1、北方民族大學公共經濟學結課作業淺論分稅制的起源及改革措施學院：管理學院姓名：大偉哥班級：公共管理X班學號：200999992011年11月11日淺論分稅制的起源及改革措施一、分稅制的歷史起源1980年代，中國實行經濟體制的改革開放，沿海省份由點到線開始全面發展經濟，地 方和中央采用包稅制。包稅制的實質是“包盈不包虧”，地方財政每年僅向中央交納定額的 財政稅收，部分地方采用減免企業稅收的方式，截留經濟發展成果，藏富于企，加上市場經 濟發展過程中必然產生的通貨膨脹，造成了 80年代末至90年代初期，中央財政陷入嚴重危 機的現象。期間共發生過兩次中央財政向地方財政“借錢”的事，每次都大約是二三十億元

2、 人民幣。財政收入占國民生產總值的比重，和中央財政占整體財政收入的比重，雙雙迅速下 降，形成建國以來未曾出現過的“弱中央”狀態。中央財力不夠，國防建設、國家的基礎性 投入均面臨嚴重的經費匱乏狀態。分稅制改革自然而然地被提上議事日程。中國1994年稅制改革，又稱為“分稅制”改革。以朱镕基副總理為主導，劉仲藜以財 政部部長、黨組書記、國家稅務總局局長、財稅改革領導小組組長身份，正式開始了分稅制 改革。這是中華人民共和國政府對中央和各省、自治區、直轄市之間的稅收分配制度及稅收 結構進行的一次較大規模的改革，這是新中國成立以來涉及范圍最大、調整力度最強、影響 最為深遠的一次財稅改革。二、主要內容概括來

3、說，其主要內容為：1、重整稅收結構，取消一些不合理的稅種（如產品稅），代之以較符合市場化改革的稅種， 例如征收增值稅和規范消費稅。2、重新劃分中央稅，地方稅，中央地方共享稅。使中央取得更大的財源。3、為了保護個省市（特別是富有的省市）的既得利益，中央設計了一套稅收返還制度。分稅制是市場經濟國家普遍實行的財稅制度。是處理中央政府與地方政府間分配關系的 規范方法。大致作法是：按稅種劃分收入；中央集中必要的財力實施宏觀調控；中央和地方 分設稅務機構，分別征稅；有一套科學、完整的中央對地方收入轉移支付制度。從我國目 前的國情來看，在短期內建立分稅制財政體制的理想模式還缺乏必要條件。只能循序漸近， 逐步

4、到位。分稅制改革的基本原則是，在劃分事權的基礎上，按稅種劃分中央和地方財政 收入；在中央適當集中財力的基礎上，實行轉移支付制度；中央和地方分設稅務機構，預 算分級管理。分稅制改革的基本思路是：以19 93年為財政體制改革測算的基期年，保證各 地方1993年既得財力。凡實行分稅制后從地方凈上劃到中央的收入一律按凈上劃中央收入 的基數返還地方，稱之為中央稅收返還?？紤]到地方支出正常增長的需要，中央稅收返還 按一定比例逐步遞增，上劃中央收入增量的北返還地方，另外70%的增量留歸中央。分 稅制財政體制改革的具體內容主要包括以下四方面：中央與地方事權和支出的劃分。中央和地方之間財力分配，要以財權與事權相

5、統一為原 則。中央財政支出包括：國防、外交、武警.重點建設（包括中央直屬企業技術改造和新 產品試制費、地質勘探費）、中央財 政負擔的支農支出和內外債還本付總，以及中央直屬行 政事業單位的各項事業費支出。地方財政主要承擔本地區政權機關運轉所需支出以及本地 區經濟、事業發展所需支出。具體包括、地方統籌的基本建設投資、地方企業的技術改造 和新產品試制費、支農支出、城市維護和建設費，以及地方各項事業費支出。2、2.中央與地方財政收入的劃分。根據中央和地方的事權，按照稅種劃分中央與地方的 收入。將維護國家權益、實施宏觀調控所必需的稅種劃為中央稅；將同經濟發展直接相關的 主 要稅種劃為中央與地方共享稅;將

6、適合地方征管的稅種劃為地方稅，并充實地方稅稅種， 增加地方稅收入，具體劃分如下：中央固定收入包括：關稅、海關代征消費稅和增值稅， 中央企業所得稅，非銀行金融企業所得稅，鐵道、銀行總行、保險總公司等部門集中交納 的收，人（包括營業稅、所得稅、利潤和城市維護建設稅），中央企業上交利潤等。外貿企 業出口退稅，除現在地方已經負擔的20%部分外，以后發生的出口退稅全部由中央財政負 擔。地方固定收入包括：營業稅（不含銀行總行、鐵道、保險總公司的營業稅）地方企業 所得稅，地方企業上交利潤，個人所得稅，城鎮土地使用稅，固定資產投資方向調節稅， 城市維護建設稅（不含銀行總行、鐵道、保險總公司集中交納的部分）.房

7、產稅，車船使用 稅，印花稅，屠宰稅，農牧業稅、耕地占用稅，契稅，遺產稅和贈予稅，房地產增值稅， 國有土地有償使用收入等。中央財政與地方財政共享收入包括：增值稅、資源稅、證券交 易稅。增值稅中央分享75%，地方分享25%。資源稅按不同的資源品種劃分陸地資源稅作 為地方收入，海洋石油資源稅作為中央收入。證券交易稅，中央和地方各分享50%。通過 以上改革，中央與地方直接組織財政收入的格局將發生較大變化。按體制測算，中央財政直 接組織的收入將占到全國財政收入的60%左右，中央財政支出約占40%左右，還有20% 的收入通過建立規范化、科學化的轉移支付制度向地方轉移。3、3.中央對地方稅收返還的確定。中央

8、財政 對地方稅收返還數額以1993年為基期年核定。按照1993年地方實際收入以及稅制改革和中央地方收入劃分情況，核定1993年中央從地 方凈上劃的收入數額，即消費稅+75%的增值稅一中央下劃收入（指原體制中歸中央、實 行新體制后劃給地方的收入），并以此作為中央對地方稅收返還基數。從1994年開始，稅 收返還數額在1993年基數上逐年遞增，遞增率按全國增值 稅和消費稅增長率的1： 0。3 系數確定，即全國增值稅和消費稅每增長1 %，中央財政對地方的稅收返還增長0. 3%。4、4、原包干體制有關事項的處理。實行分稅制以后，原體制分配格局暫時不變，過渡一 段時間后，再逐步規范化。原體制中央對地方的補

9、助繼續按規定補助。原體制地方上解仍 按不同體制類型執行。實行遞增上解的地區，按原規定繼續遞增上解;實行定額上解的地區， 按原確定的上解額，繼續定額上解；實行總額分成地區和原分稅制試點地區，暫按遞增上解 辦法，即：按1993年實際上解數和核定遞增率，每年遞增上解。三、遺留問題及挑戰遺留問題：稅收體系存在多種不公平。城鄉稅負水平的不公平，個人所得稅起征點太低，內外資稅負水平的不公平。再分配功能較弱。區域間的再分配不公平，社會保障功能弱化。部分財政支出責任不清。促進經濟成長的稅收機制問題。1）出口退稅中存在騙稅，欠稅的問題；2）生產型增值稅造成國內一些企業負稅太重。反周期財政政策的長期化。面臨的挑戰

10、：四、分稅制改革的不足之處首先是事權、財權劃分不清。事權與財權不清是我國財政體制多年來一直存在的主要缺 陷，也是分稅制改革所要解決的首要問題。但在1994年的分稅制改革中，由于種種因素的 制約，并沒有解決這個一直困擾我國財政體制改革的主要問題，而把改革的重點放在了劃分 收入上。由于中央與地方之間的事權劃分與舊體制基本相同，各級政府的職能范圍邊界不明， 使得劃分各級政府的財權、財責、財力缺乏科學的依據，這樣更加大了中央與地方財力不清、 事權與財權不相適應的程度，從根本上說，也就不可能較為徹底地理順中央與地方之間的財 政分配關系。其次，采用基數法確定地方財政收支基數。采用基數法確定地方財政收支基數

11、，實際上 意味著將實行財政包干體制以來形成的各地區財政負擔不合理和財力分配不公平的狀況固 定化，既不利于調動各方面的積極性，又有礙中央財政收入比重的提高。在實際操作中，受 擴大地方既得財力的驅動，一些地方常常采取“稅收進、財政出”等做法，有的甚至弄虛作 假，虛增收入，人為擴大地方既得財力基數。另一方面，以1993年為基數的稅收返還方式， 由于“保存量，調增量”加之省以下財政體制不規范，使得橫向調節力度不夠，不利于縮小 業已存在的地區差距。第三，轉移支付制度安排不當。我國現行財政轉移支付形式有稅收返還、體制補助、結 算補助和專項補助等。其中，前三種形式屬于無條件財政轉移支付，專項補助屬于有條件財

12、 政轉移支付。我國目前采取的主要形式為稅收返還，即無條件財政轉移支付形式，占轉移支 付總額的比重超過1/3。從實際運行情況來看，這種形式對彌補地方一般性財力不足、實現 縱向財政平衡發揮了重要作用，但其自身存在的局限性主要帶來了兩方面問題。首先，政策 引導能力不強，不利于國家實施宏觀調控。由于無條件財政轉移支付對資金的使用中央政府 沒有明確規定，其使用權掌握在地方政府手中，中央政府無法利用它來實施國家產業政策和 調節地方政府支出行為。其次，不利于發揮地方政府的積極性。在這種形式下，地方政府基 本上處于簡單的收入接受者地位，對地方政府提供公共物品和服務缺乏激勵機制。第四，加大縣鄉財政困難。縣鄉財政

13、作為五級財政最基層的兩級，在各級財政都十分困 難并且各級事權、財權沒有明確劃分的情況下，往往成為最后的“負擔者”，其財政資源長 期不足、效率低下。分稅制改革最終成為縣鄉財政困難、尤其是鄉鎮財政困難的體制性原因。 五、政策方向的調整和改革1.建立適應多級分稅制需要的稅制體系符合市場經濟要求的健全穩定的稅制體系是分稅制改革的前提，從實行分稅制的西方國 家特點來看，一是稅種數量多，大都在50個稅種以上，如美國大小稅種有80多個，日本 46個，德國50多個。二是稅種結構以所得稅特別是個人所得稅為主體。我國1994年稅制 改革建立了以增值稅為主體稅種的流轉稅系和以企業所得稅為主體稅種的所得稅系，為我國

14、分稅制的初步實施奠定了基礎。但從稅種數量看（我國目前有24個）與徹底的分稅制還有 差距，這關鍵在于地方稅收體系的建設問題。我國與西方國家稅種數量的差異也正在于此。 我國目前的地方稅體系很不健全，缺乏主體稅種，收入規模過小，稅源缺乏增長機制，有的 還日益萎縮，不能隨經濟發展而增加。為了能夠真正發揮分稅制的作用，必須使地方稅稅源 成為一個能夠增長的變量，形成內在的增長機制。對于具體稅種的歸屬問題，總的劃分依據是根據不同稅種的特征、稅源大小以及對經濟 的調節作用等因素，確定不同稅種分別作為中央收入和地方收入。凡是關系到國民經濟全局、 有利于發揮中央政府職能和便于加強中央對宏觀經濟調控作用的稅種劃歸中

15、央，作為中央財 政收入；與地方關系密切、稅源分散、需要發揮地方積極性組織征收的稅種劃歸地方，作為 地方政府收入；與整個經濟發展直接相關的稅種劃為中央和地方共享收入，使中央和地方在 財政利益上有一個“聯結點”，這對經濟的發展是有利的。2 .規范轉移支付制度國際轉移支付的模式有兩種，一種是單一縱向轉移支付制度，即單一的自上而下垂直的 轉移支付，也就是由上級政府通過特定的體制把各地區的財力數量不等地集中起來，再根據 各地的不同情況和宏觀調控目標，把集中起來的財政收入數量不等地分配到各地區。另一種 是以縱向為主、縱橫交錯的轉移支付制度。其中縱向轉移支付側重于解決縱向非均衡問題， 而橫向轉移支付則側重解

16、決橫向非均衡問題。這兩種模式各有利弊，從今后發展的角度看， 我國應采取縱向為主、縱橫交錯的轉移支付制度。但現階段，鑒于我國一直采用單一縱向轉 移支付形式，且目前轉移支付應著重解決縱向非均衡問題，因此可以在此基礎上使之法律化、彈性化，增加透明度，減少隨意性，逐步健全單一縱向轉移支付制度。從有利于中央政府宏觀調控，有利于發揮地方政府積極性和有利于提高財政資金使用效 率的目的出發，筆者認為，我國財政轉移支付形式應該從目前的收入分配型向宏觀調控型轉 變。宏觀調控型財政轉移支付與收入分配型的主要區別在于，前者不再把收入分配作為財政 轉移支付的主要目標，而更多地考慮對地方政府行為的引導和促進經濟發展的作用

17、；在注重 公平目標的同時，更加注重經濟效率目標的實現。具體做法應該是構建以有條件形式為主的 財政轉移支付形式。首先，縮小目前無條件財政轉移支付的范圍，主要用它來平衡地方預算， 滿足地方履行政府職能的基本開支需要。其次，擴大有條件財政轉移支付的范圍，特別是配 合型財政轉移支付的建立。一是明確專項撥款補助的重點和專門用途，體現產業政策要求。 二是地方政府必須按照中央專項撥款補助的具體作用匹配資金，發揮中央政府資金導向功能， 促進地方政府擴大對上述資金的投入量，提高財政資金的使用效率。與此同時，要健全科學規范的轉移支付制度。首先，轉移支付規模要適度，并保持一定 的彈性。轉移支付規模一要考慮中央財政的

18、承受能力，二要考慮地方行政事業的需求，三要 考慮轉移支付在額度、形式、結構方面保持彈性，隨著社會主義市場經濟的發展和市場體系 的健全，逐漸提高中央政府的調控能力。其次，轉移支付要規范。逐步變現行的基數法為因 素法，設計出一套科學的計算公式，作為轉移支付制度的撥付依據，以提高透明度，防止主 觀性和隨意性。所謂因素法，就是找出影響地方財政收支的各種因素，確定地方“標準支出” 與“理論收入”作為體制基數。它包括兩方面內容：一是支出基數因素法，即找出對地方財 政支出影響的各種主要因素，如人口數量、土地面積、人均耕地、人均國民收入、民族成分、 自然資源和社會發展情況，按其影響程度的大小確定計分標準，各個

19、地方都按這一標準計算 其分數，并據此確定財政支出基數。二是收入基數因素法，即根據稅基、法定稅率等項因素， 計算各地方的“理論收入”。這種確定地方財政收支基數的因素法，具有基本統一的客觀標 準，比較合理、規范，但實行起來技術要求高，操作難度大，因而必須總體設計，分步實施， 逐步推進。3.合理劃分事權、財權，合理分配財力筆者認為，解決這一問題的思路應該是，按照漸進式改革的方式，本著事權劃分與政府 職能轉變、市場機制建立以及政治體制改革相一致的原則，先易后難，逐步劃清。這里主要 應劃分3個層次：一是“劃分內外”。即劃分政府與企業和私人間的事權，明確哪些事權歸 政府，哪些事權歸企業和私人。界定的標準是

20、社會共同事務，即凡是市場能夠有效提供的事 務，事權歸企業和私人;市場不能或不完全提供或協調、只有政府出面組織才能實施的事務， 事權歸政府。二是“明確上下”。即明確中央政府與地方政府之間的事權，確定哪些事權歸 中央政府，哪些事權歸地方政府。界定的標準是，屬于全國性共同事務的事權，應由中央政 府決策、承擔和管理；屬于地方性共同事務的事權，應由地方政府在中央統一政策許可范圍 內自行決策和承擔，劃歸地方政府管理。三是“理順地方各級”。即理順地方各級政府間的 關系，明確事權在省、市（地X縣（市）、鄉（鎮）政府間的劃分。界定的標準是受益和規 模，即政府活動或公共工程的規模龐大、難度大、技術要求高、受益對象

21、是市、縣、鄉范圍 居民的，則事權歸市（地）、縣（市）、鄉（鎮），由市、縣、鄉政府負責支出。在層次分明 的基礎上，需要進一步明確界定和劃分政府的事權和財權，先劃清各級政府所擔負的政治、 社會以及公共事務的事權邊界，然后再逐步劃清各級政府所負責的經濟事務邊界，最后過渡 到完善、規范的事權與財權相結合的分稅制。此外，完善事權和財權的劃分還應考慮市場化進程，即根據市場化的進程，確認哪些事 情市場已經做了，政府在哪些事情上要多管一些。例如，文化教育、體育、衛生、科學技術 研究等活動具備了部分市場化條件，財政就可對這些部門實行差額預算管理，或采取企業化 管理，提高經營效益，減輕國家財政負擔。只有這樣，財政才有可能真正增收節支，把資金 投向政府應該涉足的領域，提高財政資金的使用效益。縣鄉財政體制的重新構建首先要實化中央、省、縣三級財政，虛化市與鄉二級財政，按照因地制宜的原則，通過推動“省直管縣”和“鄉財縣管”等項改革推進省以下分稅制改革，實現縣鄉財政體制的重 新構建。其次，重新界定縣鄉政府職能。根據公共財政和地方分權理論，我們認為縣鄉之間 財政職能必須重新調整和劃分。具體包括：從維護基