1、深圳社區管理體制現狀、問題及治理模式探討張則武深圳在城市化進程中，對行政管理體制和基層公共治理 進行了一系列的改革。筆者作為基層社區管理的一名工作 者，試圖從深圳社區管理體制中存在的問題入手，對當前社 區治理模式進行探討。一、深圳社區治理的沿革和現狀隨著改革和農村城市化的進一步深入，深圳基層治理經 歷了幾個階段不同模式的探索：2002年以前，基層治理的 模式主要是傳統的村委會、居委會村（居）民自治并存的模 式。2002年起，在居委會內部試行“議行分設體制，并 對全市社區規模進行了調整。2004年開始，實行“撤鎮設 街、村改居”，全面加快推進農村城市化工作。2005 年以后，在全市推行“居站分設

2、體制，并逐步實行一站 多居。到目前，深圳共有社區工作站630個，社區居委會 854 個。結合政府行政體制改革，目前深圳逐步形成了行政與自 治、政府與民間多種形式互相補充的多元治理結構。主要表 現在：以社區黨組織為核心的黨群共建模式日益發揮作用； 政府職能通過社區工作站向社區延伸；基層民主在居站分 設下回歸了居民自治的功能；社會保障通過政府和民間的 各種機構向居民提供服務；業主自治在業主大會、業委會中 得以體現；社區集體經濟組織進一步規范。從社區類型來看，目前深圳社區主要有六種類型：一是 花園式社區，即以商住房、政策性住房為主的社區。此類社 區配套完善，住宅相對集中和獨立，人員流動少，管理規范，

3、 城市社區氛圍濃厚。二是商業型社區，即社區內商業街、店 鋪為主的商貿區，此類社區商業氣氛濃厚，人來人往。三是 “村改居”社區，即以原村委管轄的范圍或自然村落形成的 住宅小區，此類社區原居民與外來人員混居，大部分為出租 屋，配套先天不足，環境較差，地下加工廠和治安、安全隱 患較多。四是“非村改居城中村社區，此類社區主要是地 下開發商開發的私人住宅樓形成的住宅小區，環境同村改 居社區，但管理上會有不同，社區內違法建筑多。五是工 業區社區，即社區內工業企業為主的社區。六是混合型社區， 即兼具以上各種類型的社區。目前深圳特區內的社區大部分 為花園式和商業型社區，特區外則各種類型都有。區分不同 類型社區

4、的意義在于管理側重點應有不同。、存在問題（一）部分社區劃分欠合理1.部分社區轄區范圍不秘，社區居民對本社區缺乏認 IW歸屬感，神于居民自制社區管理。以龍崗區布吉街道金排社區為例，從金坑山莊到同一社區的鳳尾坑住宅 區，要繞經羅湖區3個社區和龍崗區2個社區10多個住宅 小區，居民到社區工作站辦事要舍近求遠經過其它幾個社 區，極不方便。2.各社區轄區范圍和人口數差別較大，影響資源合理配L據了解，大小社區轄區面積相差達10多倍，轄區人口少的不到5000人，多的卻達10多萬。而政府在配置社區 管理人員、經費、辦公場所等資源時又常是按社區個數來分 配，造成資源配置貧富不均”。3社區類型多，優劣差別較大。如

5、前所述，各社區因類 型不同，配套設施和管理難度也不一樣。然而相關部門在社 區管理、提供公共服務和考核評比時卻常未區別對待。區分 之意義在于對基礎較優越的社區錦上添花時，也應對基 礎薄弱的社區“雪中送炭”，以免影響社區的積極性。4.個別社區成插花地社區。個別社區存在一個住宅小區 分屬不同區、街道、社區管轄的一村兩制”現象。如原羅 湖、龍崗“插花地長排村共有房屋142棟，其中羅湖管轄 47棟，龍崗管轄95棟；港鵬新村共有房屋143棟，其中羅 湖管轄121棟，龍崗管轄的只有22棟。由于深圳特區內外 適用的法規、政策和標準不同，每次物管費、水電費、垃圾 處理費等新政策或新收費標準的實施常會帶來糾紛，存

6、在維 穩、信訪隱患。（二）社區工作站主體地位不明確作為社區治理模式的創新，深圳在全國首創設立了社區 工作站，承擔從原居委會剝離出來的政府工作，從而回歸居 委會的自治地位。然而，對于社區工作站主體地位卻至今不 明確，工作開展起來常遇到許多問題。一是單位主體性質不 明確。社區工作站的性質究竟是行政單位、事業單位還是其 他組織，沒有明確的定位，存較大爭議。二是職責規定較模 糊。由于無法定職權，讓社區工作站來完成許多行政性較強 的工作時，常遇到法律依據不足等問題。雖然社區工作站的 職責和任務可散見于市、區、街道及相關部門的文件和工作 方案中，但這些文件的效力較低，發文機關層級多，且內容 互相矛盾，責權

7、利不統一。三是社區工作站人員身份不明確 目前各社區工作站的人員身份有公務員、職員、雇員、干部職工（即原政府早期按政策招調入機關工作未過渡入編的正式工）、社區專干、臨聘人員等。進入形式有街道下派、招 區工作站的工作侵害了相對人的利益時，相對人申請行政復 議或訴訟，以及在追究社區工作站人員的法律責任時，存在 較大的爭議。五是許多人對工作站與居委會關系認識不清。考、村居委過渡、調入等形式。是救濟方式存爭議。考、村居委過渡、調入等形式。是救濟方式存爭議。在社許多市民和一些部門認為工作站已經全部代替了居委會，許 多本應由居委會辦理的事項也改由工作站。由于認識不一， 市民辦事常走冤枉路。如居住地證明、監護

8、關系、土地房屋 權屬證明、居（村）民社保辦理證明等，如由工作站來證明， 由于工作站沒有原始依據或法定資格，讓工作站為難。對于社區工作站主體的定位問題目前有幾種認識：一是 派出機構說。該說認為社區工作站是區政府、街道辦事處的 派出機構，代表區政府或街道辦事處行使區政府和街道辦事 處授予的職權。二是行政機構說。三是事業單位說。以上說法看起來都有一定的道理，但卻經不起推敲。現 在能表明社區工作站單位性質的依據是深圳市社區工作站 試行辦法（深辦200645號文）。該辦法第2條 規定社區工作站是政府在社區的服務平臺，協助、配合政 府及其工作部門在社區開展工作，為社區居民提供服務。 然而，對于“工作平臺”

9、的表述，確實存在很模糊的理解。 目前我國單位的性質主要分為立法、司法、行政、事業、企 業、群眾性組織等，行政機關的設立需有法律的規定，其職 權也需有法律的規定或授權（即職權法定）。政府可根據工 作需要設立職能部門行使相應的法定職權。事業單位的設立 雖比較簡單，但設立具備公共管理職能的事業單位仍需要有 法律依據。筆者認為，“工作平臺”并非單位性質的表述， 社區工作站不具備法人資格，也不是區政府或街道辦事處的 職能部門，而是街道辦事處為了更好地管理的需要，為了更 好地在社區開展工作，為了方便社區居民辦事，更好地為社 區居民服務，在社區設立的綜合性工作機構。不過為利于工 作，確有必要明確社區工作站主

10、體資格、職責和人員身份。（三）社區管理體制未理順1.社區牌子多任務重一是牌子多,按文件要求在社區設立的組織機構較多， 有的社區多達60個（不含臨時工作機構），其中社區組織 14個、工作機構30個、服務機構16個。社區工作站要承 擔的政府部門工作至少有60項。二是專項整治行動多。以 某街道為例，一每年要求開展的專項整治行動50多項。由 于社區人力不足、經費未到位，很多行動只能停留在方案、 會議、報表、總結、匯報上，難以真正落實到位。三是要求 社區采集的信息,統計數據、考核指標多。如某專項工作， 每月要求社區上報的考核指標有13大類、56小類、358項 之多。2.街道和社區之間事權劃分較模糊由于街

11、道和社區之間的事權劃分不清晰，統籌不夠，一 些職能部門未考慮社區有無職權、人力、財力、物力、技術、 資質，將很多社區難以完成的工作，交給社區工作站來完成， 工作站每個人員都需身兼數職，一方面難以做到面面俱到， 同時完成；另一方面又與社區工作站人員素質偏低相矛盾。“專才易得，通才難求”。要每個社區工作者都熟悉政府職 能部門的所有業務，比較困難。此外，在工作中對承辦和協 助、范圍和程度等理解不一。如負責轄區安全工作的表 述，是僅指發現安全隱患，還是指宣傳、檢查、監督、整治、 處罰等環節？對于執法類、技術性較強的工作能否交給不具 備資質和條件的單位和人員來完成？這些問題，都值得探 討。（四）社區行政

12、化傾向和社區服務弱化問題成立社區工作站后，政府職能工作向社區延伸，社區工 作站承辦了政府大量的基層管理工作，如安全工作就有消防 安全、生產安全、施工安全、建筑物安全、地質災害、食品 安全等，還有查違、清無、維穩、綜治、計生、出租屋流動 人口管理等60多項政府行政性工作，工作人員也從最初的 10多名發展到幾十上百名。其規模相當于內地的鄉鎮政府。 社區工作趨于行政化，社會保障、精神文明建設和服務性性 工作反而開展得不夠。居委會自治功能也未得以充分發揮， 一些居委會只是一個形式上的空殼。如一些居委會成員也由 工作站專干兼任。調解委員會為居委會下屬委員會，也被理 解為工作站內部機構，為工作站所代替。（

13、五）部分社區工作人員素質偏低部分工作人員政治思想素質不高，觀念庸幡落后，服 務意識不強，主動性不夠。主要原因：一是社區整天忙于應 付完成工作任務，思想建設抓得不夠；二是社區缺乏交流提 拔機制。部分工作人員業務水平偏低 一是因長期以來將社區 作為照顧就業單位，素質要求較低，招錄較為簡單；二是社 區待遇偏低，難以吸引優秀人才；三是培訓學習機會少。3社區管理隊伍不穩定。由于社區待遇過低及工作壓力 大，社區工作人員流動性大。三、社區管理模式探討在現有一站多居、居站分設”的基層治理模式 下，社區基層管理工作應該怎么樣來開展，每個社區都有不 同的做法。模式一：計生、出租屋協管員隊伍整合模式將出租屋協管員和

14、計生協管員隊伍整合為一支隊伍，共 同負責社區出租屋管理和人口與計生管理工作。由原街道部 門直管改由社區管理。街道根據費隨事轉的原則，將管理經 費拔給社區。街道計生、出租屋負責業務指導、考核評比， 解決重點難點問題。由于出租屋管理要求對房屋租賃情況和人員信息進行 登記、采集，計生工作也要逐家逐戶上門登記，業務上有一 定的聯系性，如果兩套人馬各自為政，將重復上門登記，群 眾意見大。這幾年，深圳大部分社區已經將這兩支隊伍進行整合， 但工作中也存在一些問題。如一些社區每個協管員管轄的范 圍偏大，戶數偏多。有些200戶/人，有的1000戶/人。據 調查，每組（2人）每天約能走訪10戶，如果每人管轄100

15、0 戶，則走完每戶的周期需200天（每月按20個工作日計）。 也就是說，如果其中一戶人的變動情況，如懷孕、人員流動 等，綜管員較難及時掌握。模式二：綜治模式（大綜管模式）主要是整合管理資源，建立社區綜合管理隊伍，將社區 劃分成若干網格，每個網格配備1-2名綜管員。按照該模式， 網格內的綜管員要管治安、安全、出租屋、計生、查違等工 作。如龍崗區的大綜管模式。此模式有利于整合社區管理資源，但工作中也出現了不 少問題。如綜管員要負責多項政府職能工作，難以做到面面 俱到，工作壓力過重。只能根據街道哪個部門強調多、責任 大則著重完成某項工作，一些工作出現后退現象（如計生工 作）。一些業務復雜、技術性較強

16、的工作也難以勝任。社區 和每個網格也成“麻雀雖小，五臟俱全”，如同一個小政府。模式三：社區服務中心管理模式成立社區服務中心（或社區服務有限公司），由街道或 社區工作站委托社區服務中心承辦信息采集及相關服務工 作。社區設立服務中心后，社區工作站主要負責協助行政管 理工作和行政性較強的事務或服務。而其它行政性不強的服 務和事務性工作則可委托由社區服務中心來承辦。社區服務 中心經營或服務的范圍可多樣化，如物業管理、環衛保潔、 租賃中介、家政服務、人口信息采集等。模式四：物業管理模式由街道或社區委托物業管理公司承辦信息采集工作。社 區工作站只對物業管理公司進行檢查、考核。物業管理公司 與業主、住戶熟悉，能及時采集到人口變動信息，工作時間 靈活。但物業管理公司只是企業，只能承辦部分信息采集工 作，不能運用行政管理