1、盤活低效用地情況調研報告全面盤活開發區低效用地，有利于推動土地資源優化配置，緩解土地供需矛盾，為高質量發展提供用地保障。我市開發區現有低效用地*畝。為總結先行先試地區經驗，推動全市開發區積極盤活低效用地、構建土地高效利用長效機制，我們對*經濟技術開發區盤活低效用地情況進行了調研，形成了調研報告。一、*經濟技術開發區盤活低效用地情況*經濟技術開發區原洛龍產業集聚區部分規劃建設用地總面積*畝，其中商住用地*畝、占*%，道路綠地和公用設施用地*畝、占*%，產業用地*畝、占*%。截至*年底，可用產業用地僅余*畝。同時，*經濟技術開發區尚有低效用地*畝，涉及*家企業。*年開展用地提質增效行動以來，累計盤

2、活低效土地*畝、占總量的*%，規上工業企業產值增長*%，畝均稅收增長*%，實現了產業發展空間和畝均效益“雙提升”。*經濟技術開發區主要從以下幾個方面開展了積極探索：（一）明確以畝均效益為核心的綜合認定標準。明確認定標準、摸清土地底數是盤活低效用地的前提和基礎。*經濟技術開發區堅持以畝均效益為核心指標，參照*省產業集聚區企業分類綜合評價辦法和*市推進低效工業用地再開發實施細則等文件要求，建立綜合認定標準體系，對園區內工業、科研、倉儲用地明確了產業轉型、停建緩建、開發未達標、停產半停產、產出未達標、其他類型等*大類*種低效使用的情形（詳見附表）。對園區企業按照畝均稅收、畝均主營業務收入、畝均利潤、

3、研發投入強度、單位能耗總產值、單位污染排放稅收等*項指標劃分為A、B、C三類，其中A類為優先發展類、B類為鼓勵提升類、C類為倒逼轉型類，C類企業用地被認定為低效用地。（二）采取以市場化手段為主的盤活模式。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，探索以市場化手段為主、行政司法手段為輔的多種盤活模式。招商開發一批。根據園區主導產業和準入要求，“一地一檔”、“一企一策”制定招商方案，鼓勵幫助企業通過股權轉讓、分割出讓、租賃、產業升級等方式引進合作伙伴進行重組整合、引入新項目，實現低效用地再開發。比如，*德爾康藥業全資收購*協豐鎢鉬建設民生現代醫藥物流分撥中心，洛硬工數控通過債務重組和廠房分割轉讓引進*

4、航輝科技和普瑞曼環保公司。目前，以招商開發模式盤活低效用地*畝，占盤活總量的*%。收儲出讓一批。對規劃用途沒有改變、原產權人沒有開發意愿的低效用地，通過資產收購或依法征收等，統籌實施土地儲備、公開出讓，確定新的土地使用權人。依法處置一批。建立政府和法院聯動機制，理清涉及司法查封或者抵押的閑置低效土地債權債務關系，通過破產重整、政府收儲等方式依法處置，推進債務化解和土地盤活。（三）實行差異化要素供給政策。堅持正向激勵和反向倒逼相結合，對企業實行差異化要素供給政策，倒逼低效用地盤活。支持A類企業做大做強，優先保障用地、用能、用水、排污總量和融資需求，優先納入創新引領型企業培育名錄、推薦申報財政性資

5、金項目。鼓勵B類企業改造提升，支持實施“三大改造”，建設技術中心，適度保障用地、用能、用水、排污總量和融資需求。鼓勵C類企業自主開發或自行招商優質項目，可享受土地規劃手續等要素保障優先辦理、給予新項目產業引導資金獎勵，主動交予政府收儲的，可享受再次招拍掛收益部分*%比例的一次性資金獎勵。對無盤活意愿的C類企業，限制申報各類競爭性財政資金和優惠政策，限制新增用能、用水和排污總量需求，探索實行差別電價、階梯水價等差別化能源資源價格。實行嚴格的規劃執法檢查和綜合執法檢查，倒逼低效企業轉型或退出。（四）建立高效協同的工作機制。樹立“一盤棋”思想，系統謀劃、分類推進，確保低效用地盤活工作有力有序開展。成

6、立以區委書記為第一組長，區長為組長，區發改、科技、財政等部門主要負責同志為成員的領導小組，設立招商開發、收儲出讓、依法處置三個專班，建立聯席會議制度，統籌推進低效用地盤活工作。研究制定實施方案，規范認定標準，細化實施程序。堅持分類推進，實施建檔立卡、動態監管措施，做到“一宗一卡”、“一地一檔”、“一企一策”，明確工作目標、評價標準、時間節點和責任人，形成“工作項目化、項目目標化、目標節點化、節點責任化”的工作推進機制。二、對*經濟技術開發區模式的思考（一）盤活方式多樣，但市場化手段運用還需進一步強化。*經濟技術開發區探索了招商開發、政府收儲、依法處置等模式，綜合運用股權轉讓、分割出讓、租賃招商

7、等方式引進合作伙伴、引入新項目，有效盤活園區低效用地。但是，采取政府收儲、依法處置等行政和法律手段盤活的超過半數，與先進地區以市場化手段為主的模式相比，盤活手段相對較少，市場化程度較低。全市其他開發區與洛龍相比，情況更不樂觀。市場化運作在融資、經營、處置等方面都更加靈活，土地盤活效率更高；政府收儲和依法處置則存在土地權屬界定難、再開發周期長、財政壓力大等問題，難以實現高效盤活的預期目標和日趨迫切的用地需求。（二）各方積極性得到激發，但利益驅動機制還需進一步完善。*經濟技術開發區通過盤活低效用地，引進新企業新項目，園區產業布局得到優化，部分“僵尸企業”起死回生，有效提振了政府和市場主體的信心。但

8、是，低效用地大多形成時間長、權利主體復雜、處置難度大，由于缺乏合理的低效用地再開發利益分配機制，難以有效調動地方政府和相關企業的積極性。目前，我市多數開發區都有存量土地，在引入新項目時，存在與其啃低效用地的“硬骨頭”、不如直接使用存量用地的慣性思維。在政府方面，實踐中，為了更好激發企業的積極性，盤活土地的增值部分均以不同方式返還給了企業，不僅得不到直接收益，而且領導干部還要承擔一定的違規風險，因此，政府主動盤活的動力不足。對企業來說，持有土地的成本較低、僅需繳納土地使用稅等少量費用，而土地再開發不僅要投入大量資金，還要面對市場風險，沒有利益驅動企業很難產生再開發的意愿。政府不積極、企業不主動，

9、就導致了土地資源緊缺與土地粗放低效利用并存的矛盾狀況。（三）盤活成效明顯，但存在園區空間碎片化和主導產業不突出的風險。*經濟技術開發區先行先試，方向明確、路徑清晰，已盤活近三分之一的低效用地，其余地塊按照“一地一檔”、“一企一策”正在有序推進。但是，目前盤活的地塊分布較散且單塊面積較小，增加了再開發利用的難度。由于再招商難度大、入園企業與主導產業匹配較為困難，易造成園區空間碎片化和主導產業不突出。從全市來看，各開發區盤活低效用地普遍缺少全盤謀劃，存在造成園區空間使用碎片化、主導產業不突出的風險。比如，*經濟技術開發區目前盤活的地塊中，除政府收儲的亞洲啤酒有限公司地塊外，均未超過*畝，再開發利用

10、空間較小。針對這一問題，上海、浙江等先行地區探索實施低效園區整體轉型、“騰籠換鳥”，使土地集中連片，更便于整合利用、集中開發，這種做法具有借鑒意義。（四）差異化資源要素配置機制初見成效，但仍需進一步深化細化。*經濟技術開發區在全市率先開展企業分類綜合評價，出臺對低效用地企業實施差異化資源要素配置的規定，形成資源要素配置和企業效益相掛鉤的正向激勵與反向倒逼機制，為全市盤活低效用地提供了可借鑒的經驗。但是，推進差異化資源要素配置剛剛起步，在實踐中，面對情況各異的企業，缺乏操作性強的具體細則。部分停產半停產企業對水、電、氣、排污權等基本沒有需求，差異化配置政策對此類企業起不到倒逼作用。在信貸、擔保、

11、稅收等方面，市區兩級多為上級政策的執行者，缺乏差異化執行的自由裁量權，部分“土政策”存在與上位規定沖突的風險。在差異化資源要素配置政策的制定與實施中，還需注意“度”的把握，防止對營商環境評價產生負面影響。（五）開展了多部門綜合執法，但尚未形成聯動機制。*經濟技術開發區采取加大對低效用地企業環保、安全、消防等方面監管執法頻次，結合產業結構調整、違章建筑整治等工作組織開展綜合執法等措施，有力倒逼了低效用地企業轉型提升和退出。但由于排查、認定和實施盤活低效用地工作涉及部門多，各部門工作目標、重點和政策法律依據不同，部門間信息共享、工作協同聯動不夠。比如，由于缺乏信息溝通機制，*經濟技術開發區低效用地

12、企業奧瑞特銅業破產拍賣時，開發區不知情，土地險些被不符合園區準入產業類型的企業競得。在組織開展聯合執法方面，一些相關職能部門認為這項工作是土地管理部門的事情，與自己沒有太大的關系，參與積極性不高，導致各職能部門之間聯動不夠，合力氛圍不濃，聯合執法機制還不夠成熟定型。三、工作建議（一）加快政策法規制定。盡快出臺我市關于低效用地認定和處置規定等地方性法規，對低效用地認定程序、認定標準、處置方式和保障措施等進行明確規定，為縣區政府及相關部門工作提供法律依據。完善配套政策，加強對各開發區盤活低效用地工作的規劃、財稅金融等政策保障。（二）完善土地供應制度。充分運用建設用地“增存掛鉤”政策，把低效用地存量

13、作為分解下達新增建設用地計劃時的重要測算指標，倒逼各城市區盤活存量土地。完善土地出讓制度，在土地掛牌出讓時，將每塊建設用地的規劃建設標準、能耗標準、污染排放標準、產業導向標準、單位產出標準等予以明確，并納入土地供應合同或協議，從源頭上防范新的低效用地產生。優化產業用地供應，加強供需對接，推行“標準地”出讓、彈性出讓、“帶項目”供應等工業用地配置方式。完善建設用地二級市場，優化存量土地交易流轉程序，壓縮辦理時限，健全服務和監管，提高存量土地資源配置效率。（三）完善市場化盤活模式。堅持依法依規、市場化方式、最大限度發揮土地效益原則，通過協商收回、協議置換、退二優二等多種措施，推動低效用地騰退出清。

14、統籌突出主導產業和“一企一策”分類盤活，既圍繞園區主導產業制定整體盤活計劃，避免園區產業布局和空間使用碎片化，又要根據低效用地企業實際情況因企制宜，確保土地整體高效利用。統籌正向激勵和反向倒逼，建立完善低效用地再開發利益分配機制，對于低效用地再出讓、再開發帶來的增值收益，按照一定比例以產業引導基金等形式分配給原土地使用權人，調動其盤活積極性；建立落后產能退出機制，完善企業綜合評價體系，實行工業用地全生命周期管理，強化履約監管，加快推動“倒逼轉型類”企業“騰籠換鳥”。（四）加強部門協同聯動。充分發揮市開發區用地提質增效行動領導小組統籌協調作用，建立健全聯席會議、臺賬動態管理、督導檢查、考評獎懲等推進機制，定期研究部署重點工作、協調解決存在問題，形成市、縣、開發區“三級”聯動工作推進機制。完善領導小組成員單位信息溝通機制，建立企業低效用地即時預警、動態監管、司法處置提醒告知等制度。強化多部門聯合執法，建立自然資源、生態環境、市場監管、稅務等部門聯合執法機制，運用綜合手段倒逼低效用地企