1、我國行政法治的現(xiàn)狀及成因論行政立法中的群眾參與度公眾參與與人民代表大會制度一道，構(gòu)成我國現(xiàn)代民主的基本模式。在行政法治領(lǐng)域，公眾參與對于保障行政機(jī)關(guān)依法、公正行使職權(quán)，防止濫權(quán)和腐敗，防止侵權(quán)和歧視，有著特殊重要的意義。1982年憲法在確立了代表制民主的同時第一次在中國憲法中明確確立了參與制民主。憲法第2條第3款規(guī)定，人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。但是，我認(rèn)為無論是從公民角度參與國家建設(shè)來說，還是從行政部門的工作人員提供意見的角度來講，我國行政法治中的群眾參與度還是相對較低的。當(dāng)然，我所指的公眾包括的范圍是：普通的公民和所有參與不到立法中

2、去的執(zhí)法部門一線工作人員。一、我國行政法治中公眾參與程度較低的現(xiàn)狀目前，在我國一項行政法治從行政管理部門上報到發(fā)布出臺，內(nèi)容基本不會有大的變化。歷來有著上級領(lǐng)導(dǎo)走一圈，低下陪著看一遍，基層工作人員提出自己意見的渠道閉塞，人民群眾的呼聲吹不到調(diào)研領(lǐng)導(dǎo)的耳朵里的現(xiàn)狀。立法調(diào)研的主體只限于行政管理部門，調(diào)研活動的過程和方式也比較薄弱，往往缺乏對立法必要性可行性的深入分析和論證，對各方面意見的反應(yīng)不充分。因此，審議草案的背景資料根本是單一和不足的，立法者難以作出準(zhǔn)確的判斷，影響了立法的質(zhì)量。以前雖然也一直在堅持對立法草案征求意見，但具體到征求那些人的意見、采取什么方式、最后采納誰的意見、采納多少都缺乏

3、一個相對合理和固定的標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)果很可能是該征求的未征求，不該采納的都被采納了。雖然行政機(jī)關(guān)也往往通過咨詢、協(xié)商等方式收集民意，進(jìn)行利益協(xié)調(diào)，但行政機(jī)關(guān)一般對此并不負(fù)有法律上的義務(wù)，公眾能否參與行政法治過程往往取決于行政機(jī)關(guān)的單方意志。這使得行政法治的民主性、公正性大打折扣。目前，立法項目一經(jīng)確定，起草部門就基本占據(jù)主導(dǎo)。整個起草程序中，政府系統(tǒng)內(nèi)的“會簽”和對政府系統(tǒng)外單位的征求意見程序已經(jīng)成為慣例，但是形式意義大于實(shí)際作用。第一，征求意見的范圍主要取決于法制機(jī)構(gòu)，沒有硬性規(guī)定，一般比較注重聽取相關(guān)管理部門的意見，一些與草案內(nèi)容有利害關(guān)系的相對人缺乏表達(dá)意見的機(jī)會。第二，以書面征求意見為主，修改

4、意見往往只能局限于具體條文，這在草案內(nèi)容未必成熟的情況下有較大局限性。第三，除非發(fā)現(xiàn)明顯的問題，法制機(jī)構(gòu)一般不可能組織專題討論，主管部門容易通過駕馭具體條文的起草和修改達(dá)到其行政意圖。第四，法制機(jī)構(gòu)征求意見的結(jié)果不須作披露，相關(guān)管理部門很難獲知草案修改情況并進(jìn)一步提出意見。二、形成參與程度低下的原因討論行政法治中存在問題的成因，應(yīng)當(dāng)從法制建設(shè)的大環(huán)境出發(fā)，正確看待影響行政法治的各種因素。我認(rèn)為，造成問題的原因主要來自三個方面：立法受制于部門主導(dǎo)，沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評判這幾年政府機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行了重大改革，厲行行政審批制度改革，但在政府職能轉(zhuǎn)變尚未根本轉(zhuǎn)變的情況下，由部門起草法規(guī)規(guī)章勢必為公正立法帶來

5、弊端。現(xiàn)有的行政法律規(guī)范內(nèi)容大多重行政主體的權(quán)力，尤其是所謂的上層行政主體的權(quán)力，這樣，就影響了行政法律規(guī)范的公正性和嚴(yán)肅性，使行政行為自身缺乏一種法律監(jiān)督機(jī)制，不利于保護(hù)管理相對人的合法權(quán)益。這與行政法治用于控制和監(jiān)督行政權(quán)的宗旨是相悖的。從現(xiàn)實(shí)中看，行政法治活動的基本流程是，先在各主管部門認(rèn)為有必要的范圍內(nèi)確定需要完成的立法項目，然后由負(fù)責(zé)該事項的主管部門負(fù)責(zé)牽頭開展立法調(diào)研和起草，草案基本成熟后報送到政府法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查，審查過程中由法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)聽取相關(guān)管理部門和有關(guān)單位的意見，作相應(yīng)修改后正式送審。可以說，在行政法治草案的調(diào)研起草、征求意見和修改的過程中，基本以主管部門為主，法制機(jī)構(gòu)和

6、相關(guān)管理部門為輔。在這種狀態(tài)下，立法質(zhì)量主要依靠管理部門的立法指導(dǎo)思想和具體操作人員的素質(zhì)，不確定因素太多，行政法治的質(zhì)量難以獲得制度保障和外部監(jiān)督。執(zhí)法一線的工作人員參與不到立法中去很多法律出臺后，有些條款不僅公眾不能理解，連在執(zhí)法一線工作的人員都一片嘩然，對今后的執(zhí)法形成了一定的弊端。所以，立法過程在理論與實(shí)踐中都應(yīng)該有一線工作人員的參與，當(dāng)然，這不是指簡單的參與，而是需要把真正的建議直接反饋的一種制度，使真正的信息減少逐級篩選和逐層淡化的過程。這對于提高立法程序乃至于整個立法學(xué)的研究，以促進(jìn)我國法治建設(shè)的發(fā)展，所急需的還是大量的懂得立法學(xué)理論的人才到執(zhí)法一線去，與執(zhí)法一線的工作人員加強(qiáng)溝

7、通。沒有理論和人才這兩個基礎(chǔ)，我國行政法治的完善將難以起步。各部門的聯(lián)合溝通不佳，群眾意見反饋不到位目前，我國政府部門內(nèi)部，執(zhí)法監(jiān)督、行政復(fù)議、信訪處理機(jī)構(gòu)與立法機(jī)構(gòu)之間關(guān)聯(lián)度不夠，使得群眾有意見和建議，而不能反映到立法人員，因此不能形成有效的立法驅(qū)動、立法監(jiān)督機(jī)制。在執(zhí)法監(jiān)督、復(fù)議和信訪工作中發(fā)現(xiàn)的一些問題，可能需要立法層面研究解決，例如，復(fù)議中發(fā)現(xiàn)不少案件涉及的通風(fēng)采光糾紛，符合規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)給予維持，但問題在于規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)本身已存在問題應(yīng)予修改。這些問題作為法律執(zhí)行中的反饋信息客觀存在，能夠進(jìn)入政府處理程序的個案基本上都是矛盾進(jìn)入一定激化程度的，帶有普遍性的可能性比較大，因此，是具有重要價值的，但沒有得到有效利用。結(jié)果可能使得存在的問題繼續(xù)擴(kuò)大，解決問題的社會成本越來越高，造成立法與實(shí)踐需要相脫離。在我國，普通公民表達(dá)意見的渠道是有限的，在利益受到侵害時，他們的表達(dá)方式往往是給有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)反映、向有關(guān)部門舉報、到信訪辦申訴等，而這些方式只能在一定程度上針對他們的具體事件起到一定的具體作用，即使有某些涉及到現(xiàn)行制度和法律不夠完善的問題也難以引起大眾的注意，