1、目錄論文摘要 （1）一、現行行政訴訟法及司法解釋對受案范圍的規定 （1）二、如何界定可訴的行政行為 （1）三、抽象行政行為的可訴性 （4）四、適度拓展受理范圍的必然性（6 ） 參考文獻資料 （8）論文摘要行政訴訟案件的受案范圍是指人民法院受理行政訴訟案件的范圍。某種程度上，即“行政行為可訴性” 或“可訴行政行為范圍”，它是行政訴訟制度的核心內容之一，我國現行行政訴訟法及司 法解釋對行政案件的受案范圍事實上作了一定程度的限度。正確界定可訴行政行為，一要準 確把握可訴行政行為的主體范圍，二要準確把握行政行為的內涵和外延。抽象行政行為是指 行政機關針對非特定主體制定的，并且有反復適用力的規范性文件的

2、行為。抽象行政行為只 要與憲法和法律相悖，都應當具有可訴性，這是抽象行政行為本身性質的需要，改變違法抽 象行政行為的需要，依法行政原則的要求。盡管司法權對行政的監控是有限的，但是，伴隨 著法治水平的提高，司法權所保護的社會公眾的權益類型也會呈現一種動態，不斷拓展的特 點。適當拓廣行政訴訟受案范圍已成為我國當前和今后一個時期立法與解釋和審判工作人員當務之急，這是行政法治建設的必然要求，是社會關系均衡運作的必然需要，是加入WTC拓展司法審查機制的需要。人民法院行政訴訟案件的受案范圍，是指人民法院對行政訴訟案 件的受理，不包括對非訴執行案件和行政裁決權利人執行案件的受理。它是行政訴訟制度的 核心內容

3、之一，不能單純地理解為僅與人民法院自身活動相關的問題。一方面，受案范圍反 映行使行政權力的機關及組織受司法監督的范圍與程度，關系行政終局裁決的廣度，體現司 法權與行政權的關系模式；另一方面，受案范圍也決定著自然人、法人或其他組織合法權益 可以得到司法保障的范圍和程度，影響其訴權受保護的狀況。某種程度上，即“行政行為可 訴性”或“可訴行政行為范圍”。一、現行行政訴訟法及司法解釋對受案范圍的規定。我國現 行行政訴訟法及司法解釋對行政案件受案范圍的規定集中在行政訴訟法第11條、第12條以及最高人民法院關于執行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋（以下簡稱若干解釋）第1條至第5條。我國行政訴訟法第1

4、1條規定：“人民法院受理公民、 法人和其他組織對下列具體行政行為不服提起的訴訟：（1）對拘留、罰款、吊銷許可證和執照、責令停產停業、沒作財物等行政處罰不服的；（2）對限制人身自由或者對財產的查封、扣押、凍結等行政強制措施不服的；（3）認為行政機關侵犯法律規定的經營自主權的；（4）認為符合法定條件申請行政機關頒發許可證和執照，行政機關拒絕頒發或者不予答復的；（5）申請行政機關履行保護人身權、財產權的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答復的；（6）認為行政機關沒有依法發給撫恤金的；（7）認為行政機關違法要求履行義務的；（8）認為行政機關侵犯其他人身權、財產權的。除前款規定外，人民法院受理法律、法規

5、規定可以提起訴訟的其他行政案件。”根據其后的國家賠償法以及最高人民法院的司法解釋的規定，原則上，公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的行政行為不服， 依法提起訴訟的，屬于人民法院和政訴訟的受案范圍。但是，人民法院不受理公民、法人或 者其他組織對下列事項提起的訴訟：!-empirenews. （1）國防、外交等國家行為。（2）行政法規、規章或者行政機關制定、發布的具有普遍約束力的決定、命令。（3）行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定。（4）法律規定由行政機關最終裁決的具體行政行為。（5）公安、國家安全等機關依照刑事訴訟法的明確授權實施的行為。（6）調解行為以及

6、法律規定的仲裁行為。（7）不具有強制力的行政指導行為。（8）駁回當事人對行政行為提起申訴的重復處理行為。（9）對公民、法人或者其他組織權利、 義務不產生實際影響的行為。 二、如何界定可訴的行政行為如同社會科學領域界定范圍非常困難一樣，在立法和司法解釋 中介定受案范圍亦是極難掌握。行政訴訟法第11條（一）至（七）項采用列舉式“圈定” 受案范圍，難免造成無法窮盡， 掛一漏萬、留有未周延地帶的情形， 極易導致司法標準混亂。 因為現實生活中的行政爭議紛繁復雜，任何邏輯縝密的列舉，都難免有所遺漏。同時行政行 為的可訴性并非一成不變，正如同任何事物都是在不斷運動、發展、變化一樣，不可否認，行政行為的可訴性

7、范圍也在逐步擴大。行政訴訟法第2條和第11條第8項的概括式表述，不當限制了可訴范圍，同時也使得有關受案范圍的若干條款出現矛盾不一，給司法機關受案 設置了法律障礙，也為行政機關規避法律、逃脫司法監督提供了條件，容易導致相對人相當部分權利在遭受行政侵害后處于無法救濟的狀態，形成一定程度上的權利救濟真空。若干解釋第一條，雖然使用概括式肯定和列舉式排除方法界定范圍，有其先進性、邏輯性，但也 難實際操作中難以把握。首先，一些概念是司法解釋首次提出的，且訴訟法本身尚未涉及， 面對這些新的困惑，作為實際運用若干解釋的法官，如何理解掌握，仍有研究之必要； 其次，司法解釋偏離審判實踐有一定距離，指導各級法院行政

8、審判的可操作性不太強；再次，可訴性范圍上的“模糊”界定，致使立法意圖難以揣摩，各級法院的理解和立案標準不盡統 一。盡管如此，筆者仍認為若干解釋強化對相對人訴權的保護仍不失為科學之舉。具體 闡述如下：（一）將行政訴訟的受案范圍恢復到行政訴訟法的規定上來。通過 10年的訴訟實 踐，若干解釋在若干意見的基礎上進一步擴大了行政訴訟案件的受理范圍。首先，明 確界定了可訴行政行為的外延。從審判實踐來看，相當一部分應當受理而未予受理的行政案 件，絕大多數都在可訴與否的問題上“卡了殼”。根據若干解釋規定精神，擁有行政管理職權的機關、組織和個人在行使行政管理職權的過程中所實施的行為，除法律特別和解釋特 別排除以

9、外，均屬于行政訴訟受案范圍。 其次，明確界定了法定不可訴行政行為內涵和外延。即行政訴訟法第十二條明確排除的四種行為作出了界定：具有高度政治性的國家行為；針對不特定對象發布的能反復適用的行政規范性文件（即抽象行政行為）；行政主體與公務員法律地位有關的內部行政行為（即與行政機關工作人員權利義務有關的行為以及有關行政機 關或機構之間的權限職責劃分的行為）；法律規定的終局載決行為。最后，依據行政訴訟法原理，對確定不應該受理的行為也作了排除，即若干解釋第一條第二款（二）、（三）、（四）、（五）、（六）項的排除表述。!-empirenews.毋庸置疑，行政訴訟受案范圍在若干意見基礎上有所擴大，具體來說，有

10、以下幾點：1、從法律行為擴大到事實行為。法律行為是指行政主體以實現某處特定的法律效果為目的而實施的行為。而事實行為是指行政機關 或其工作人員在行使行政職權過程中實施的不以發生特定法律效果為目的，且行為做出后對 相對人不產生法律上的拘束力的行為。如，檢查、搜身、打人、損壞物品等行為。若干解釋基于訴訟經濟原則，直接把事實行為納入行政訴訟的范圍。其先進性、科學性、嚴肅性尤為 突出。如，在審理行政賠償案件時，要以行政機關先行處理為條件，不利于123 下一頁及時有效的保護當事人權益，且因事實行為造成損害的，行政機關自覺履行賠償責任的情況 很少，人民法院處理起來十分棘手，對行為合法性判斷在裁定理由部分進行

11、確認，又不能進 入裁判主文，是不嚴肅的，而若干解釋實施后，若遇警察打了人，到底打人行為是否存 在，是否合法，無需先到行政機關請求確認，便可直接提起行政訴訟。2、從單方行為擴展到雙方行為，若干意見將具體行政行為表述為行政主體單方意志的體現，限制了受案范圍， 且與行政訴訟法立法本意相悖。如行政訴訟法第 11條所列舉的事項中，許可行為、 發放撫恤金行為等均為雙方行為。審判實踐中，諸如土地轉讓合同爭議，適用民事訴訟程序 受理后，審不下去只能駁回起訴，讓當事人提起行政訴訟，致使民事實體裁判不能。究其原 因，是該合同的履行，包含許多行政行為，這些職權行為合法與否必須經過正當的行政訴訟 程序進行審查和確認。

12、3、將涉及人身權、財產權的行政行為擴展到除政治權以外的所有其他 權益的行政行為。就我國憲法規定而言，公民權利十分廣泛，除人身權、財產權和政治權利 外，還有其他社會性權利和經濟性權利，如社會保障權、受教育權、勞動權、休息權等等。而經濟權利和社會權利都或多或少直接或間接包含人身權和財產權，依據行政訴訟立法本意， 在這些權利遭受不法或不當侵害時，均應尋求行政訴訟予以保護（除政治權利以及公民不能 期待的某些抽象權利以外）。所以僅將人身權、財產權納入行政訴訟法保護范圍是不周延的。4、擴大了對不作為的監督范圍。不作為不僅包括不履行法定職責，而且包括行政機關不履行承諾與行使行政職權有關的合同義務以及其排除因

13、自己的行為而引起危險的義務等。若干解釋擴大受害人的原告資格，明確規定了起訴行政機關不作為的期間。這些規定在事實上和期間上拓寬了不作為受案范圍。（二）增設了擴大受案范圍的一些輔助性規定。1、取消對原告資格的不當限制。長期以來，在審判實踐中，許多法官將相對人曲解為行政行為直接作用 的人。致使原告資格受到極大限制，這種限制等于在司法審查之前就剝奪了起訴請求審查的權利，是對法治原則的重大違反。若干解釋著重對此不當限制作了解除和解釋，從而也使受案范圍的外延增大。第一，只要與行政行為有法律的上的利害關系，換言之，只要受到行 政行為的實際的不利影響，無論是否是行政行為直接作用的對象，只要無法通過民事訴訟得

14、到救濟，均可考慮通過行政訴訟予以解決。!-empirenews.第二，特別強調了相鄰權人和競爭者的原告資格。如果行政行為侵犯了與直接相對人相鄰一方的相鄰權或妨礙了其 相鄰權的行使。相鄰一方有權通過行政訴訟尋求救濟。若行政機關出于地方保護或其它非法 定因素，批準一方，許可其為某一事項，未獲批準的競爭一方有權對審批部門提起行政訴訟。 而以往的判實踐中，某些法院多以相鄰權人和競爭者與行政行為無直接利害關系，而不予受 理或駁回起訴。第三，授予受害人普遍提起行政訴訟的權利。原告資格從治安管理處罰條例 中受害人擴展到所有的受害人。如果法律授權行政機關制止侵權行為或處理該類侵權爭議而 不予處理，那么受害人就

15、可以提起不作為之訴。以往受害人之訴原則上限定在與治安管理處 罰有關的事項中，若干解釋將受害人訴訟擴展到其他領域，比如，公民、法人或其它組織 要求環保部門對超標準排污單位進行制裁，而環保部門不予處理，受害人即可提起行政訴訟。第四，對行政訴訟法第 24條規定的“近親屬”作了擴大解釋，增加了其外延。第五，從 寬解釋了法人單位的原告資格。若干解釋第15、17、18條做了詳細的規定。第六，確定了復議程序中的利害關系人以及農村土地承包人的原告資格。2、在某些起訴條件方面作了有利于起訴的解釋。這是依據行政訴訟法的精神，針對行政訴訟法相關規定過于原則和若干 意見相關規定的嚴格性所作的從寬解釋。第一，在提起訴訟

16、的前置條件方面作了新的規定，審判實踐中，有相當復議前置案件，因復議機關人為因素違法決定不予受理，無端給當事人進入司法程序設置屏障。如果不進行監督，勢必使公民受損害的權利無法得到救濟。若干解釋對此不予受理行為的可訴性給予了肯定答復。第二，對起訴期間的規定作了從寬解釋，期間限制空間的擴展， 更有利于保護起訴人的訴權免受“逾期作廢”，無法救濟之苦，同時增加了行政行為的可訴機會。若干解釋對此規定較為詳細，在此不予贅述。第三，對一事不 再理的限制性條件作了從寬解釋，一事不再理是指法院對已經屬于法院或已經法院生效裁判 羈束的事項不得重新受理。針對實踐中有些法院機械套搬適用一事不再理的原則，造成相對人訴權失

17、去保護的情況，若干解釋作了變通規定；當事人申請復議后又撤回申請，只要在訴訟期間之內，對其起訴法院仍可受理；準許原告撤訴后，原告以同一事實和理由重新起訴 的，若法院準予撤訴的裁定確實錯誤，原告申請再審的，人民法院應通過審判監督程序撤銷 原裁定，重新對案件進行審理；當事人未按規定期限預交案件受理費，又不提出緩、減、免 交申請或提出申請未獲批準的，已經法院按撤訴處理后，當事人在法定期限內再次起訴，并 依法解決預交訴訟費問題的，法院應予受理。第四，有限度的承認了口頭委托的效力。三、 抽象行政行為的可訴性。在我國抽象行政行為是一個學理概念，是指行政機關針對非特定主 體制定的，對后發生法律效力并具有反復適

18、用力的規范性文件的行為。從特征上說，非特定 人是相對特定人而言的；對后發生法律效力是指其效力及于未來；可反復適用是指可以不止 一次地適用該規范性文件，符合上述三個條件才能稱為抽象行政行為。關于抽象行政行為的 范圍，理論界普遍認為，抽象行政行為是行政機關制定法規、規章和其他具有普遍約束力的都必規范性文件的行為。!-empirenews.我國憲法第五條規定：“一切國家機關須遵守憲法和法律，一切違反憲法法和法律的行為都必須追究。任何組織和個人都不得有超越憲法和法律的特權”，這一規定表明，行政機關制定規章和規劃性文件的行為如果違反憲法 和法律，也應受到追究。憲法第四H一條又規定：“對于任何國家機關和國

19、家機關工作人 員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、 控告或者檢舉的權利對于公民的申訴、 控告或者檢舉，有關國家機關必須查明事實，負責處理，”這一規定至少有兩層含義： 一是公民對國家機關的違法失職行為（包括立章行為）有向國家機關控告、申訴的權利；二 是對于公民的控告、申訴，有關國家機關（包括人民法院）必須查明事實，負責處理（前提 必須受理）。筆者認為，各級行政規章和規范性文件只要與憲法和法律相悖，都是具有可訴性的。理由有六：1、抽象行政行為本身性質的需要，具體行政行為是針對特定人的，即使違法，造成的損失也是局部的。而抽象行政行為針對普遍對象作出，適用效力不止一次（有反復性），加之層次多、

20、范圍廣，一旦違憲違法其影響將會是巨大的，且持續性強。抽象行政行為的這 種具有的普遍約束力、后及力、連續性的特點，決定了如果人民法院不能受理對違法抽象行 政行為提起的訴訟并予以撤銷，那么就有可能導致違法不當的抽象行政行為造成的侵害在一 定范圍內連續發生，使更多的相對人蒙受損失。從這個意義上說，抽象行政行為比具體行政行為更具有危險性和破壞力，因此更有理由將抽象行政行為納入行政訴訟范圍。2、改變抽象行政違法現狀的需要。由于現行的行政訴訟法排除了對抽象行政行為的訴訟監督，其他監督機制又很難銜接，致使對抽象行政行為的監督近似“真空”，違法問題日趨嚴重。 有些上一頁123 下一頁行政機關，特別是基層行政機

21、關，習慣于使用抽象行政行為違法征收財物、攤派費用、設置勞工。還有一些行政機關為了 爭奪收費、處罰權、許可權，推卸職責和義務，不顧法律權限和分工，隨意通過抽象行政行 為擴張本地區、本部門的權限。導致規章打架、沖空加劇和管理失控。從而導致當事人上訪濫訴，不利社會穩定。要改變這一現狀，首先要將抽象行政行為納入行政訴訟范圍。3、依法行政原則的要求。行政機關在制定規范、實施立法活動等抽象行政行為時應做到依法行政， 即符合法律優先的要求。法律優先從狹義上說，指法律在效力上高于任何其他法律規范；從 廣義上說是指上一層次的法律規范的效力，高于下一層次的法律規范。這是因為法律規范在 效力上是有位階層次的，而法律

22、優先可以保障法制的統一。我國的行政機關權力十分廣泛， 行政機關對公民的管理從其出生前至其死亡后，在胎兒時期即有計劃生育管理，死亡后還有 殯葬管理，可謂“自始至終”。可見，行政機關的權力對行政相對人的影響是相當大的，如果 對行政機關這么大的權力不加以約束，極易造成對行政相對人權利的侵犯，而法律優先要求 行政機關在制定行政規范時就應遵守法律規定，在法律規定的范圍內進行，現在很多行政機 關違法亂紀的問題即出在行政機關的“紅頭文件”上，它已不是某一具體工作人員的違法，而是整個部門的違法，甚至是一級政府的違法或不當。這些違法具有很強的隱蔽性，或者說 蒙蔽性，因為大多數行政相對人有理由相信政府發布的文件肯

23、定是有依據的，是經得起“考 驗”的。這種相對人對政府的信任，恰恰使一些政府或部門為謀求局部利益而敢于“試法”。也正是因為對抽象行為的司法監督難以進行，上級政府或部門難以察覺，監督不力，而使其違法性難以暴露。!-empirenews.4 、司法機關性質決定了對行政機關的監督應當是 全面監督。司法機關是裁決所有法律爭議的國家機關。由于抽象行政行為同樣可能導致爭議，所以，法院裁決抽象行政行為引發的爭議是實施司法職能的必然結果，也是解決此類爭議的 必要途徑。現行行政訴訟法禁止對抽象行政行為提起訴訟，事實上只能放縱違法和不當的抽 象行政行為，只能增加受到侵害的當事人糾正違法行政行為的成本。因為，要求所有

24、人適用 了抽象行政行為，并且等到損害結果發生后再通過行政訴訟的方式尋求救濟是不公平的，而 且這種救濟只能是個別的，無法改變違法抽象行政行為對普遍人的侵害事實，所以，只有將 所有抽象行政行為全部納入行政訴訟的范圍，并且賦予法院撤銷、確認違法抽象行政行為的權力，才能從根本上扭轉抽象行政行為違法，從而實現維護法制統一，保障相對人的合法權益之目的。5、應當兼顧行政復議與行政訴訟法律規定的協調性。在行政復議過程中， 人民法院可以對某些抽象行政行為進行合法性審查確認，或對一定范圍內的抽象行政行為進行選擇 適用，是符合西方國家機關行政訴訟或司法審查制度的結論，也是我國行政訴訟實踐發展的 需要。從長遠的發展眼

25、光來看，將已納入復議范圍的抽象行政行為再納入行政訴訟的范圍顯 然是必須的。否則，將有悖于“復議申請人對行政復議決定不服可以提起行政訴訟”這一由行政訴訟法和行政復議法皆明確規定的法律原則。6、司法機關應享有對抽象行政行為合法性的審查權。行政訴訟法第53條有關“參照規定”的規定，事實上賦予了法院對 規章的審查權。即法院在決定是否將規章作為裁判依據之前，必須對其合法性予以審查。既 然對規章有審查權，那么對規章效力等級以下的抽象行政行為也當然有審查權。而嘗試受理 此類案件的人民法院對違法或不當的抽象行政行為審查認定之后，卻不能在裁判文書中表述，（即使發送司法建議也難以引起充分關注）。這是不符合法院對裁判結論應當充分說理的司法改革方向和要求的。而依據現行法律法規對此類抽象行政行為的變更或消滅也只能由有 權機關通過法定程序予以解決。這就使得審判機關處于一種尷尬的境地。四、適度拓展受理 范圍的必然性任何一個國家在法律制度上，行政行為都不能完全被作為司法審查的對象來對 待，所有的行政爭議案件不可能都通過法院來解決。首先，監督是事后的、被動的。沒有相 對方的起訴，法院不能主動去審查行政活動；其次，法律不可能規范所有行政領域中行政活 動的每個細節，法院亦不可能有無限精力投入對所有行政活動的監督；再次，監督必須以法 律規