使公共部門得到持續、穩定、快速的發展。不同領域的公共部門,同一領域的不同公共部門、不同資源、不同結構、不同技術和顧客需求,需要選擇不同的戰略；同一公共部門在不同時期、不同環境也必須選擇不同的戰略。公共部門戰略應基于特定的公共部門,它因時、因地、因公共部門而變化。一個效仿或重復他人的戰略不能使公共部門得到持續、穩定、快速的發展。不同領域的公共部門,同一領域的不同公共部門、不同資源、不同結構、不同技術和顧客需求,需要選擇不同的戰略；同一公共部門在不同時期、不同環境也必須選擇不同的戰略。4、好大喜功：發展型公共戰略也會使公共部門陷入危機

追求規模，“把小舢板焊接成航空母艦”有一種傾向，即組織（學校、企業越大越好），許多組織和部門的戰略目標似乎就是“做大”。但是許多“小舢板”因外力作用而被焊接成了“航空母艦”，由于缺乏協調，難以形成“有機體”和核心競爭能力，因而在市場的汪洋大海中，很難真正發揮航空母艦的作用。組織規模只有與組織所擁有的資源及運用資源的能力相適應,才能發揮規模效應。以公共部門為例,阿根廷政府在新自由主義這一當前國際正統經濟理論的支配下,通過出賣國有資產吸引外資和借外債實現了短暫的繁榮,而最終卻導致其后一階段的蕭條和政府本身的破產。因此,這種所謂“發展型戰略”會誤導公共部門頭腦發熱,步入盲目發展的陷阱。就公共戰略而言,重要的不是“貪大”,而是“圖強”。5、致命通病：公共戰略管理能力不強

1.領導者缺乏公共戰略思維和公共戰略眼光2.忽視公共戰略環境分析,缺乏適應能力3.操作能力不強,缺乏公共戰略實施能力4.亡羊才補牢,公共戰略評估時機不當5.見樹不見林,公共戰略評估指標片面6.遠離數字化,公共戰略評估手段落后6、束之高閣：公共戰略只停滯在紙上（1）公共部門戰略最終要付諸實施,把它轉化為生產力。對于一些公共部門來說,要么根本沒戰略,要么僅僅是寫在紙上完事。紙上戰略和實際行動是關系不大的兩條線。這種紙上戰略由于未經實施,已經失去了戰略的意義,實質上僅是決策參考材料或類似于“量身定做”的教科書之類的東西。公共部門把戰略塑造到這一步,基本上完成了戰略的分析和選擇,但沒有實施或實施不了,就無法經實踐驗證該戰略的真正價值。

7、舊瓶裝新酒：體制、結構與公共戰略不匹配有什么樣的戰略，就應有什么樣的組織結構。是因為公共