1、中國行政史【導(dǎo)言】一、中國行政史課程的性質(zhì)、學(xué)習(xí)對象和主要內(nèi)容中國行政史是行政學(xué)的一門專業(yè)基礎(chǔ)課。它的開設(shè)旨在為學(xué)習(xí)行政學(xué)奠定基礎(chǔ)知識。本課程學(xué)習(xí)的對象是中國古代和近代的行政制度。在時間跨度上比較長，從夏商周到中華人民共和國成立，分為兩個歷史時期。在具體內(nèi)容上包括下面幾個方面的內(nèi)容：（1）中國古代和近代各個歷史時期的中央行政制度及其演變。（2）中國古代和近代各個歷史時期的地方行政制度及其演變。（3）中國古代和近代各個歷史時期的行政運(yùn)行。（4）中國古代和近代各個歷史時期的行政監(jiān)察制度及其演變。（5）中國古代和近代各個歷史時期的行政人事制度及其演變。此外。還要了解中央和地方的關(guān)系；中國行政制度演變

2、的主要原因，等等。二、學(xué)習(xí)中國行政史的目的和要求1、通過本課程的學(xué)習(xí)，熟悉中國古代和近代行政管理制度的主要內(nèi)容，要做到比較系統(tǒng)和比較具體。2、通過本課程的學(xué)習(xí)，了解中國行政制度發(fā)展的基本規(guī)律，并對這些問題進(jìn)行思考和研究。如果達(dá)到上述的目的，又有幾個方面的作用：（1）能夠豐富我們行政管理的知識，提高我們的素質(zhì)。借鑒中國歷史上行政管理的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，提高我們分析問題和解決問題的能力，增長我們的才干。（2）有利于建設(shè)中國特色的行政管理的學(xué)科。中國行政史的歷史悠久，有非常豐富的行政管理的典章制度，有非常豐富的行政管理的資料，世界上沒有一個國家可比。如果能夠很好的挖掘和利用，就能夠建設(shè)中國特色的行政管理學(xué)

3、科。目前在這方面做得很不夠，還處在起步階段。（3）有利于建設(shè)中國特色的行政管理制度。一個國家的行政管理制度是建立在一定的歷史遺產(chǎn)基礎(chǔ)上的。了解自己，了解別人，才能建立符合國情的、有效能的行政管理制度。學(xué)習(xí)要求：掌握中國行政史的基本知識（主要?dú)v史時期的）；掌握中國行政制度演變發(fā)展的知識；掌握相關(guān)的行政管理的理論；了解中國行政制度演變發(fā)展的原因及其規(guī)律。三、學(xué)習(xí)方法1、學(xué)好教材作為基礎(chǔ)，同時盡可能閱讀多一些參考書。2、在認(rèn)真讀書的基礎(chǔ)上盡可能多動腦筋思考。參考書：1、中國政治制度史有多種版本2、吉林文史出版社的“中國歷代典章制度研究文庫”漢、唐、明清等主要?dú)v史時期的書籍3、葛劍雄主編，長春出版社的

4、系列叢書“制度文明與中國社會”4、袁剛中國古代政府機(jī)構(gòu)設(shè)置沿革黑龍江人民出版社2003年5、歷代官制【第一講中國古代行政制度的特點(diǎn)】我國古代行政制度與世界各國行政制度相比，有其明顯的特點(diǎn)。其主要如下：一、中國行政制度建立比較早和比較完備。如果從商代算起有3600多年的歷史。在西方，古希臘、古羅馬的行政制度大約建立在2600年前，而且后來中斷了。西歐英、法等國家是在15 世紀(jì)以后才建立起近代的行政制度。四大文明古國的埃及、巴比侖和印度，雖然它們也很早建立了行政制度，但是他們的行政制度后來也中斷了。我們中國擁有豐富的行政管理的典章制度，從中可以證明我國行政制度的歷史悠久和完備。通典200卷，唐代杜

5、佑編撰，歷時35年，記述上起傳說中的唐虞，下至唐肅宗時期的典章制度。有職官、選舉、兵刑和州、郡等等內(nèi)容。通志200卷，南宋鄭樵編撰，記述上古至宋代的職官等等典章制度。文獻(xiàn)通考348卷，宋元之際馬端臨編撰，記述上古至宋寧宗時期的典章制度的沿革，資料更為詳細(xì)，尤其是宋代。還有續(xù)文獻(xiàn)通考一是明代王圻所撰，254卷，與文獻(xiàn)通考相銜接；另一為清代官修250卷，記述宋至明的典章制度比較詳細(xì)。唐六典為唐玄宗時期官修，共30卷，關(guān)于唐代國家機(jī)構(gòu)的設(shè)置，官員的編制與品級、職責(zé)權(quán)限，官吏的選拔、任用、考核、獎勵懲罰、俸祿和退休制度等等。明朝和清朝也修了明會典和清會典。中國古代很早就形成了完備的官僚制度也是一個證明

6、。戰(zhàn)國時期開始形成官僚制度，也開始形成規(guī)范化的官吏選拔制度，這也是世界各國所沒有的。明史記述：“歷代官制，漢七千五百員，唐萬八千員，宋極冗至三四萬員。本朝自成化-合文職蓋十萬余。”法國漢學(xué)家謝和耐說：中國最突出的成就之一是在一種漫長的歷史過程中發(fā)展了人類社會史上最為完善的復(fù)雜政治組織形式，令人感到非常驚奇和矚目的是一種統(tǒng)一的施政制度在如此早的時代就得擴(kuò)大到一個如歐洲一般遼闊、其人文差異也是可以和歐洲相媲美的大世界中。二、以專制君主制度為主體建立行政制度中國古代的政府體制是君主制，而且是專制君主制，沒有其他政體。行政制度無論如何演變都離不開專制君主制。王權(quán)無限。商周時期的王對諸侯有生殺予奪的大權(quán)

7、，皇帝的權(quán)力更是至高無上。史記就說“天下事無大小皆決于上”。我國古代的思想家對政治制度的探討也離不開君主制。葛洪、鮑敬言；羅隱（明君論），黃宗羲等皆如此。這和西方自古以來就有多種政體不同，奴隸制時代、封建制時代均如此。三、國家權(quán)力沒有明確的劃分君主擁有國家所有的權(quán)力，按照現(xiàn)在的觀點(diǎn)看，擁有立法、行政和司法權(quán)；丞相如此；地方的郡州府縣長官也如此。雖然中央和地方政府部門有大致的職能劃分，但是這是為管理的方便而設(shè)置的。在實(shí)際的國家管理中、在行政運(yùn)行中常常沒有按照職能進(jìn)行。四、建立了比較系統(tǒng)的行政監(jiān)察制度從戰(zhàn)國開始，特別是從秦漢開始，就建立了比較完備的行政監(jiān)察制度。這是適應(yīng)官僚制度建立的需要而設(shè)置的，

8、這個制度隨著時間的推移而不斷發(fā)展完備。成為中國古代行政制度中的重要部分，也是很有特色的一部分，并對我國近代和現(xiàn)代行政制度都有重要影響。【第二講商、西周的行政制度】一、商朝的行政制度相對于夏朝，商朝的歷史有比較多的文獻(xiàn)資料和考古資料的證明。關(guān)于商朝的行政制度有文獻(xiàn)資料、有金文和甲骨文等供研究，能夠比較清楚地說明。1、中央行政官員：1）商王。2）主要政務(wù)官：尹、保、宰。這些官員相當(dāng)后世的丞相或宰相，是商王的謀臣和助手參與最高決策和指揮政務(wù)。如商湯時的伊尹，姓伊，名摯。史記說伊尹名阿衡，“亦日保衡，皆伊尹之官名”。西周初期的銅器上，尹、保通用。伊尹曾經(jīng)攝政，湯的孫子太甲即位后不理政事，結(jié)果被伊尹放逐

9、于桐宮。3年后，徹底反省悔改后才被迎回“授之政”。伊尹死后被“以天子禮葬之”甲骨文有不少祭祀他的記載。仲虺，與伊尹同時代，為“湯左相”。伊陟，伊尹的兒子，帝大戊時立為相。宰是奴隸總管，地位很高。如史書上記載，商王武丁即位時“三年不言，政事決定于冢宰”。3）一般官員：卜、巫，占卜、祭祀之官。商朝時候的人很迷信，無事不占卜。學(xué)者們研究甲骨文發(fā)現(xiàn)，很多是關(guān)于占卜的。祭祀也很多。左傳上說“國之大事，在祀與戎”。有些學(xué)者認(rèn)為商王朝有一個龐大的貞人集體“多卜”。溝通神人之間的關(guān)系。作冊，史官，記載朝廷大事的官員。臣，有多種，如有小籍臣、小眾人臣、小丘臣、小多馬羌臣。這是管理具體政務(wù)的官員。“小臣令眾黍”。

10、亞、射、多射、服，這些為一般武官。2、地方官員：商朝在中央和地方關(guān)系方面是實(shí)行內(nèi)外服制，即商王直接控制的地方稱為內(nèi)服，是王畿及其附近地區(qū)，其余的地方稱為外服，建立諸侯國。諸侯國的來源主要兩類：一是臣服于商王的部族，商王給他們封號；二是分封功臣和妻、子，開了分封制的先河。如武丁之子子奠封為侯，稱為“侯奠”；武丁之妻婦好也有封地。諸侯是各地方的最高行政長官，在封地中建立自己的管理機(jī)構(gòu)。中央和地方的關(guān)系體現(xiàn)為：一方面，中央要保護(hù)諸侯的安全；調(diào)解諸侯之間的糾紛。另一方面，諸侯對中央的義務(wù)是及時報警，保衛(wèi)邊防，甲骨文有很多在這方面的記載；隨王出征；進(jìn)貢財(cái)物；為王室服役，甲骨文記載商王令攸侯為王室耕種籍田

11、的事。諸侯也分為等級，勢力比較大的稱為“方伯”。如周文王被稱為“西伯”。中央和地方關(guān)系主要靠實(shí)力維系，實(shí)力的變化時諸侯會反叛。周武王伐紂王時有800諸侯附從他。3、行政人事：人事大權(quán)掌握在商王和諸侯手中。實(shí)行世卿世祿制，王位和諸侯世襲，兄終弟及；官職也由貴族擔(dān)任，也是世襲。但是也有人認(rèn)為商王也選拔有才能當(dāng)宰輔，如伊尹的出身有兩種說法：一說是陪嫁的奴隸，叫做“媵人”；一說為“隱士”。二、西周的行政制度公元前11世紀(jì)，周武王滅商，建立周朝。其行政制度在繼承商朝制度的基礎(chǔ)上又有發(fā)展。1、中央行政機(jī)構(gòu)及其官員：1）周王（天子）。商人只說王之祖先出自天帝，周人直呼周王為天子。2）政務(wù)官及其機(jī)構(gòu)：（1）師

12、、保，是周王的主要輔佐；卿士寮，是官署，中央行政機(jī)構(gòu)，見周初金文。師、保為百官之長，姜尚在武王時被稱為師，叫做“師尚夫”，在滅商和以后鞏固西周王朝的重大活動中，“師尚夫謀劃居多”；（史記載）周武王封功臣，姜子牙為首封，是東方大國齊國的始祖。周成王時以“召公為保，周公為師”“東伐淮夷”。周公也曾被稱為師和“太宰”。宰為內(nèi)廷總管，以王關(guān)系密切，也可以總領(lǐng)外廷百官。（2）政務(wù)機(jī)構(gòu)中的其他主要官員：有兩種資料，一是文獻(xiàn)，尚書立政說有：“三事大夫”即任人、準(zhǔn)夫、牧。任人也叫“常任”，執(zhí)掌政務(wù)和管理人事；準(zhǔn)夫也叫“準(zhǔn)人”，準(zhǔn)即公平，掌握司法和訟獄；牧也叫“常伯”，負(fù)責(zé)民政事務(wù)。二是金文，西周金文中常見“三

13、有司”，即“司土（徒）”、“司馬”、“司工（空）”，分別負(fù)責(zé)土地民政、軍事武裝和工程建設(shè)等。但要注意他們的職能不是完全固定的。他們下面還要僚屬，如金文中還有“司田”、“田甸”、“林”、“虞”等。文獻(xiàn)中的僚屬有“大都”、“小伯”、“百工”等等。3）宮廷內(nèi)官及其機(jī)構(gòu)：大史、大祝、大卜，負(fù)責(zé)文書記事和冊命、祭祀、占卜等事務(wù)。大祝是最高祭祀之官，大卜是筮官之長，負(fù)責(zé)占卜之最高長官，“大史寮”是宮廷內(nèi)官的官署。文獻(xiàn)中負(fù)責(zé)宮廷具體事務(wù)的官員有虎賁、綴衣、趣馬、小尹等。武官有“司射”、“大亞”、“師氏”等。2、地方行政制度：西周實(shí)行分封制。王畿之外是諸侯國。周朝建立后進(jìn)行分封，分封的對象為三類：一是子弟，史

14、書上載“封姬姓之國者四十人”；荀子-儒效篇載周武王和周公統(tǒng)一天下時分封71國，姬姓53人。二是功臣，如姜子牙為首封，成為齊國的始祖。三是過去的貴族后裔，如商紂王的哥哥微被封于宋，對黃帝、堯舜禹的后裔也有分封。諸侯國就是地方最高行政長官。諸侯國也按周王朝的模式建立行政機(jī)構(gòu)。3、西周的行政運(yùn)行：1）形成了禮樂制。禮是西周統(tǒng)治階級的行為規(guī)范。2）周王行使的權(quán)力有：（1）主祭權(quán)。祭祀天地社稷和祖先的優(yōu)先權(quán)。（2）分封權(quán)。（3）任命官吏之權(quán)。包括諸侯國的主要官吏。（4）調(diào)遣權(quán)。（周幽王烽火戲諸侯）。（5）賞罰權(quán)。授予爵祿或者處罰的權(quán)力。3）諸侯的義務(wù)主要是：接受調(diào)遣，朝覲，納貢，戍邊等。周王對諸侯有生殺

15、予奪的大權(quán)。史載：“晉侯作宮而美，康王使讓之”；周夷王時，齊哀公因?yàn)榧o(jì)侯在周王面前講了他的壞話，結(jié)果給殺了。史記載“烹哀公而立其弟，是為胡公”。4）師、保等輔佐周王，為天子出謀劃策，行使廣泛的權(quán)力。其他官員執(zhí)行命令，行使相應(yīng)的權(quán)力。4、行政人事：1）周王和諸侯掌握著相應(yīng)的人事大權(quán)。2）形成了宗法制。主要內(nèi)容是嫡長子繼承制。3）仍然實(shí)行世卿世祿制。【第三講秦漢的行政制度】秦漢時期是我國中央集權(quán)的專制君主制的確立時期。經(jīng)過春秋戰(zhàn)國幾百年的發(fā)展變化，政治制度從等級君主制向中央集權(quán)的專制君主制演變。行政制度也發(fā)生了重大的變化，在中央形成了三公九卿制，在地方形成了郡縣制，這些對后世的行政制度產(chǎn)生了重大的

16、影響。一、春秋戰(zhàn)國時期行政制度的變化（一）春秋時期行政制度的變化春秋爭霸戰(zhàn)，有些諸侯國崛起，周天子地位下降，行政制度開始發(fā)生重大的變化。1、中央行政機(jī)關(guān)的職能開始有了比較明確的劃分。表現(xiàn)在政務(wù)官和宮廷內(nèi)官職能劃分清楚，宮廷內(nèi)官的地位下降。中央政務(wù)官即諸侯的輔佐泛稱“執(zhí)政”，鄭叫“當(dāng)國”、晉叫“中軍元帥”、齊曾經(jīng)叫“相”。“執(zhí)政”有助手。許多諸侯國都設(shè)有司馬、司徒、司空和司寇等官員及其機(jī)構(gòu)分管軍民刑等各方面的行政事務(wù)。宮廷內(nèi)官有太師太傅、太史、宗人、仆大夫等，只要為王室服務(wù)。還要執(zhí)掌祭祀、占卜等官員。這些官員過去地位都很高，但是他們現(xiàn)在的地位都下降了。2、地方行政區(qū)劃開始建立。春秋時期，雖然還存

17、在國野制，但是國野都開始劃分行政層級。如齊國，在管仲時，國設(shè)有鄉(xiāng)（良人）、連（連長）、里（有司）、軌（軌長）。5家為軌，10軌為里，4里為連，10連為鄉(xiāng)。野設(shè)有屬（大夫）、縣（縣帥）、鄉(xiāng)（鄉(xiāng)帥）、卒（卒帥）、邑（有司），30家為邑，10邑為卒，10卒為鄉(xiāng)，3鄉(xiāng)為縣，10縣為屬。出現(xiàn)了郡、縣的行政區(qū)劃。公元前688年秦“伐圭戎，初縣之”史記載。楚國也是比較早設(shè)縣的國家，史載楚武王縣權(quán)，楚莊王縣陳。最處都設(shè)在邊境，春秋中晚期開始設(shè)在內(nèi)地。縣的長官為大夫，下設(shè)縣師、司馬、司寇等。晉國最早設(shè)郡，但當(dāng)時的郡小于縣。3、世卿世祿開始衰落。春秋前期仍然是世卿世祿制，春秋晚期世卿世祿制開始解體。這個變化是從卿

18、大夫家臣的選任開始的。卿大夫有很大的領(lǐng)地，春秋時期有些卿大夫的勢力膨脹，如晉國先有祁氏、羊舌氏，后出名的六卿有韓、趙、魏、知、范、中行氏；魯國有季氏、施氏；衛(wèi)國有孔氏；宋國有戴氏、桓氏。為卿大夫管理“家”的最高官員叫做家臣，春秋晚期家臣的選任不限于貴族，不限于本國的人。如魯國的陽虎到晉國的趙氏做家臣；齊國的鮑國為魯國的施氏再家臣；孔子的弟子子路到衛(wèi)國孔氏家做家臣，仲弓到魯國的季氏家中做家臣，他向孔子請教治理的方略，孔子說：“先有司，赦小過，舉賢才。”家臣制的特點(diǎn)：家臣和主人沒有宗族關(guān)系，其職位不世襲；俸祿是祿田中的租稅，不是采邑，不能繼承；許多家臣都出身平民，如孔子的弟子子路、子羔、冉有；量才

19、用人。（二）戰(zhàn)國時期行政制度的變化戰(zhàn)國時期，專制君主制的行政制度基本形成。主要表現(xiàn)在：1、各國都建立了比較健全的中央行政機(jī)關(guān)。王下面設(shè)有相（或稱相國、相邦、丞相，楚稱令尹），為百官之長。相之下設(shè)有御史、司寇（秦為廷尉）、內(nèi)史和將軍，分掌民刑兵等政務(wù)，官分文武，將相分家。2、建立了郡縣制的行政區(qū)劃。戰(zhàn)國時期，各國都實(shí)行了郡縣制，設(shè)郡守掌政事，設(shè)郡尉掌軍事；縣設(shè)令長主政務(wù)，下設(shè)丞、尉，分別負(fù)責(zé)文書和武裝。縣以下為鄉(xiāng)里，設(shè)有嗇夫、里正。3、實(shí)行官僚制度。廢除了世卿世祿制，選賢任能，“量能授官”和“以功授官”。方式主要是：名人推薦，如魏國的吳起、西門豹、樂羊是翟璜推薦的；自薦，如商鞅、蘇秦和張儀等。通

20、過耕戰(zhàn)立功授官，白起、王剪等。（三）春秋戰(zhàn)國時期行政制度演變的主要原因1、生產(chǎn)力發(fā)展，生產(chǎn)關(guān)系的變化。主要表現(xiàn)：生產(chǎn)工具的進(jìn)步；鐵制農(nóng)具開始出現(xiàn)于春秋時期，到戰(zhàn)國時期已經(jīng)普遍使用；牛耕也提高了生產(chǎn)力；土地私有制的發(fā)展，地主制經(jīng)濟(jì)的形成。國家按土地面積收稅，“初稅畝”，“什一之稅”；農(nóng)民耕地主的田則為50%，如董仲舒說：“或耕豪民之田，見稅什五”。這些是行政制度變化的根本動力。2、兼并戰(zhàn)爭的推動。春秋以來各國之間戰(zhàn)爭越來越頻繁，規(guī)模也越來越大。春秋242（前722-481）年間有記述的戰(zhàn)爭213次，滅國53個。戰(zhàn)爭由春秋開始的千人到戰(zhàn)國時期的10萬、幾十萬人。為進(jìn)行頻繁和規(guī)模巨大的戰(zhàn)爭，各國要動

21、用全國的人力、物力和財(cái)力，還要進(jìn)行不斷的準(zhǔn)備，這就需要建立比較有效率的行政制度，否則就可能在戰(zhàn)爭中失敗。戰(zhàn)國時期各國先后競相變法也是由于這個主要原因。變法也推動了各國行政制度的變化。荀子-強(qiáng)國日：秦官吏“出于其門，入于公門，出于公門，歸于其家，無有私事也。，不比周，不朋黨”。荀子-議兵日“齊之技擊不可以遇魏氏之武卒，魏氏之武卒不可以遇秦之銳士”3、社會的發(fā)展，管理事務(wù)的增加。隨著社會的發(fā)展，社會管理事務(wù)必然增加或者變得復(fù)雜，這也會使行政管理發(fā)生變化，進(jìn)而促使行政制度的變化。如人口增加、版圖擴(kuò)大都會增加社會事務(wù)，從而使人口管理、治安管理、賦稅管理、兵役管理、區(qū)域管理、公共工程管理和其他公共事務(wù)管

22、理擴(kuò)大和變得復(fù)雜。二、秦漢的行政制度（一）中央行政機(jī)關(guān)及其長官1、皇帝：秦始皇定帝號，他認(rèn)為自己德蓋三皇，功邁五帝。2、三公：1）丞相：設(shè)丞相府“掌丞天子，助理萬機(jī)”。總領(lǐng)百官，主持朝政，召集朝議；參與決定重大政務(wù)；封駁詔書；任免官吏；考課百官；下有司直等屬官。2）御史大夫：設(shè)御史府副丞相，輔助丞相主管監(jiān)察，負(fù)責(zé)律令圖籍的管理；下有御史丞、御史中丞屬官。3）國尉（漢稱太尉）掌武官的考任；軍事顧問。3、列卿1）奉常（漢稱太常）：掌朝廷禮儀；宗廟祭祀；文化教育；提供咨詢。下有太常丞、博士等屬官。2）郎中令（漢稱光祿勛）：掌宮殿門戶警衛(wèi)；侍從天子，參與謀議；統(tǒng)率三署郎。屬官有大夫，掌議論；郎三署儲備

23、人才的地方。3）衛(wèi)尉：“掌宮門衛(wèi)屯兵”。屬官有衛(wèi)尉丞、衛(wèi)士令。4）太仆：掌國家馬政。下有丞、中車府令。5）廷尉：掌司法。屬官有廷尉正、廷尉監(jiān)。6）典客（漢稱大鴻臚）：掌民族事務(wù)和賓禮。7）宗正：掌皇帝宗室事務(wù)。屬官有丞。8）治粟內(nèi)史（大司農(nóng)）：掌錢糧賦稅。屬官有部丞、有大倉令丞。少府：掌皇室的生活供應(yīng)，山海池澤之稅。屬官有尚書令丞等。還有中尉掌京師治安、將作大匠掌建筑工程。（二）地方行政制度1、秦朝實(shí)行郡縣制關(guān)于分封和郡縣的爭論。初設(shè)36郡，后增加至46郡。如河套地區(qū)的九原郡，嶺南地區(qū)的桂林、南海和象郡等。1）郡設(shè)郡守、郡尉和監(jiān)御史。在京師設(shè)內(nèi)史，與列卿一同參與朝議。一般以郡守政績優(yōu)異者充之。

24、郡守為一郡之長，下有郡丞、卒吏、主簿。郡尉負(fù)責(zé)一郡的軍事武裝，捕緝盜賊。監(jiān)御史是中央派往地方的監(jiān)督官員。郡下設(shè)縣、道。縣設(shè)令長、縣尉。令長主管一縣的政務(wù)，下有屬吏：主吏（功曹）主管選用少吏和考核、獄掾、令史等。3）鄉(xiāng)、里、亭。鄉(xiāng)是基層半自治組織，設(shè)有三老、嗇夫和游徼。2、漢行郡國并行制西漢初，有15個郡，到漢景帝時有43個，漢武帝時已達(dá)91個。東漢初106個郡。郡的長官主要是郡守、郡尉。郡守的屬官有別駕、主簿、功曹、賊曹掾等。縣制與秦基本相同。西漢末有縣道侯邑1587個。諸侯國。同姓王開始9個，文帝時先17個，后24個。景帝時25個。武帝時減少到20個以下。東漢也有分封。初是10個諸侯國，后有

25、增加，公元72年是17個。鄉(xiāng)里也襲秦制。平帝時有鄉(xiāng)6622個，亭29635個。東漢桓帝（公元153年）時3682個鄉(xiāng)，12400多個亭。（三）漢代行政制度的演變1、三公宰相制漢武帝時（前120年）罷太尉，置大司馬。成帝時改御史大夫?yàn)榇笏究铡０У蹠r改丞相為大司徒。東漢時削弱三公的權(quán)力，重用尚書臺。漢武帝開始重用尚書，事權(quán)擴(kuò)大。漢成帝時尚書開始分曹理事。東漢時擴(kuò)大尚書臺組織，增加尚書的職權(quán)，分設(shè)六曹尚書，分管專門的行政事務(wù)。尚書臺政令的執(zhí)行機(jī)關(guān)，權(quán)力集中皇帝。尚書臺機(jī)構(gòu)龐大，有尚書令一人，尚書仆射一人，尚書6人，左右丞2人，侍郎36人（每曹6人），令史18人（每曹3人）。后漢書仲長統(tǒng)傳謂“光武皇帝

26、，慍數(shù)世之失權(quán)，忿強(qiáng)臣之竊命，矯枉過直，政不任下，雖置三公，政歸臺閣，自此以來，三公之職，備員而已。”地方行政制度的變化漢武帝建立13部州，每州設(shè)刺史一人，以六條問事，監(jiān)督地方官吏和強(qiáng)宗豪右，是監(jiān)察官。西漢末年一度成為州牧。東漢改回監(jiān)察官，但有固定的治所和機(jī)構(gòu)。靈帝中平5年（公元188年），派中央高級官員（列卿）出任州牧“鎮(zhèn)安方夏”，“州任之重，自始而起”。從此州便成為一級行政區(qū)劃。3、行政監(jiān)察制度的發(fā)展秦漢時御史大夫是中央的最高監(jiān)察官。設(shè)有御史府。東漢時設(shè)置了以御史中丞為首的御史臺為專門的監(jiān)察機(jī)構(gòu)。御史大夫?yàn)榇笏究眨焕碚隆Ｔ谇爻反蠓蛳旅嬗杏坟y(tǒng)領(lǐng)御史協(xié)助御史大夫處理事務(wù)；另有御

27、史中丞，具體負(fù)責(zé)行政監(jiān)察事務(wù)，“內(nèi)領(lǐng)侍御史，外督監(jiān)御史”。西漢初年，行政監(jiān)察制度不完善，未設(shè)監(jiān)御史，先后以御史、丞相史監(jiān)察地方。漢武帝封元5年（前106年），置刺史，把全國劃為13個部州，每州一人監(jiān)察地方。以“6條問事”，如“強(qiáng)宗豪右，田宅逾制，以強(qiáng)凌弱”，“（倍）背公向私”，“侵漁百姓”等；征和4年設(shè)司隸校尉，負(fù)責(zé)京輔地區(qū)的監(jiān)察。監(jiān)察對象包括皇親國戚。丞相府中的司直也負(fù)有監(jiān)察的責(zé)任，著重是監(jiān)察官員對政務(wù)的執(zhí)行情況。秦漢監(jiān)察制度的設(shè)置有如下的特點(diǎn)：一是實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制。御史中丞直接受皇帝指揮，是皇帝的親信。漢代的刺史也可以直接上書皇帝，人選主要是博士、侍御史和議郎。二是監(jiān)察官位卑、祿薄、權(quán)重，

28、有比較好的升遷前途。御史中丞秩是1000石。漢代的司隸校尉是2000石，刺史的秩是600石。前兩者可以監(jiān)督公卿百官。后者可以監(jiān)督郡守。這種設(shè)計(jì)一方面是考慮監(jiān)察官員能夠盡職盡力，舍生取義。另一方面，位卑則使監(jiān)察官員不能干涉正常的行政運(yùn)行。“位卑則人情激昂，祿薄則愛惜身家之念輕。”但良好的升遷前途對監(jiān)察官員又有很好的激勵作用，也不容易被收買。（四）漢代行政制度演變的原因1、皇權(quán)和相權(quán)的矛盾。漢代相權(quán)相當(dāng)大。皇帝對丞相擁有大權(quán)不放心。如蕭何是劉邦最倚重的功臣之一，但他當(dāng)丞相時也經(jīng)常遭劉邦猜忌。早在楚漢戰(zhàn)爭時，劉邦就對蕭何不放心，經(jīng)常派人回來“慰問”蕭何。引起蕭何的警惕，知道劉邦對自己不放心，遂將子弟

29、能從軍者皆送往前方，結(jié)果“漢王大悅”。劉邦當(dāng)皇帝后，帶兵親征陳烯時，突然派人對蕭何封賞“益封置衛(wèi)”，蕭何聽從召平之計(jì)，讓封不受，并傾全家財(cái)產(chǎn)助軍，以表示絕無叛心，“高帝乃大喜”。后來劉邦征討黥布時，不斷派人查問相國在做什么？當(dāng)時蕭何很得民心。有人對蕭何說“君滅族不久矣。”蕭何向他問計(jì)。他說“多買田地，賤貰貸以自污”。即要蕭何故意玷污自己的名聲，讓老百姓怨恨他。劉邦知道后“大說（悅）”。2、地方行政制度的演變與郡的設(shè)置不斷增加有關(guān)系。秦時47個郡，1000個縣；漢武帝太初元年時有91個，西漢末增加至103個，縣道侯邑有1587個。東漢初有郡106個，還有侯國10多個。3、與西漢后期吏治腐敗嚴(yán)重有

30、關(guān)系。史載，漢武帝時土地問題、奴婢問題已經(jīng)很嚴(yán)重。公元前107年關(guān)東流民已經(jīng)達(dá)200多萬。流民起義不斷，如南陽以梅免、百政為首。楚一帶以段中、杜少為主。漢武帝后來下“輪臺罪己詔”，拒絕了桑弘羊提出派5000士卒到輪臺屯田的建議。“深陳既往之悔”，提出“當(dāng)今務(wù)在進(jìn)禁苛暴，止擅賦，修馬復(fù)令，以補(bǔ)缺。”為此需要加強(qiáng)監(jiān)察。（五）秦漢的行政運(yùn)行1、中央行政立法。立法機(jī)關(guān)及其官員：皇帝，命為“制”，為百官有司執(zhí)行的法令；令為詔，為布告天下，曉諭臣民的法令。丞相，主持法律的制定，參與法律的制定。漢武帝建立中朝后，內(nèi)朝官侍中、常侍、尚書等也參與制定法律。中央法律的制定。動議有3 種形式。皇帝指示丞相或內(nèi)朝官草

31、擬法律；在上朝時議定需要草擬某項(xiàng)法律；由一些官員向皇帝建議制定某個法律。中央行政決策。決策機(jī)關(guān)：皇帝，擁有最高決策權(quán)“天下之事，無大小皆決于上”。丞相及外朝百官；內(nèi)朝有關(guān)官員。中央決策的方式：朝會，皇帝勤政時常見的一種方式；由群臣集議后報告皇帝做出決策；皇帝和親近大臣商議后做出決策；由皇帝獨(dú)自做出決策。特殊的是丞相或攝政大臣做出決策。2、地方行政立法和行政決策。郡和縣都有立法權(quán)和決策權(quán)。由郡守和縣的令長根據(jù)地方政務(wù)的需要制定地方法令，布告地方。3、行政運(yùn)行中央政令下達(dá)的方式：第一，詔令同時下達(dá)到丞相府和御史府，丞相負(fù)責(zé)執(zhí)行，御史大夫把詔令記錄下來，保存和備查，同時監(jiān)督詔令執(zhí)行的情況。第二，詔令

32、下達(dá)給御史大夫，御史大夫備案后交丞相執(zhí)行，丞相根據(jù)詔令的內(nèi)容下達(dá)有關(guān)部門和地方執(zhí)行。第三，漢武帝形成中朝后，詔令由內(nèi)朝官下達(dá)給有關(guān)部門或地方執(zhí)行。地方行政執(zhí)行。中央的政令首先下達(dá)到郡、國，然后再由郡國下達(dá)到縣，由縣下達(dá)到鄉(xiāng)亭里。另外地方政府根據(jù)中央政令的精神，結(jié)合自己地方的情況制定地方的政策，進(jìn)行管理。行政執(zhí)行的情況：一般而言，政令得到比較嚴(yán)格的執(zhí)行。但是在西漢，丞相有封駁詔書的權(quán)力前漢書周亞夫傳載，竇太后想封皇后之兄王信為侯，漢景帝說要與丞相周亞夫商量。周說：高帝約，非劉氏不得為王，非功臣不得為侯。不如約，天下共擊之。今信雖皇后兄，無功，侯之，非約也。漢景帝只得作罷。漢哀帝時，哀帝下詔書給丞

33、相，要加封董賢2000戶，并賜侯爵。丞相王嘉封還詔書，不執(zhí)行。地方政府對地方政務(wù)有比較大的管理權(quán)。如穎川太守黃霸為“以贍鰥寡貧窮者”，規(guī)定郵亭、鄉(xiāng)官得養(yǎng)官豬多少。地方官可以根據(jù)自己的管理理念進(jìn)行管理。如漢成帝時，薛宣為左馮翊，他發(fā)現(xiàn)其屬縣頻陽多盜賊，該縣令薛恭以孝道聞名，結(jié)果地方不治。而另一屬縣粟邑地處崇山之中，民風(fēng)淳樸，縣令尹賞當(dāng)過多任縣令長，有豐富的治縣的經(jīng)驗(yàn)。薛宣奏請朝廷交換兩縣令，幾個月后政績顯著，一個法治，一個德顯。（六）秦漢的行政人事管理1、官吏的選拔和任用1）軍功。秦軍功分為20等爵，第5級大夫可以任官；西漢繼承之，第7級公大夫可以任官。2）保舉。秦代有一定地位的人可以推薦有才能

34、和品行的人任官。“秦之法，任人而所任不善者，各以其罪罪之”。秦簡有“任法（廢）官者為吏，貲二甲”。漢代稱為薦舉。3）葆子。在秦代，高級官員的子弟在仕途上有優(yōu)待。漢代官秩2000 石以上的官員，任期滿3年后可以保任兒子或兄弟一人為郎。如蘇武、張安世、馮立皆以父任為郎。霍光、袁盎皆以兄任為郎。4）考試。秦代是刀筆小吏的選任。認(rèn)識字、各種字體。如劉邦“試為吏，為泗水亭長”，夏候嬰“試補(bǔ)縣吏”。東漢逐漸重視考試。考試的內(nèi)容：諸生試經(jīng)學(xué)，文吏試章奏。考試的方式是對策和射策。5）貲選。西漢較盛行。凡財(cái)產(chǎn) 4達(dá)到10萬錢可以候選為郎（漢景帝時為4萬）。張釋之是以貲選為郎。6）察舉。漢武帝時形成制度。即是按一

35、定的制度，中央和地方的高級官員向朝廷和皇帝保舉人才。分為歲舉和特舉。歲舉每年按固定科目保舉固定數(shù)量的人才。特舉不定時。察舉的科目主要有孝廉，秀才（茂才）。孝廉本為兩科，后合并為一科。先在中央任郎官，再遷尚書、侍中、侍郎等，在地方則為令長。秀才（有美才之人、異能之士）在西漢為特舉，在東漢成為察舉科目，出身多為地方縣令長。賢良方正。特舉科目漢文帝時即有。指出皇帝過錯，匡正皇帝過錯。是選能直言極諫之士。文學(xué)。文帝時有，是特舉。是指通經(jīng)學(xué)有助于治世之士，常與賢良并舉。還有明法。通曉法律之人。7）征辟。征指皇帝征召。是對民間有聲望和治國之術(shù)的人。多為有專長者。很重視“縣次續(xù)食，令與計(jì)偕”。辟是辟除，指各

36、級政府機(jī)構(gòu)聘用屬吏。分為公府辟除和郡縣辟除。續(xù)漢書百官制說“漢初掾史辟除皆上言之，故有秩命士，其所不言，則為百石屬。其后皆自辟除，故通為百石云。”2、太學(xué)的建立。武帝時根據(jù)董仲舒的建議設(shè)立了太學(xué)。隸屬于太常。培養(yǎng)后備官員。開始是50人，逐漸增加，到宣帝時有200人，元帝時1000人。成帝時3000人。教師由博士充任。漢武帝置五經(jīng)博士。博士最少精通一門經(jīng)學(xué)。學(xué)生由郡國選送、太常選拔或考選。開始要求“18歲以上，儀狀端莊”的青年。后無年齡的限制，學(xué)制也無固定，通過考試就可以畢業(yè)。學(xué)生按成績授官，開始是閑散的官職，如太子舍人、郎中等。3、官員任用的限制。漢武帝之前，商人不得為官“有市籍者不得為官”。

37、巫覡之家不得為官；宗室弟子不得出任三河三郡之長，不得出任中央公卿。漢武帝時開始實(shí)行回避制度。郡守、縣的令長、刺史不得由本郡人充任。東漢后更嚴(yán)密，“婚姻之家及兩州人士都不得對相監(jiān)臨”。形成了“三互法”。4、官員的考核。秦漢的考核叫“上計(jì)”。一是中央考核郡國，郡國守相每年年終遣使攜帶計(jì)簿到京師接受考核。每年一次叫常課；3年一次的叫大課。邊郡每3年一次上計(jì)。考核由丞相和御使大夫主持，丞相負(fù)責(zé)考核的等次。御使大夫負(fù)責(zé)考核真?zhèn)巍？己说膬?nèi)容是戶口、賦稅、治安、獄訟、災(zāi)害等。二是郡國考核屬縣，每年郡國上計(jì)中央前，要對所屬縣進(jìn)行考核。各縣派人于秋冬時上計(jì)于郡國，“秋冬集課，上計(jì)于郡國”。考核的內(nèi)容如上。三是各

38、級行政首長考核掾?qū)佟Ａ科涔δ埽硕▋?yōu)劣。然后根據(jù)官員的考核結(jié)果以予賞罰。遷、降、轉(zhuǎn)、徙。還有賜爵、田宅、奴婢等。5、官員的待遇。1）秩俸。秩是官員的級別。俸是薪酬。秦漢官員的官秩以“石”為單位。以俸祿糧食發(fā)放的容量容積衡量。分為萬石、二千石、一千石、八百石、六百石、四百石、二百石。還有中、真、比的分別。2）休假。秦漢已經(jīng)有休假制度。秦叫“告歸”；漢有定期的假期“五日得一休沐”，還有節(jié)氣假（夏至、中秋、冬至）。3）致仕。漢代有退休制度。年老、因?yàn)椴　Ｍ诵莸男劫海腥赫撸腥种徽撸瑵h平帝時“令天下吏比二千石以上年老致仕者，三分故祿。以一與之，終其身”。【第四講隋唐的行政制度】隋唐兩代是我國封

39、建社會又一個重要的發(fā)展時期，政治經(jīng)濟(jì)文化都發(fā)展到一個新的高峰。在行政制度方面，形成了以三省六部為主體的中央行政制度，形成了州縣為骨干的地方行政制度。隋唐的行政制度在我國封建社會具有承先啟后的重要地位。一、中央行政機(jī)構(gòu)及其官員隋文帝改官制。設(shè)置了三師三公：大師、大傅和大保；大尉、司徒和司空。設(shè)置五省：尚書、門下、內(nèi)史、秘書和內(nèi)侍。唐代在此基礎(chǔ)上有所損益，形成了以三省六部為主干的中央行政制度。1、皇帝。2、三省。中書、門下和尚書是中央的最高決策機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)。文獻(xiàn)通考曰“中書取旨，門下覆奏，尚書奉行”。或曰“中書主出命，門下主封駁，尚書主奉行”。三省制度的形成是幾百年演變的結(jié)果。文獻(xiàn)通考是這樣描述

40、的“西漢以丞相總百官，而九卿分治天下。光武中興，身親庶務(wù)，事歸臺閣，尚書始重”，“及魏武佐漢，初建魏國，置秘書令。典尚書事。文帝受禪，改秘書為中書，有監(jiān)有令，而不廢尚書，然中書親近，而尚書疏外矣。東晉以來，天子以侍中位在左右，多與之議事，不專任中書，于是又有門下，而中書權(quán)始分矣。降至南北朝，大體循此制。”中書省長官為中書令2人，正三品，后為正二品；次官中書侍郎2人，正四品上，后為正三品；中書舍人6人，正五品上。再下面有一派諫官：右散騎常侍2人從三品；右補(bǔ)闕2 人，從七品上、右拾遺2 人，從八品上。門下省長官為侍中，2人正三品，后正二品。次官門下侍郎2人，正四品上，后為正三品。給事中4人，正五品

41、上。左散騎常侍2人，從三品；諫議大夫4人，正四品下；左補(bǔ)闕 2人，從七品上，左拾遺2人，從八品上。中書門下長官的議事機(jī)關(guān)是政事堂。唐初，“中書出詔令，門下掌封駁，日有爭論，紛紜不決，故使兩省先于政事堂議定，然后奏聞”。公元723年，張說為中書令，改政事堂為“中書門下”，并列有吏房、樞機(jī)房、兵房、刑房、禮房于后。政事堂從議事機(jī)關(guān)變?yōu)樵紫嗟霓k公機(jī)關(guān)了。尚書省為中央最高行政執(zhí)行機(jī)關(guān)。長官為尚書令，1人，正二品，隋時不常置，唐未置。其辦事機(jī)構(gòu)叫都省。下有左仆射1人（統(tǒng)轄吏戶禮3部）、右仆射1人（統(tǒng)轄兵刑工3部），均從二品。左右仆射和六部尚書合稱“八座”。唐太宗說“尚書省，天下綱維，百司所稟，若一時有失

42、，天下必受其弊者”。3、六部。吏戶禮兵刑工，各有尚書1人，正三品上；六部侍郎各2人，正四品上。尚書左丞1人，正四品上；尚書右丞1人，正四品下。六部下面有24司：吏部、司封、司勛、考功；戶部、度支、金部、倉部；禮部、祠部、膳部、主客；兵部、職方、駕部、庫部；刑部、都官、比部、司門；工部、屯田、虞部、水部。各司有郎中，從五品上；員外郎，從六品上；主事，從九品上。通志謂“都堂居中，左右分司。都堂之東有吏部、戶部、禮部三行，每行四司，左司統(tǒng)之。都堂之西有兵部、刑部、工部三行，每行四司，右司統(tǒng)之，凡二十四司，分曹共理，而天下之事盡矣。”六部的形成也是長期演變的結(jié)果。西漢晚期重用尚書，分曹理事；東漢把九卿

43、職能歸并于尚書臺六曹。至魏晉南北朝逐漸成為中樞行政機(jī)關(guān)。到隋唐形成了六部制度。4、九寺五監(jiān)。太常寺、光祿寺、衛(wèi)尉寺、宗正寺、太仆寺、大理寺、鴻臚寺、司農(nóng)寺、太尉寺。設(shè)卿1人，正三品或從三品；少卿人2人，正四品是上或從四品上；寺下設(shè)署不等。五監(jiān)是國子監(jiān)、少府監(jiān)、軍器監(jiān)、將作監(jiān)和都水監(jiān)。設(shè)有祭酒、監(jiān)等官，從三品或正四品等。九寺五監(jiān)參與掌管朝廷禮儀、文化教育、農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和錢糧庫藏之事。二、地方行政制度1、隋代初年的地方行政區(qū)劃分為州、郡、縣。后精簡為州（郡）、縣兩級。楊堅(jiān)即位初有州201個、郡508個、縣1124個。是“地?zé)o百里，數(shù)縣并置，或戶不滿千，二郡分領(lǐng)”狀況。隋文帝取消郡一級建制。后來隋煬

44、帝改州為郡。郡分為上中下3 等，郡設(shè)太守；縣設(shè)縣令。公元609年有郡190個縣有1255個。還有行臺尚書省的派出機(jī)關(guān)，如河北道行臺、西南道行臺等，為中央的派出機(jī)關(guān)。2、唐代實(shí)行州縣制。州。唐太宗時公元740年有328個。根據(jù)戶口數(shù)量分為上中下3 等。轄4萬戶以上為上州，有吏員136人；2萬戶以上，4萬戶以下為中州，有吏員109人；2萬戶以下為下州，有吏員66人。州長官為刺史，上州從三品，中州正四品上，下州正四品下。下屬官員主要有別駕從四品下、長史從五品上、司馬從五品下；還有錄事參軍事1人從七品上。有司功、司倉、司戶、司田、司兵、司法、司士七曹參軍1人，從七品下。府。京師所在地等設(shè)（京兆府、東都

45、府和太原府）。長官稱尹。從三品。少尹2人，從四品下。其下有錄事參軍事和七曹參軍。縣。公元739年有1551個。縣分類：京縣、畿縣和普通縣。京縣（赤縣）有吏員137人，縣令正五品上；畿縣令，有吏員86吏員，縣令正六品上。普通縣分為上縣、中縣和下縣，5000戶以上為上縣有吏員61人，縣令從六品上。20005000戶為中縣，有吏員45人，縣令正七品上。2000戶以下為下縣，有吏員40人，縣令從七品下。縣令之下有丞（從七品至正九品下）負(fù)責(zé)民政、賦稅；尉（從八品下至從九品下）負(fù)責(zé)治安，主簿（從八品上至從九品上）文書簿記。還有司功佐、司倉佐、司戶佐、司兵佐、司法佐、司士佐，不常置。隋唐時期很重視州縣官員的

46、選任，州的七曹參軍和縣的簿、尉雖然職位不高，但是一般都是進(jìn)士及第后的起家之官。唐太宗對刺史的姓名“會坐臥恒看，在官如有善事，亦具列名下”。認(rèn)為“此輩實(shí)治亂所系，尤須得人”。3、鄉(xiāng)、里、保、鄰。這是縣以下的基層半自治組織。4家為一鄰；五鄰為一保；五保為一里（村）；五里為一鄉(xiāng)。在城里五保為一坊。村、坊、里皆設(shè)置正，鄉(xiāng)置耆老。在邊疆及少數(shù)民族地區(qū)設(shè)置都護(hù)府和羈縻州。唐代先后設(shè)置了安西、北庭、蒙遲、昆陵、單于、安東、安北、安南8個都護(hù)府。都護(hù)府分為二等：大都護(hù)府和上都護(hù)府。大都護(hù)，從二品；上都護(hù)正三品，一般均都由親王遙領(lǐng)。掌撫尉、緝寧、征討。羈縻州以少數(shù)民族聚居區(qū)建立，以少數(shù)民族首領(lǐng)為刺史，可以世襲。

47、是自治形式，“貢賦版籍多不上戶部”。三、行政監(jiān)察制度隋唐時期的行政監(jiān)察制度進(jìn)一步完善。表現(xiàn)在：一行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)御史臺從行政機(jī)關(guān)中分離出來；二、行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)的設(shè)置進(jìn)一步完善。1、御史臺。是隋唐時期的最高行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)。隋朝時隋煬帝設(shè)謁者、司隸二臺削弱御史的監(jiān)察權(quán)。唐御史臺設(shè)御史大夫1人，正三品；御史中丞2人正四品下。“掌持邦國刑憲典章，以肅正朝廷”。到唐玄宗時下設(shè)三院：臺院，設(shè)侍御史6人，從六品下；內(nèi)供奉2人“掌糾舉百僚，推鞠獄訟”（主要根據(jù)皇帝的命令辦案）。殿院設(shè)殿中侍御史6人，從七品下，內(nèi)供奉3人，“掌殿廷供奉之儀式”，重大典禮，百官禮儀等。察院設(shè)監(jiān)察御史10人，正八品上。掌“分察巡按州縣”。唐

48、以道為監(jiān)察區(qū)，初分為10道。唐玄宗時分為15道，監(jiān)察御史也增加。監(jiān)察御史在京則分察尚書六部，可以參加都省會議，“監(jiān)其過謬”。唐代對選拔監(jiān)察官特別重視，均為皇帝敕授，多為高官推薦，然后皇帝敕授。但是被推薦者出了問題，推薦者也要負(fù)連帶責(zé)任。2、在行政體制內(nèi)的監(jiān)察。1）諫官監(jiān)察。唐太宗開始建立了比較完備的諫諍制度。在中書和門下省設(shè)有諫官，諫議大夫。后設(shè)有左右補(bǔ)闕、拾遺，他們主要針對時政得失。2）對監(jiān)察官的監(jiān)督。尚書省的左右仆射、左右丞對“御史糾劾不當(dāng)兼得彈之”。3）財(cái)政監(jiān)督。尚書省刑部的比部司的郎中、員外郎對中央和地方的財(cái)政帳目負(fù)有審核和審計(jì)的責(zé)任。3、使官監(jiān)察。是指巡察制度。即任命朝廷高官為巡察大

49、使、黜陟大使巡視天下，這是臨時性的。四、唐代的行政運(yùn)行1、唐代的行政決策。中央行政決策：決策機(jī)關(guān)及其官員1）皇帝；2）三省長官；3）取得“參知政事”、“參預(yù)朝政”、“參議得失”等頭銜和“同平章事”（同門下中書平章政事的簡稱）、“同中書門下三品”等頭參與重大決策。唐初宰相們在政事堂議政，唐高宗末年移至中書省，并設(shè)有吏房、樞機(jī)房、兵房、戶房、刑房、禮房于后。宰相中有一位首席宰相，“秉筆宰相”。4）六部尚書；5）翰林學(xué)士。唐玄宗時在禁中設(shè)學(xué)士院，分割了中書省的制詔之權(quán)。皇帝的圣旨分為內(nèi)制和外制。內(nèi)制的內(nèi)容主要是：拜免將相、號令征伐、立后建儲等。外制為一般詔書。6）樞密使。唐憲宗時始置。開始樞密使傳宣

50、詔令，出納王命，“唯掌承受表奏，于內(nèi)進(jìn)呈，若人主有所處分，則付中書、門下施行而已”。后發(fā)展到樞密使與宰相共同議政。與宦官受到重用有關(guān)系。高力士“每四方進(jìn)奏文表，必先呈力士，然后進(jìn)御。小事便決之”。決策方式：1）朝會。皇帝每日（后為單日）在宣政殿會見五品職事官和監(jiān)察官。2）入閣朝議。這是指皇帝召集一些高級文武官員議決重要政事的方式。參加者經(jīng)過閣門而入，叫入閣。如唐玄宗常在紫宸殿舉行。3）廷議、尚書省集議。廷議由宰相主持；尚書省集議是根據(jù)皇帝的指示，百官在尚書省會議；然后報告皇帝，最后皇帝決定。4）皇帝與親信官員討論決策。5）皇帝獨(dú)斷。外制的詔書起草一般由中書舍人，成稿后中書令、中書侍郎和中書舍人

51、簽名后送門下省。門下侍中、侍郎、給事中審議后，共同具名寫一份申請交發(fā)尚書省頒行的報告，還奏皇帝審定。內(nèi)制是翰學(xué)士根據(jù)皇帝的指示撰寫詔書，經(jīng)過皇帝審定后下發(fā)。唐代的決策文件的名稱有“冊書”、“制書”、“敕”。冊書是封皇后、封王和立太子事用的詔書；制書是關(guān)于重大行政命令的詔書；敕是對今天行政事務(wù)的指令性文件。2、行政執(zhí)行。中央行政執(zhí)行機(jī)關(guān)是尚書省。尚書省接到詔敕后立即抄發(fā)有關(guān)機(jī)關(guān)，抄發(fā)200份，2日內(nèi)完成。詔令由這里發(fā)到中央各部就地方州縣，或根據(jù)制敕的精神制成政令，下達(dá)有關(guān)部門。中央六部和九寺五監(jiān)的有關(guān)符、移、關(guān)、牒下達(dá)各州縣的也從這里下達(dá)。尚書省實(shí)施詔敕的文書叫符；各機(jī)關(guān)往來商議的文件稱為關(guān)；各

52、機(jī)關(guān)相互傳遞消息的文件叫移；各機(jī)關(guān)根據(jù)符牒行使職能的文件叫刺。地方州縣和六部寺監(jiān)上呈的奏章，重要的必須通過尚書省交門下省審定，認(rèn)可后才送中書省，呈皇帝批閱，或草擬批答。門下省如果覺得不妥，則駁回修改。五、行政人事制度1、官員的選拔制度。在魏晉南北朝時期的九品中正制。起于曹操在軍中立九品制，論評人才的優(yōu)劣。后魏文帝曹丕采用吏部尚書陳群的建議，立“九品官人法”。在郡和州設(shè)立大小中正官，對士人評級，“由小中正品第人才，以上大中正，大中正核實(shí)以上司徒，司徒再核，然后付尚書選用”。另外在南北朝對被推薦者的考試，如在北齊時由尚書省組織，皇帝親臨試場，對從州縣推薦來的秀才和孝廉分班考試。隋唐的科舉制。隋朝大

53、業(yè)年間設(shè)進(jìn)士科，一般認(rèn)為是科舉制創(chuàng)立的標(biāo)志。唐代繼續(xù)實(shí)行科舉制并使該制度完善。唐代的科舉制分為常科和特科。每年進(jìn)行的叫常科，不定期由皇帝下詔舉行的叫特科。常科的科目好多，有秀才、明經(jīng)、俊士、進(jìn)士、明法、明字、明算等。不同科目考試的內(nèi)容、方法不同，及第后的“出身”也不同。比較多人重視和參加的科目是明經(jīng)和進(jìn)士科。明經(jīng)科考試的內(nèi)容是帖經(jīng)、經(jīng)義、經(jīng)策。進(jìn)士科的內(nèi)容是帖經(jīng)、經(jīng)策和時務(wù)策，后來加詩賦。常科考生一為生徒，即國子監(jiān)、弘文館（門下省設(shè)）、崇文館（太子?xùn)|宮設(shè)）的學(xué)生，地方州縣學(xué)校的學(xué)生考試合格者，這些稱為生徒。二是不在校的人欲參加科舉考試，則要先向州縣“投牒自舉”，然后由參加資格考試，合格者由各州

54、送尚書省參加科舉考試。明經(jīng)和進(jìn)士科的考試都分為三場。如進(jìn)士科，首先是試帖經(jīng)；然后是詩賦，題目和用韻都很嚴(yán)；最后再試時務(wù)策五道。及第者文章必須送中書門下省復(fù)評。總的來說，明經(jīng)重帖經(jīng)墨義。進(jìn)士重詩賦，需要文才。進(jìn)士錄取很少，明經(jīng)錄取比較多。“三十老明經(jīng)，五十少進(jìn)士”。進(jìn)士及第者“十?dāng)?shù)年間，擬跡廟堂”。唐代的制科名目繁多，有賢良方正、直言極諫、軍謀宏遠(yuǎn)等等。參加者可以是現(xiàn)任官、常科及第者和庶民百姓。由皇帝主持。制科出身名望比較高。但不被一般人看好，在文人心目中的地位仍在進(jìn)士之下。認(rèn)為是“雜色”。唐代官員的任用。在唐代科舉及第者還須通過吏部的考核才能當(dāng)官。吏部的考試叫“是釋褐試”。五品以上的高官由皇帝

55、任命，六品以下的官員由吏部通過考試任命。參加吏部考試的人很多。考試的標(biāo)準(zhǔn)是身、言、書、判四方面。吏部考試完畢后還有其它部門的官員來復(fù)核。3、官員的考核。唐代有比較完善的考核制度。唐初就制定了“考課法”。吏部負(fù)責(zé)考核。吏部的考功司是具體負(fù)責(zé)者。其中郎中負(fù)責(zé)京官，員外郎負(fù)責(zé)外官，考核四品以下官員，有兩大臣擔(dān)任考校使，門下省官員負(fù)責(zé)監(jiān)督，為監(jiān)考使。三品以上高官由皇帝考核。唐代官員每年考核一次，四年一大考。小考只定等次，大考綜合幾年的等次來確定對官吏的賞罰。考核的標(biāo)準(zhǔn)是“四善”：“德義有聞、清慎明著、公平可稱、恪勤匪懈”。“二十七最”，如“謹(jǐn)于蓋藏，明于出納為倉庫之最”。以善最來定等次，分為九等，“如

56、一最四善為上上”、“一最三善或無最四善為上中”。中上有獎，中中守本祿，中下有罰。4、官員的待遇。1）官品制度。隋襲南北朝置九品，品多為低每品分正從，四品以下再分上下，共30階。唐沿之。2）唐代俸祿有米和錢。如京官正一品米700石，錢6800；從一品。米600石；正二品米500石，錢6000；從九品米52石。外官俸祿根據(jù)京官標(biāo)準(zhǔn)降一等。3）官員的休假。有旬假、節(jié)令假、定省假、婚喪假和病假。“十旬休暇，勝友如云；千里逢迎，高朋滿座”。4）退休。“諸職事官七十聽致仕”、“雖年少形容衰老者，亦聽致仕”。五品以上，須由皇帝批準(zhǔn)。六品以下報尚書省。致仕后五品以上給半祿，六品以下給口分田養(yǎng)老。【第五講明清兩

57、代的行政制度】明清兩代是我國封建社會的后期，其行政制度在承襲前代行政制度的基礎(chǔ)上又有發(fā)展。一、明代的行政制度（一）中央行政制度1、皇帝。2、內(nèi)閣。內(nèi)閣的出現(xiàn)是皇權(quán)不斷加強(qiáng)的結(jié)果。這個變化從宋代就開始了。宋代加強(qiáng)皇權(quán)，雖然中樞機(jī)構(gòu)亦設(shè)中書門下，但是其長官卻不固定，多為臨時差遣，如“同中書門下平章事”等。有時雖然設(shè)置三省，但是官位虛設(shè)，不授人。在五代的基礎(chǔ)上，宋代中央形成了“二府三司的體制”。二府是中書門下、樞密院，三司是鹽鐵、度支和戶部。宋史職官志曰“中書主民，樞密院主兵，三司主財(cái)，各不相知”。元代設(shè)中書省為全國最高政務(wù)機(jī)關(guān)，由左右丞相總理省事。設(shè)樞密院管理軍事。明初，仿元制設(shè)立了中書省，置左右

58、丞相管理全國政務(wù)。后罷左丞相李善長，中書省實(shí)際無人主事。1378年朱元璋令“奏事無關(guān)白中書省”，使中書省成為虛設(shè)。“元胡之世，政專中書。凡事必先關(guān)報，然后奏聞，其君又多昏蔽，是故民情不通，尋致大亂，深為可戒”。1380年朱元璋以胡惟庸謀反為由，正式撤中書省，廢宰相制度。并規(guī)定“以后嗣君并不許立丞相，臣下敢有奏請者，文武群臣即時奏劾，處于重刑”。后因?yàn)槭聞?wù)實(shí)在太忙，又說“人主以一身統(tǒng)御天下，不可無輔臣”。便設(shè)春夏秋冬四輔官協(xié)贊政事，不久后取消四輔官建制，仿宋制設(shè)華蓋殿、武英殿、文淵閣、東閣諸大學(xué)士“皆侍左右，備顧問”。明成祖時，選解晉、胡廣、楊榮等入值文淵閣，參與機(jī)務(wù)“因授飧大內(nèi)，常侍天子殿閣之

59、下”，遂稱為內(nèi)閣。明仁宗時，重用內(nèi)閣大學(xué)士，于是“閣權(quán)之重，偃然漢唐宰輔。”正統(tǒng)年間，大學(xué)士會同內(nèi)閣集議國家大事成為定例。明世宗年間，大學(xué)士都由尚書充任，“朝位班次俱列六部上”。內(nèi)閣的職權(quán)：1）上書提出政見，封駁詔書。2）票擬。嘉慶時只有首輔才能秉筆票擬。3）起草詔令4）議政。嘉慶年間的大學(xué)士毛紀(jì)說“國家政事，商榷可否，然后施行，此誠內(nèi)閣之職業(yè)也。”3、六部明代六部的地位提高，成為最高的行政機(jī)關(guān)。六部尚書是二品高官。左右侍郎各一人，正三品。各部下設(shè)司，各司設(shè)郎中一人，正五品，員外郎一人，從五品。吏部下設(shè)四司：文選司、驗(yàn)封司、稽勛司和考功司。戶部下設(shè)十三清吏司，各管一省之戶口、土地和賦稅等。禮部

60、下設(shè)四司。“掌禮儀宴飧、貢舉之政令”。兵部下設(shè)四司。掌“武衛(wèi)官軍選授，簡練之政令”。其與五軍都督府的關(guān)系是“兵部有出兵之命，而無統(tǒng)兵之權(quán)；五軍有統(tǒng)兵之權(quán)，而無出兵之命”。工部下設(shè)四司。掌工程建設(shè)。刑部下設(shè)十三清吏司。4、通政使司。明代新設(shè)，“掌受內(nèi)外章疏、敷奏、封駁之事”。有通政使一人，正三品，左右通政各一人，正四品。朱元璋說“政如水也，欲其常通，故以通政名之”，又說“壅蔽于言者，禍亂之節(jié)；專恣于事者，權(quán)奸之漸。故必有喉舌之司，以通下情，以達(dá)天下之政者”。5、大理寺。主要職能是“審讞平反刑獄之政令”“推情定法”“刑必當(dāng)罪”使“獄以無冤”。有大理寺卿，正三品，左右少卿，正四品。六部、通政使司、大