1、建筑業企業各類保證金制度調查分析中國建筑業協會課題組編者的話：改革開放以來，建筑業持續快速開展，為維護建筑市場秩 序，保障工程建設各方的合法權益，國家有關主管部門依據國家有關 法律法規和國務院的要求，陸續出臺了投標保證金、履約保證金、工 程質量保證金、農民工工資保證金等工程建設領域的保證金制度。這 些制度實施以來，對于規范建筑市場行為，促使建筑市場主體履行相 應的責任，治理拖欠農民工工資的問題，起到了一定的作用。但隨著 建筑業改革開展的不斷深入，相關法律法規的不斷健全，有些保證金 已不再適應當前建筑市場開展的要求，偏離了當初設立保證金制度的 初衷，加之少數地方自行規定了名目繁多的保證金，這些都

2、給建筑業 企業帶來沉重的經濟負擔，影響了企業的持續健康開展，行業內關于 改革完善保證金制度的呼聲持續不斷。為系統了解各類保證金制度執行情況及存在問題，研究制定完善 和改進措施，住房和城鄉建設部建筑市場監管司于2012年委托中國 建筑業協會承當了建筑業企業各類保證金研究課題。課題認真分析了 現行主要保證金制度施行的情況和問題，研究提出了借鑒國際通行做 法，改革和完善工程建設各類保證金制度，加強和改進政府部門行政 監管，切實減輕建筑業企業負擔的政策建議。設區的城市統一管理。有的地方那么存在城市與所轄區、縣分別收取， 甚至層層收取的現象，造成繳納范圍擴大化，與國家的政策要求不相 符合。據對36家企業

3、反應的2720個工程數據統計發現，其中按企業交 納農民工工資保證金的工程1344個，按工程交納的工程1376個，約 51%的份額是按工程交存的。（五）其他類型保證金制度施行的基本情況除以上提到的保證金外，在建筑業內還存在著其他類型的保證金, 如：登記備案保證金、信譽保證金、平安保證金、廉潔保證金、差額 保證金等等。這幾種保證金多為地方性政策規定，或特定建設單位作 出的約定，有較大隨意性。但主要是有些地方主管部門以保證金代替 嚴格監管的產物。三、保證金制度存在的問題及對及建筑業企業的影響（一）各類保證金制度存在的共性問題.保證方式單一，多要現金保證從調查問卷數據統計情況看，除履約保證金外，絕大多

4、數施工項 目的保證金采用的是現金方式。這是現行保證金制度存在的普遍問題。.有關保證金法律和制度不健全，執行不規范現行法律法規有的對工程建設保證制度缺相應規定；有的對保證 金制度的規定不夠全面、清晰；有些法規尚待建立，現行部門規章、 管理方法等規范性文件約束力有限。這些不利于規范和創新工程擔保 制度，引導建筑市場主體合理選擇工程當擔保方式。.保證金的計取比例偏高，偏離建筑業開展實際情況建筑業企業面臨的保證金不僅名目繁多，有些保證金的計取比例 也偏高。這既有制度規定不合理的原因，也有發包人擅自提高保證金 數額的因素。.對保證金制度的實施監管不力，執法不嚴有的地方主管部門對保證金制度的規范實施缺乏有

5、效的監督管 理，對發包人隨意提出保證金要求、擅自提高保證金數額或比例，排 斥潛在中標人，以及拖延歸保證金、不支付利息等違規行為沒有實施 有效的監督管理。（二）不規范的保證金制度對建筑業企業的影響.占用企業大量資金，增加企業經營負擔各類保證金多以現金形式繳納、預留，占用了企業大量的流動資 金。特別是數額大、留置時間長的質量保證金，對企業影響最為嚴重。 根據國家統計局資料，2012年全國建筑業企業工程結算收入為 12. 888萬億元，如按照5%的比例估算，預留工程質量保證金為6440 億元，相當于同期全國建筑業利潤總額的135%、流動資產總額的7. 5%o 而質量保證金實際使用比例在6%左右。在大

6、量資金被建設單位，或 閑置或無息使用的同時，企業為了生存或擴大再生產，不得已還要通 過貸款緩解流動資金的缺乏，額外增加了經營本錢，直接影響了生存 和開展。.增加企業管理本錢面對名目繁多的各類保證金，不僅增加了企業資金本錢，企業還 需要設置專門的部門和人員，投入很大的精力進行保證金籌措、回收 等管理，從而增加了管理本錢。.影響行業信用建設及健康開展一些地區對實行保證金制度中的違規行為不能及時治理，甚至自 行其是，以設立保證金代替市場監管，不利于規范市場秩序，營造公 平競爭的建筑市場秩序；銀行保函、工程擔保的方式不能廣泛推行，不利于利用現有的商 業信用機制，有效地限制資信差企業進入建筑市場，也不利

7、于推進行 業信用體系建設，影響建筑業健康開展。四、國際工程擔保制度對完善保證金制度啟示（一）國際工程中常用的擔保模式在國際工程中，為了分散風險，保護市場主體的利益，普遍施行 的工程擔保及工程保險模式。大體上有如下幾種模式：.銀行保函擔保模式由銀行充當擔保人，出具銀行保函。銀行保函是銀行向權利人簽 發的信用證明。假設被擔保人因故違約，銀行將付給權利人一定數額的 賠償金。銀行保函是歐洲傳統的擔保模式。.專業擔保公司或保險公司擔保模式由保險公司或專門的擔保公司充當擔保人，開具擔保函。美國是 這種美式擔保的主要國家。在美國，法律規定銀行不能提供擔保，90% 以上的工程擔保由保險公司 保險公司有3000

8、多家，大多設有擔保部 承當;保險公司和專門的擔保公司都由財政部批準。專門的擔保公司 一般規模都不大，按資金實力實行分等級擔保。.同業擔保模式由一家具有同等或更高資信水平的承包商作為擔保人，或者由母 公司為其子公司提供擔保。如日本的建設業法規定：發包人在建 設工程承包合同中，如果工程價款全部或局部以預付款形式支付，可 要求建設業者在預付款支付之前提供保證人擔保。.信托基金模式信托基金模式，即業主將一筆信托基金交受托人 保存，并簽訂信托合同。假設業主因故不能支付工程款，那么承包商可從 受托人那里得到相應的損失賠償。新工程合同條件NEC規定了信 托基金的做法。（二）國際工程承包中擔保制度對我國的啟示

9、.建立完善社會信用制度是完善工程保證制度的關鍵社會信用制度不完善反映到建設工程承包市場中，最突出的問題 就是對承包商缺乏一套行之有效的資信審查與管理方法，現行的資信 審查與管理往往流于形式。建立完善的社會信用體系，是解決當前建 筑市場中誠信缺失，大行保證金制度的治本之策。.減少不必要的行政干預，充分發揮市場機制的作用從國際通行的慣例來看，工程保證制度中少有行政性保證擔保 （如我國的農民工工資保證金），多是承發包雙方信用保證的自我選 擇。考慮到我國當前改革的實際情況，會進一步簡政放權，明確政府 與市場的邊界，充分發揮市場機制和行業協會的作用。.在擔保形式上以保函為主保函是國際工程保證擔保的主要形

10、式，很少有我國普遍實行的保 證金擔保（現金或支票），對提升企業競爭力，減少不必要的融資成 本，維護建筑市場的健康有序開展，培育建筑市場信用機制都有一定 的作用。由于我國專業擔保公司力量較為薄弱，以銀行保函為主或銀行、專業擔保公司相互結合的方式。.培育專業擔保和保險市場，豐富擔保制度國際工程中較為普遍的采用了工程擔保或工程保險制度，有一批 針對工程領域的專業化擔保公司，銀行和保險公司也都有工程專業化 業務部門。要想從根本上改變目前國內以保證金為主的模式，必須要 培育相應專業化的市場機構。.對公共工程實施保證金或其他形式的擔保做出強制性規定公共工程主要是由政府事業機構從事的為社會群眾提供便利的 公

11、共基礎設施工程。為了保證投資效果，確保公共利益和工程建設的 公平、公正、公開需要制度保障。五、對策及建議進一步完善保證金制度要立足我國市場經濟開展以及我國建筑 市場的現實，通盤考慮，在有利于規范建筑市場的前提下，既要保證 建筑市場各主體的利益，也要盡可能地降低企業經營過程中的資金成 本，為企業減負，促進行業持續健康有序開展。（一）總的原那么從長遠看，隨著市場經濟的進一步完善，應遵循國際慣例，充分 利用工程擔保及工程保險制度，建立合理的風險分攤機制，取消或弱 化當前實施的保證金制度。從當前看，應以市場機制為主導，發揮信用機制的作用，加強政 府監督管理，規范或清理現行的各類保證金制度。具體如下：.

12、保證金制度的實施與企業信用狀況掛鉤，廣泛采用銀行保函的 方式。政府投資或國有資本投資控股的工程，應優先采用銀行保函的 方式進行保證，起到良好的示范帶動作用。.公平交易、風險共擔，維護市場各方主體的合理利益。建筑市 場主體應合理選擇保證方式，使用現金保證方式的，均須計付利息。.完善監督管理、規范市場行為。政府主管部門應加大監管力度, 依法嚴格控制各類保證金的交納范圍、比例及返還，清理沒有法律依 據的保證金。同時可以考慮為建筑市場承發包雙方提供延伸服務，如 設立統一的交存賬戶等。.充分發揮行業協會的作用，加強行業自律；組織建筑業企業發起設立擔保機構，通過建立同業擔保機制，探索健全和完善工程保證 制

13、度的途徑。(二)完善各類保證金制度的基本思路(1)招標投標法、招標投標法實施條例及有關部委頒發的 規章制度對投標保證金和履約保證金的收取的比例、額度上限、返還 的期限和利息的支付等做了較為詳細的要求。在具體執行過程中需要 加強監督管理，并引導和鼓勵市場主體優先采用保函的方式。(2)質量保證金應根據有關企業的經濟承受能力，以及質量缺 陷期維修費用的實際支出情況，適當降低預留比例。隨著工程保險制 度和相關法律法規的進一步完善，參考工業產品保修方法，取消留置 質量保證金的制度。(3)農民工工資保證金作為一種行政手段，要加強管理、區別 對待，建立以省、直轄市、自治區級建設行政主管部門為收取單位, 實施

14、本地區統一的管理方法，同一企業在其轄區內施工有效。收取的 比例或金額還要與企業信用掛鉤，實行有差異化管理。(4)其它如信譽保證金、登記備案保證金、廉政保證金等無法律依據的保證金，應予以清理整頓，切實減輕企業負擔。(三)完善各類保證金制度的具體建議.招標保證金(1)切實加強對招標投標活動的監督管理。加大對招標文件合 規性的審查力度，大力推行采用九部委聯合發布的標準施工招標文 件進行招標，對招標過程進行全程監督。鼓勵和引導招標工程采用 投標保函的方式，并限制政府投資或國有資本投資控股的工程以現金 的方式繳納保證金。(2)建立統一的代收代管投標保證金模式。由地市建設工程交 易中心設立投標保證金窗口，

15、指定某家銀行作為保證金的托管銀行, 開設投標保證金提交賬戶。對發包人要求以現金方式繳納保證金的, 投標人可根據招標人的要求將投標保證金提交到托管銀行，并持托管 銀行開具的投標保證金提交確認函隨投標文件提交招標人。未中標的 投標人，由托管銀行直接退還投標保證金本金及利息。.履約保證金(1)積極試行工程擔保制度。目前應廣泛采用銀行保函的方式， 逐步取代以現金繳納履約保證金的做法。政府投資或國有資本投資控改革開放以來，我國工程建設規模逐年擴大，建筑業持續快速發 展。為維護建筑市場秩序，保障工程建設參與單位，以及建筑業務工 人員的合法權益，國家有關主管部門依據有關法律法規和國務院要求, 陸續制定了投標

16、保證金、履約保證金、工程質量保證金、農民工工資 保證金等工程建設領域的保證金制度。這些制度實施以來，對于規范 建筑市場競爭行為，促進建設市場主體履行相應的責任與義務，保證 工程質量，治理拖欠農民工工資等問題起到了一定的作用。一、保證金制度的形成及其作用（一）保證金制度的形成隨著我國工程建設領域工作的不斷深入，建筑工程管理制度也發 生了相應的變革，逐步建立了工程法人責任制、招標投標制、合同管 理制度、建設監理制等基本制度，并積極探索工程擔保制度和工程保 險制度。由于市場環境因素，工程擔保制度沒有得到很好的開展。在 工程實踐中逐步形成了比擬符合我國國情的保證金制度，建立了較為 完善的投標保證金、履

17、約保證金、質量保證金制度，為了保障農民工 的利益，普遍推行了農民工工資保證金制度。&rndash;為了規范招標投標行為，防范承包人違約風險, 股的工程應率先采用銀行保函或工程擔保的方式。(2)大力推行雙向擔保制度。發包方要求承包方提供履約保證 金的，在沒有工程預付款的情況下，應向承包方提供工程款支付擔保。.質量保證金(1)理順有關規章制度。由國務院建設主管部門會同財政管理 部門出臺統一的、更具有權威性的部門規章，廢止過時的和相互矛盾 的有關規定。(2)減低質量保證金的計取比例。短期考慮適當降低質量保證 金的計取比例，建議按2%計取。(3)從長遠看，應通過建立專業的擔保制度或者工程保險制度， 逐

18、步取消質量保證金的留置制度。.農民工工資保證金(1)實行統一管理。農民工工資保證金由企業向省級主管部門統一繳納，全區域通用，改變按工程繳納保證金的做法。（2）不同企業差異繳納，不搞一刀切。嚴格執行國家有關政策，界定繳納企業。對信譽良好、無拖欠農民工工資行為的企業減、免收 取；對惡意拖欠農民工工資的處以懲罰性收取。改進管理方式，保障繳存人的合法利益。建議借鑒江蘇省淮安市 農民工工資繳存方法，即由施工企業按規定在工程工程所在地清欠機 構指定的銀行自行開戶，存入工程工資保障金，此賬戶資金受所在地 清欠機構、銀行、施工企業三方監管。工程拖欠農民工工資時，清欠 辦或建設主管部門可以動用工程工資保障金清償

19、農民工工資；工程竣 工后無拖欠農民工工資的及時解封，利息等所有收益歸施工企業所有。國家發改委會同有關部門根據招標投標法及招標投標法實施條 例，在有關部門規章中規定了投標保證金及履約保證金最高限額以 及采取的形式。為了確保工程質量，在建筑法、建設工程質量管理條例、 房屋建筑工程質量保修方法中規定建設工程實行質量保修制度; 財政部、原建設部出臺了建設工程價款結算暫行方法、建設工程 質量保證金管理暫行方法，規定了質量保證金的預留方法及比例。 為了解決農民工工資拖欠問題，根據國務院關于解決農民工問題的 假設干意見，原勞動與社會保障部和原建設部于2004年聯合制定建 設領域農民工工資支付管理暫行方法，各

20、地區普遍要求建筑業企業 按有關規定繳納工資保證金，存入當地政府指定的專戶，用于墊付拖 欠的農民工工資。（二）保證金制度的作用建設工程各類保證金制度的施行，使得工程承包合同具有更強的 約束力，增加了違約本錢，促使有關各方按照合同約定的條款履行各 自的義務。保證金還可對潛在的參與者進行優勝劣汰，成為規范建筑 市場秩序的一種有效的經濟手段。.對推開工程質量建設水平的提高有一定的促進作用實施了工程質量保證金制度，在一定程度上促進了建筑企業優化 施工方案，提高施工工藝水平，減少質量缺陷，使得建設工程施工質 量水平穩步提升，質量的內涵不斷擴展。從建筑企業的角度來講，提 高工程的質量水平，降低缺陷率也是降低

21、工程本錢的重要途徑。所以, 從經濟上可以促進建筑企業提高工程質量水平。.有利于施工合同的順利履行，維護建筑市場秩序保證金制度能夠確保在市場經濟中守約獲利、失信受懲的理念得 到遵循和發揚。有效減少了建設招標投標中的串標、陪標行為以及中 標后不按規定簽定合同，簽定合同后不按規定履約等行為。.有利于解決工程款拖欠問題，保障農民工的合法權益農民工工資拖欠問題嚴重影響了社會穩定和建筑業行業形象，特 別是在農民工工資拖欠較為嚴重的情況下，實施農民工工資保證金制 度是治理拖欠農民工工資的必要措施。實施農民工工資保證金制度比 較符合現階段的國情，能在一定程度上遏制、打擊一些建筑施工企業 的惡意欠薪行為，保障農

22、民工權益。.有利于凈化建筑市場，使失信者付出經濟代價保證金制度是確保建筑市場主體利益、強化行業監管的一種有效 的經濟手段，具有操作簡便易行的特點。在建筑市場中，市場的主體 沒有履行應盡的義務與責任，保證金可以用來優先保障受損失方的利 益；不按規定提供保證金就難以進入建筑市場，起到凈化建筑市場的 作用。二、保證金制度施行情況調查分析中國建筑業協會組織課題組成員對我國建筑業各類保證金施行 的基本情況進行調查研究。一是選取有代表性的北京、上海、江蘇、 陜西等地區的重點企業進行訪談式調查。在調研中，主要依托地方協 會，集中組織施工企業進行座談，并走訪了房地產開發企業、政府主 管部門等單位。二是進行問卷

23、調查。問卷共涉及企業88家，其中特 級企業28家。其中質量保證金收到有效調查問卷涉及67家企業；投 標保證金收到有效調查問卷涉及66家企業；履約保證金收到有效調 查問卷涉及65家企業；農民工保證金收到有效調查問卷涉及63家企 業。可以說，調查有較好的代表性和廣泛性，能夠反映各類保證金制 度的實際情況。（一）投標保證金據對66家企業反應數據統計，2007年至2011年期間需要繳納 投標保證金的工程50308個，約占62903個參與投標工程的80%,且 這一比例成逐年遞增的趨勢。在招標活動中，采用投標保證金的行為 已經十分普遍。.投標保證金的方式以現金為主從上述企業5年來繳納投標保證金工程的繳納方

24、式來看，采用現 金形式的占到85%以上，保函形式占到13%左右，擔保形式的數量僅 在1%左右。.投標保證金的占用時間根據招標投標法實施條例規定，投標保證金的期限與投標有 效期是一致的，投標有效期在招標文件中明確載明，要考慮自投標截 止到合同簽訂所需要的時間。上述企業每年逾期未按規定或約定返還 投標保證金的工程，約占繳納保證金工程的3%左右。另據對58家企 業統計的投標保證金平均占用時間進行分析，占用少于1個月（含1 個月）的有15家，1個月到2個月（含2個月）的20家，2個月到 3個月（含3個月）的15家，3個月到4個月（含4個月）的5家, 4個月以上的2家。.投標保證收取主體與退還投標保證金

25、是為了保證招標人的利益而采用的一種保證制度，從 理論上講應該由招標人收取，但在調查中存在招標代理機構收取的情 況，這種情況下往往退還不及時。特別是投標保證金的利息問題，普 遍在退還投標保證金時不計算利息。上海采用的是由招標投標監督部門設立統一的投標保證金交存 賬戶，對投標保證金統一管理。具體的做法是：在上海市建設工程交 易中心設立投標保證金提交窗口，由某銀行 保證金托管銀行負責收 取和退還投標保證金；上海市建設工程招標投標管理辦公室負責監督 投標保證金的提交和退還工作；制定了投標保證金提交與退還操作須 知等細那么性文件。通過以上措施上海市的投標保證金實現了統一管理、 統一返還、支付利息。（二）履約保證金制度施行的基本情況據對65家企業反應數據統計，2007年至2011年期間中標工程 合計27343個，其中需要履約保證金的工程合計15921個，占工程總 數的59.36%。其中，需交納現金的工程為6536個，銀行保函的工程 為9007個，擔保的工程558個。.履約保證金的交納方式履約保證金主要的形式是銀行保函，平均占到55