1、 框架下中國的國際發展合作路徑及展望摘 要： 被認為是當今國際機制改革的熱點，但由于 國之間經濟存在巨大差距，實現區域經濟完全一體化，尚需經濟落后國家盡快趕上，或者 機制給予這類國家發展合作方面的特別安排。相比落后國家自身努力所需的時效，后一個途徑更為有效可行。盡管 已通過“合作”等章節對技術援助和能力建設等作了原則性規定，但 是多國經濟合作協定，不是發展援助協定，發展合作資源有限。從中國可主導的區域性國際發展合作資源來看，中南半島經濟走廊、瀾湄合作機制均具較強國際發展合作功能。我國可結合對東（南）亞地區發展合作資源的有效調動，補充 在國際發展合作方面的不足，加快提升落后國家的發展步伐，不斷增

2、強各成員間共贏合作的能力，以最終實現 的一體化目標。關鍵詞：中國 地域 國際發展合作 路徑 展望本文作者：王志芳 中華人民共和國商務部國際貿易經濟合作研究院 研究員、博導；趙遠良 中國社會科學院世界經濟與政治研究所 副編審；張 丹 中華人民共和國商務部國際貿易經濟合作研究院 研究員責任編輯：李 冰：區域全面經濟伙伴關系協定（英文縮寫 ）是中國主導下的以區域經濟一體化為目標的合作機制。相當多的觀點認為， 協定的達成將帶來全球區域合作的飛躍發展，也將為發展中國家充分參與國際機制的改革提供平臺。但由于成員方經濟發展水平差異較大，既要推動區域內經貿公平自由展開，又要兼顧幾個最不發達國家的現實情況，在推

3、動政策貿易投資便利化、自由化的同時，還需要充分考慮發展水平較低成員的能力提升等問題。成員發展不平衡，使得發展合作成為 一體化進程中必然伴隨的活動。我國作為機制主導方，需要盡快統籌相關區域的發展合作資源，即在 之外，需要有與國際發展合作相關的雙軌安排，與 的機制完善進程相互支撐和配合。一、中國不斷探索國際發展合作路徑（一）國際發展合作的起源是援助與發展國際發展合作的理念發端于對外援助，卻深受全球可持續發展的影響。世紀全球以發達國家作為主要輸出者的援助，基本忽略受援方發展能力提升的需求，對受援國家實際狀況的改變成效微弱，甚至一些國家的援助資金被濫用于權勢階層的奢華消費，從而造成更大的貧富差距和社會

4、問題。 在當時的援助關系中，援助方與受援方是主動給予和被動選擇的關系。關于機制化的國際合作，羅伯特 基歐漢若干年前就提出，是國際主體在權力平等、意愿自主的基礎上開展的國際交往活動。 我國在東南亞地區主動性較強的合作機制，除了 之外，還包括已經建立運行的中國 中南半島經濟走廊、瀾湄合作機制等。 由包括中國、日本、韓國、澳大利亞、新西蘭和東盟十國共方成員共同組成，目的是建立貨物及服務貿易的自由貿易區。中國 中南半島經濟走廊（簡稱“中南半島經濟走廊”）由我國（云南昆明、廣西南寧）和越南、老撾、柬埔寨、泰國、緬甸、馬來西亞、新加坡等處于中南半島沿線位置的國家組成，旨在通過交通網絡建設及產業合作等深化我

5、國同中南半島國家的關系，帶動相關國家的發展。瀾滄江 湄公河合作（以下簡稱“瀾湄合作機制”）由我國與柬埔寨、老撾、緬甸、泰國、越南共同發起，旨在建設瀾湄沿岸國家命運共同體，打造瀾湄流域經濟發展帶。目前，中國 中南半島經濟走廊、瀾湄合作機制下的合作，主要結合了我國南南合作基金、 “一帶一路”合作相關資金機制等，以我國推動實施為主，一定程度上是我國國際發展合作的重要內容。 贊比亞丹比薩 莫約：援助的死亡，王濤、楊惠等譯，世界知識出版社 年版，第頁。國際援助作為國際合作中的一種類型，本應具有相互協商的空間，但以往以西方國家為主的援助中，受援方往往只有“要與不要”的選擇，沒有如何要的協商權利，由此也造成

6、傳統國際援助成效與理想差距較大。世紀年代前后，全球生態環境普遍惡化，國際社會開始關注全球可持續發展，發展中國家同樣作為弱勢群體成為重點關注對象和被幫助者。全球可持續發展與對外援助的施動者與受動者幾乎完全重疊，引發援助方思考如何有效提升援助效果，受援方思考如何利用可貴的機會提升自身的綜合能力，并且最終發展為探索怎樣的幫助與合作可以解決長遠發展問題。這些問題的提出，最終推動了對外援助與可持續發展行動的不斷融合，進而演變成為發展合作的理念。 年聯合國針對“援助有效性”提出了（受援國）所有權原則、符合（受援國）優先需要和條件原則、（援助國間）協調原則、結果導向原則、相互問責原則等五項原則。由于將受援國

7、自身發展意愿和需求納入核心考核要素中，所以受到廣泛認可，并稱為“發展有效性五項原則”。目前，“發展有效性”已成為世界公認的國際發展合作體系的變革方向。（二）中國對國際發展合作路徑的探索中國在多年來接受援助并積極提供援助經驗的過程中，由于充分考慮了施助者和受助者的立場，為國際發展合作理念和模式的轉變做出了積極貢獻。中國多年的對外援助始終堅守“平等互利”“注重實效” “不附帶任何政治條件”等原則，援助內容經過了“純粹援助”到“加強能力建設和引導自主合作”的發展轉變過程，即實現從純物質援助到發展合作的轉變。 近年來，中國積極參與的南南合作，帶動相關國家工業發 美，“， ：？”， 參見經濟合作與發展組

8、織（）官網。： 中國的對外援助白皮書（中文），國家國際發展合作署網站， 年 月 日。 ： 中國對外援助的實踐模式，也與中國在接受西方援助的過程中始終注意提升自身發展能力有關。展能力和政府管理能力有效提升，成為國際社會的典范。聯合國等國際機構正在將南南合作經驗作為成功案例加以借鑒和推廣。中國在“一帶一路”建設中，通過對“共商共建共享”理念的踐行，正在逐漸激發出發展中國家自主發展、自我設計、共擔責任的意識。 中國國際發展合作不斷探索塑造新的國際合作模式和理論。盡管目前理論探索正在進行中，如：中國農業大學李小云教授提出的“參與式”“平行經驗分享”，林毅夫提出的“發揮基礎設施關鍵作用的結構轉型” 等主

9、張，但相關探索已具有基本一致的路徑，即能力建設（人員培訓、技術援助等）、基建支持、互利合作。二、中國國際發展合作對 的地區貢獻 協定涵蓋了亞洲地區三分之一的 總量，但成員之間的經濟發展、規模體量存在巨大差異，既包含了發達國家，也包含了發展中國家以及最不發達國家。盡管 協定被稱為“當前世界上人口最多、經貿規模最大、最具發展潛力的自由貿易區”，但其成員國之間要實現同等條件下自由暢通的經貿合作，還需同時帶動欠發達經濟體盡快走上自主發展的富裕之路。對協定的推動還意味著對這部分經濟體發展能力的推動。在 協議涵蓋的亞洲地理范圍內，中國已經在持續支持 “： ？”， ，： 王志芳：中美摩擦的國際規則之爭與全球

10、可持續治理的中國方案，東北亞論壇年第期。 徐秀麗、李小云：平行經驗分享：中國對非援助理論的探索性構建，世界經濟與政治年第期。 林毅夫：重構發展合作新理念，經濟評論網站， 年 月 日。： 商務部國際司負責人解讀區域全面經濟伙伴關系協定（），中華人民共和國商務部網站， 年 月 日。：相關欠發達國家提升發展能力，包括中國中南半島經濟走廊建設、瀾湄次區域合作機制的推進等。（一） 框架下的國際發展合作安排 是中國推動下的區域經濟合作機制，以區域內成員方共同發展為最終目標。但當前 成員國之間經濟發展極不均衡，日本、韓國、新加坡是發達國家，柬埔寨、老撾、緬甸是最不發達國家。因此，在條款上 考慮了成員國發展水

11、平和發展階段的不同，在履約條款上設置了專門的過渡期安排和能力建設、合作促進考慮，體現了中國發展合作的能力促進、合作支持、平等合作的路徑特征。關于發展能力的差異， 在指導原則和目標中明確提出，“承認參與國家個體差異和所處不同環境”，并特別強調“ 將采取一些適當的靈活形式，為最不發達成員國提供特殊和差別待遇，并為之附加額外的靈活性”。 還設置了專門章節促進經濟技術合作，以促進各成員國經濟均衡、協調發展，并規定成員國各方將合作實施技術援助和能力建設項目，不斷縮小成員間的發展差距。考慮到發展水平不同， 采取不同水平的市場開放政策。發展水平較高的日本、韓國、澳大利亞、印度尼西亞、馬來西亞、新加坡和文萊等

12、 國采用市場開放度高的負面清單方式承諾，而中國等其余個成員國采用正面清單方式承諾。但需要注意的是， 追求的是經貿一體化發展，并在這一過程中需要協調各方利益，進行相關政策、規則、標準等的對接。發展合作作為諸多合作內容之一，難以成為協定生效運行的核心。因此，發展合作在 協定下究竟能發揮多大的作用，仍需要后期各方的談判商定，存在諸多不確定因素。（二）中國中南半島經濟走廊的國際發展合作成效中國中南半島經濟走廊（以下簡稱“中南半島經濟走廊”）包括中國、緬甸、泰國、越南、老撾、柬埔寨、馬來西亞、新加坡等個國家，在地理 線上專題培訓班資料，中國自由貿易區服務網， 年 月 日。： 上包含在 范圍內。該走廊以中

13、國廣西南寧和云南昆明為起點，以新加坡為終點，是“一帶一路”陸海通道連接區域，也是印度洋、太平洋的陸上聯通橋梁，更是中國和東盟跨國合作的專向經濟走廊。 但與“一帶一路”其它經濟走廊面臨同樣的問題，沿線最不發達國家，如：老撾、緬甸、柬埔寨等，基礎設施建設相對落后、發展能力低下。經濟走廊的暢通運行不單要考慮相關國家的基礎設施建設，還需要提升其發展能力和水平，以贏得走廊沿線積極的經濟互動和穩定的社會環境。國際發展合作是中南半島經濟走廊建設重要內容。年月第九屆泛北部灣經濟合作論壇發布中國中南半島經濟走廊建設倡議書后，中南半島經濟走廊進入實施階段。中南半島經濟走廊沿線國家的自然資源和勞動力較為豐富，自身有

14、較強的發展意愿，處于發展關鍵期，對發展經濟所需的基礎設施建設、人力資源培訓、資本原始積累有非常迫切的需求。中國與中南半島經濟走廊緬甸、老撾、柬埔寨等國家的發展合作，主要是以雙邊項目形式展開。中緬兩國的皎漂深水港、中緬鐵路、中緬公路等核心合作項目，基本上以中方投資建設、經營移交模式為主，充分體現了我國對當地的發展促進作用。泛亞鐵路中段至關重要的中老鐵路，大部分資金和建設仍然依靠中方投入和推進，是老撾實現與周邊國家互聯互通的具有歷史意義的工程。為提升當地可持續發展能力，促進相關國家融入現代產業體系，中國中南半島經濟走廊建設倡議書重要合作項目之一東盟信息港項目正在中國政府大力推動下快速推進。該項目規

15、劃總投資超過億元，截至 年底已建成條國際海纜、 條國際陸地光纜、 個國際通信節點、國家域名 頂級節點、中國東盟網絡安全交流培訓中心、老撾國內第一個云計算中心、中國 東盟技術轉移中心、中國 東盟檢 我國年發布的推動共建絲綢之路經濟帶和世紀海上絲綢之路的愿景與行動將“中國 中南半島經濟走廊”列為重點打造的六大國際經濟走廊之一。 以緬甸為例，該國近年來大幅增加基礎設施建設投資。據緬七日 年 月 日報道，緬甸投資與對外經濟關系部部長當吞表示，對交通基礎設施的投資已增至 的 。年緬甸 為億美元。驗檢測認證基地、中國東盟創業孵化示范項目等。此外，中國在中南半島國家投資建設的境外合作園區，不斷夯實當地產業基

16、礎，拓展產業領域，為當地產業體系的完善、民生福利的提升都做出了卓越貢獻。以柬埔寨為例，西哈努克港特區產業涵蓋了農業、制造業、服務業等多元產業體系。截至 年底，園區企業全年完成進出口總額億美元，比上一年增長，共創造約 萬個就業崗位。泰中羅勇工業園近年吸引了近家企業入園，園區實現工業總產值億美元，為泰國創造萬余個就業崗位。（三）瀾湄合作機制的國際發展合作成效瀾湄合作機制涵蓋瀾滄江湄公河次區域，包含中國、柬埔寨、泰國、老撾、緬甸、越南等國，是在我國倡議和推動下建立的次區域合作機制，是一個包含政治、經濟、社會、文化等綜合領域的合作機制，也被認為是“高階的”“次區域機制”。 瀾滄江湄公河次區域位于印度洋

17、和太平洋交匯處，貫通南北，北接中國、西連印度，是重要地緣支點之一。 但該區域除了中國、泰國，其他國家的經濟發展均較為落后，且該區域同時面臨較為緊迫的水資源保護和協調問題，發展合作是當地國際合作的重點。中國作為牽頭國家，需要付出更多的財力、物力、技術等支持。瀾湄合作機制本身就是以發展合作為主要內容設立的。互聯互通、產能合作、跨境經濟合作、水資源合作、農業和減貧合作是該機制的 個優先發展方向。 在瀾滄江湄公河合作首次領導人會議上，李克強總理提出一系列建議和一攬子承諾，包括中方將設立 億元人民幣優惠貸款和億美元信貸額度，將在湄公河國家優先使用億美元南南合 廣西強力推進中國 東盟信息港建設，百度網站，

18、年月日。： ？ 盧光盛、別夢婕：瀾湄合作機制：一個“高階的”次區域主義，亞太經濟年第期。 布熱津斯基認為，從歷史經驗來看，大國沖突大多發生在歐亞大陸周邊地區，瀾湄次區域即為此類地區。參見美茲比格紐 布熱津斯基：大棋局：美國的首要地位及其地緣戰略，中國國際問題研究所譯，上海人民出版社年版，第頁。 瀾滄江 湄公河合作首次外長會聯合新聞公報（全文），新華網， 年 月 日。：作援助基金等。 迄今，中國在國際產能合作領域，支持建設了暹粒新國際機場、永新燃煤電廠等多個重大項目；在環境合作領域，向湄公河五國提供瀾滄江汛期水文資料；在增進居民健康教育方面，支持開展多個項目，提供了萬多人次培訓。特別是中國在當地

19、的發展合作經受了新冠肺炎疫情的考驗，成效顯著。 年上半年，中國對湄公河流域國家貿易、投資額逆勢上揚，分別增長和。湄公河流域國家對華農產品出口同比增長。這說明各方經濟發展環境的綜合效能顯著提升。幾年來，我國不但積極提供能力建設、基礎設施建設支持，積極推動當地綠色發展，還有效帶動了日本、新加坡等國家積極開展相關行動。從一定意義上說，我國推進瀾湄合作機制發展，不但帶動了當地可持續發展，還為其他強國做出了示范，“激勵”日本、韓國、新加坡等國積極提供發展援助，為當地發展能力的提升注入更多能量。三、中國在 地區國際發展合作的不足（一）次區域合作平臺功能重疊中南半島經濟走廊與瀾湄合作機制均覆蓋中國、柬埔寨、

20、泰國、老撾、緬甸、越南等六國，均以促進相關區域的可持續發展為綜合目標，兩個平臺均單獨發揮作用，并未考慮機制功能的差異化，導致相關機制間存在資源競爭問題。盡管目前大部分的發展合作項目和發展功能都是在中國帶動下，以雙邊合作的形式落實，但相關合作項目在可持續發展 李克強在瀾滄江 湄公河合作首次領導人會議上的講話（全文），中華人民共和國中央人民政府網站， 年 月 日。： 。 李克強在瀾滄江 湄公河合作第三次領導人會議上的講話，中華人民共和國中央人民政府 網 站， 年 月 日。： 日本在年月緬甸大選之后公開承諾，“日本政府將繼續每年向緬甸提供 億至 億美元的援助”；新加坡“提升資本合作伙伴組織”也幾乎同

21、一時間表示，將在緬甸投資 萬美元。的宏觀目標框架下，理論上可以歸屬任何一個平臺。由此造成這兩個平臺在實踐中定位及成效區別不明顯。例如， 年月發布的中國中南半島經濟走廊倡議書中提出，“啟動瀾滄江湄公河航道二期整治工程前期工作”等，明顯與瀾湄合作機制緊密相關。此外，這一區域由于美國、日本等的覬覦，本身就存在嚴重的制度過剩問題。 美日組建了交錯復雜的合作平臺，如：大湄公河次區域經濟合作、湄公河恒河合作倡議、日本湄公河首腦會議、美國湄公河下游國家部長會議等。因此，在機制功能無突出特色的情況下，外界很難區分各個平臺的作用，進而中國在當地的發展合作實踐和成效難以被凸顯出來。（二）現有機制發展合作對接不足中

22、國在東南亞地區推動的合作機制之間對接和協作嚴重不足。特別是中南半島經濟走廊與瀾湄合作機制缺乏協作對接工作，導致資源不能達到最優使用效率，影響我國在相關地區發展合作的推進步伐和實效。中南半島經濟走廊建設由中國國家發改委與地方發改委主推，而瀾湄合作機制則由中國外交部統籌，兩個平臺的運行和管理目前還沒有明確的對接機制。但由于面對的合作方大部分重合，兩個平臺的合作內容（項目）其實較為相近。從兩個機制公共平臺展示出的較為相近的合作內容和成果來看，兩個機制確實存在資源優化和成效提升的問題。這一方面體現在資源重復投入。由于機制成員方大部分重復，同一成員方可借助自身在不同平臺的身份，申請獲得多種資源，開展相同

23、合作，從而造成顯而易見的資源浪費。另一方面體現在合作實際進展不足。由于有限的資源被重復投入相近的合作內容中，易造成真正需要資源支持的領域沒有機會發展，從而導致各機制實際運行動力不足，影響合作的長期成效。（三）區域角度的發展合作宏觀調度不夠中國尚未從 的地域范圍宏觀統籌發展合作資源，對 一 李巍：東亞經濟地區主義的終結？ 制度過剩與經濟整合的困境，當代亞太年第期。體化目標的實現也未形成有效推力。 是中國主導的第一個國際合作機制，也是中國可以據以融入自身對國際機制改革的思想，并引導國際機制向更公平、正義方向發展的難得的平臺。 真正實現一體化目標尚需各成員國在相對同等的條件下合作互動。因此，成員間的

24、巨大差距是中國推動 一體化需要解決的核心問題之一。通過發展合作來解決相關問題，也必然是中國解決相關難題的重要途 徑。由于 現有機制對落后國家發展的推動有限，所以相關安排還需各方進一步談判落實。僅靠 的機制化推動，相關問題的解決必然需要較長時間。因此，充分調動中國可主導的發展合作資源，在推動落后國家可持續發展的同時推動區域一體化進程，是必然選擇。但目前，中國還未從 成員國可持續發展角度統籌調動區域內與國際發展合作相關的資源，未能形成優勢互補、互相支撐的資源協調局面。四、中國推進 地區國際發展合作展望（一）加強相關平臺的發展合作協調中國可超越中南半島經濟走廊、瀾湄合作機制等次區域合作層級，以 一體

25、化發展為最高目標，統籌相關國際發展合作資源。同時，按照我國國際發展合作的能力建設、基建支持、共贏合作路徑，形成以瀾湄合作機制為主開展能力建設、以中南半島經濟走廊為主落實基建支持、以 協議為主實現共贏合作的布局。在保證各次區域合作平臺自身目標實現的基礎上，不斷提升 落后成員的發展能力，確保 各項議題在各成員皆有適當發展能力的情況下有效達成。 協定的目標是“共同建立一個現代、全面、高質量以及互惠共贏的經濟伙伴關系合作框架，以促進區域貿易和投資增長，并為全球經濟發展做出貢獻”。 但由于各成員發展差距懸殊，單純以 協定現有的機制安排，短期內難以平衡各方差異。瀾湄合作機制囊括了 區域全面經濟伙伴關系協定

26、（）各章內容概覽，中華人民共和國商務部網站，年月日。：協定下的最不發達國家，且以“建設面向和平與繁榮的瀾湄國家命運共同體”為宗旨，決定了該機制將更多涉及國際發展援助合作方面的活動，其成效對 協定后續談判進程將起到重要影響。中南半島經濟走廊，主要從物流、資金、信息等角度進行聯通建設。初期，大部分合作將集中于基礎設施建設方面。緬甸、柬埔寨、老撾，甚至越南等國基礎設施的大量投入，仍需要中國的支持。因此，相關項目的安排仍然與中國在相關地區的國際發展合作緊密相關。（二）加強國際發展合作管理協調由于剛剛簽署協議，關于 地域范圍內的國際發展合作，中國目前尚未進行管理方面的宏觀協調。鑒于中國對 的作用寄予厚望

27、，國內應該高度重視提升 的合作成效，對 相關的國際發展合作資源進行綜合管理協調。具體可由國內發展合作相關的主管部門通過建立“ 區域發展合作工作組”等專門機制安排，對相關資源在國家層面進行綜合協調。一方面保證相關資源的有效利用；另一方面確保合作項目之間形成有機聯系、相互支撐的綜合效用。目前，中國對瀾湄合作機制基本形成了較為成熟系統的管理體系，可以通過“ 區域發展合作工作組”的直接對接，進行相關資源信息的綜合協調。中南半島經濟走廊主要以地方或項目層面的合作來推動，缺乏統籌，可從發改委系統掌握的項目合作信息整合入手，將有關發展合作類別的項目信息進行匯總，作為 區域發展合作資源協調的參考。同時，通過建

28、立機制化（年度或半年度等）的聯席會議，由國際發展合作署牽頭與發改委、外交等部門進行信息通報和工作協調。（三）歡迎其他地區大國以第三方合作形式奉獻力量 是中國推動下，對新的國際合作機制的有益探索。國際社會接受與否，除了要看合作的成效外，也需要其他地區大國的認同和支持。區域內的日本、韓國、新加坡均為有一定能力提供國際發展合作公共產品的國家，尤其是日本在湄公河地區也開展了一定的發展合作項目。但由于日、韓近年來對國際發展合作持非常謹慎的態度，無論是規模還是領域均在收縮，因此需要引入新的合作模式，推動日韓等國以更加積極的心態，參與到更大規模和更具影響力的發展合作中。國際發展合作領域的第三方市場合作（也被

29、稱為“ 合作”），由于具有較強的風險分散特性，近年來較受關注。事實上，中國與日本之間的第三方市場合作已經在積極開展。例如，中日泰三國合作的泰國東部經濟走廊發展項目已經實施。以目前較好的相關認知為基礎，中國可在自身主動性強的合作機制下，結合日本在尖端工程技術方面的優勢、韓國在化學精工領域的專長、新加坡在城市系統綜合管理方面的經驗等，將 地域內的國際發展合作提升為區域共同責任。（四）加強開放廣西、云南等邊境省份自貿試驗區廣西、云南是中國與 其他國家交界最廣的省份。兩省年均獲批開展自貿試驗區改革示范。與東亞等鄰近區域發展緊密的合作關系，是兩省自貿區的重要目標定位，但兩地均不是中國開放發展的引領區域。自貿試驗區內一方面要開放改革；另一方面也要兼顧自身發展水平有限的問題。兩省可以將建設自貿試驗區作為創新發展的新契機，為深化改革開辟更大空間，并為中國“雙循環”經濟格局的構建做出貢獻。結合中國在 地區的國際發展合作活動，兩省自貿區可以上海等前沿自貿區的成功經驗為基礎，開展面向 成員市場的貿易、投資便利化合作。相關合作不追求模式的前瞻性