1、關于我國食品安全的公共政策分析一、案例描述民以食為天，食以潔為先。食品安全關系到人民生活的最基本需求，是民生問題的重中之重，然而我國目前食品安全問題實在不容樂觀。三聚氰胺還陰魂不散，瘦肉精又開始興風作浪；面粉增白劑剛剛被禁止，端午的粽葉又被爆出浸過硫酸銅食品安全警鐘一再敲響，加強食品監督，嚴格把關食品生產已成為政府肩頭重任。恰因此，2011年3月3日，衛生部、國家食品藥品監管局等部門發布有關撤銷面粉增白劑的公告，規定自2011年5月1日起,禁止在面粉生產中添加過氧化苯甲酰、過氧化鈣,食品添加劑生產企業不得生產、銷售食品添加劑過氧化苯甲酰、過氧化鈣；有關面粉（小麥粉）中允許添加過氧化苯甲酰、過氧

2、化鈣的食品標準內容自行廢止。此前按照相關標準使用過氧化苯甲酰和過氧化鈣的面粉及其制品,可以銷售至保質期結束。緊接著，2011年3月25日國務院辦公廳印發2011年食品安全重點工作安排，之后工信部迅速出臺2011年食品安全重點工作實施方案。2011年4月27日，衛生部發布關于加強食品添加劑監督管理工作的通知，規定食品生產企業使用的食品添加劑必須屬于已經列入食品添加劑使用標準或衛生部公告的單一品種食品添加劑，食品生產企業應當于2011年7月1日前向中國疾病預防控制中心營養與食品安全所提交書面及電子版材料，包括指定標準文本、編制說明及參考的國際組織或相關國家標準。指定標準文本應當包含質量要求、檢驗方

3、法，其格式應當符合食品安全國家標準的要求。與此同時，按照國家質檢總局、國家發改委及工信部2010年11月發布的準入新規，所有乳制品企業須在年底前重新申請“準生證”，2011年3月1日前重新審查發證。在食品安全問題層出不窮的情況下，各級政府部門陸續出臺一系列公共政策，如此大規模整頓實乃連念“政策緊箍咒”。二、結合背景分析案例（一）我國實行以公有制為主體，多種所有制經濟共同發展的市場經濟體制在建立社會主義市場經濟體系后，必然導致農產品的結構性過剩，然而，對廣大農民和農村經濟人來說，提高農產品的質量和產量（質量乘以產量=效益），增加農產品的科技成果含量與附加值，是提高農民收入和生活質量，實現現代農業

4、的必由之路。而問題在于走錯了路，出現了很多背離現代農業的歪門邪道。當農產品供不應求、農產品十分短缺時，農產品市場是賣方市場，食品安全經常被忽視，追求農業生產加工產品的規模總量效益是主流。一些非公益的農藥、飼料、添加劑、食品加工等企業無視國法和人民的生命安全、唯利是圖，非法伙同一些農業部門公益組織機構，通過農村經紀人向農民推銷使用“蛋白粉”、“瘦肉精”等有害物質或超量的飼料及食品添加劑，并蒙混過檢測關，在農業企業一一公益機構（農業部門）一一農戶（生產經營者）之間形成違法經營的產業利益鏈和層層保護傘，這就是有毒食品屢禁不止、死灰復燃的最根本原因，是食品污染的本質問題。針對農產品污染的根源，上游源頭

5、的管理成為了公共政策的整治重點。本次國務院辦公廳印發的重點工作安排與工信部出臺的工作實施方案從各個方面對食品安全問題做出了梳理。著重強調了違法農藥生產經營及生乳收購等食用農產品、食品生產加工和進出口、食品流通、餐飲服務四大環節，并突出了乳制品、食用油、保健食品、鮮肉和肉制品、食品添加劑、酒類的六項綜合治理。事實上，從國務院辦公廳和工信部的部署的具體內容看，對違法生產使用面粉增白劑、三聚鼠胺以及其他食品添加劑的嚴格整治成為重點之一。同時，一系列公共政策也注意到了整治食品安全的過程中應顧及農民的切身利益，例如海南毒豆工豆事件僅僅一周，就令當地農民直接損失近20億，因此在撤銷面粉增白劑的公告中指出此

6、前按照相關標準使用過氧化苯甲酰和過氧化鈣的面粉及其制品，可以銷售至保質期結束。此舉對維護農民利益，保證產業的穩定有著重大作用?？傊?，在市場經濟體制下，發揮公共政策的功能從源頭上對食品生產進行把關能夠在相當大的程度上保證食品安全。據國家質量監督檢驗總局科技司司長武津生透露，目前國內的2200多種食品添加劑，有檢驗方法標準的只占總數的不到四成。因此在政府部門連出政策重拳的情況下，顯然還會有更多政策法規將向以食品添加劑為主的安全隱患開刀。（二）我國食品安全法律、法規及管理體系尚未完善許多人已經發現，對全國許多城市居民來說眼下絕對安全的無毒綠色食品基本沒有。然而引發食品安全問題的漏洞究竟在哪里？有些專

7、家呼吁當今社會“道德缺失”，應該進行“誠信建設”。也有觀點稱在市場經濟條件下，政府的角色，就是消防隊員。哪里著火，就去哪里滅火。如今，毒食品這場遍及全國的大火，不僅由來已久，還有繼續擴張之勢。因此，食品安全不僅僅是道德問題、經濟問題，更是一個政治問題。我國當前的食品衛生法等法律、法規已經出現不適應當前實際的情況，有待于完善和強化。我國食品安全法制化工作亟待加強。食品安全的法制化，究其根本是要構建一個合理的，有效率的食品安全法律體系。同時，食品安全管理相關職能部門各自為政，職能權限界定不清，導致出現職能交叉、多頭管理、重復檢查，資源浪費，制度推行不力。當前與食品安全管理工作有關的部門包括衛生、質

8、量技術監督、工商、城管等多個部門，依據食品衛生法、產品質量法等多部法律法規開展監督執法工作，在一定程度上存在著部門職能交叉、多頭管理、重復檢查現象。案例中國務院辦公廳印發的重點工作安排指出，各級地方政府與農產品公益監管行業應當各司其職，嚴打食品安全犯罪，監管食品生產源對食品添加劑的使用。而各級地方政府包括：各地方政府、各地方政府農業部門、食品行業部門。農產品（食品）公益監管行業包括：農業（食品）技術推廣組織、農產品（食品）質量安全標準檢測、認定、監管部門；要徹底解決食品安全管理部門職能交叉、法規重復等問題，整合食品安全管理職能至關重要。三、理論透視（一）管制功能：這種功能是通過政策的條文規定表

9、現出來的。通常采取兩種做法來設定政策的管制功能：條文規定使政策對象不能、不愿、不敢超出規范擅自行為，條文規定使政策對象發生違犯規范的行為時，受到相應的懲罰。有關撤銷面粉增白劑的公告以及食品添加劑使用標準都對食品行業起到了較強的管制作用，一定程度上抑制了有害添加劑的使用。（二）引導功能：為了解決某個政策問題，政府依據特定的目標，通過政策對人們的行為和事物的發展加以引導，使得政策具有導向性。一系列整頓食品安全問題的政策出臺，不僅引導了食品行業走向法制化、規范化，更引導整個社會加強對食品安全的關注度，促使媒體監督、輿論監督的效力發揮。（三）調控功能：公共權力機關的治理是通過政策來實現的；或者說，政策

10、是公共權力機關實行治理的手段、工具和杠桿。整頓食品添加劑的同時，本年度強調的另一方面是乳業及濃縮果汁、葡萄酒等行業加工準入條件的收緊，而這無疑意味著整個行業的洗牌與集中加劇。從蘋果汁領域看，海升、恒興、國投中魯、安德利和通達果汁五家產量已占全國的70-80%,還提供全球約一半的貿易量，本輪進一步收緊準入條件，無疑將把優勢資源進一步向龍頭企業靠攏。（四）分配功能：從公共政策的界定中我們就可以看出，它具有價值或利益的分配功能。按照國家質檢總局、國家發改委及工信部去年11月發布的準入新規，所有乳制品企業在2011年3月1日前重新審查發證。目前國內2000多家乳品企業中80%Z上都是中小乳企，經過此輪

11、審核之后，約有超過20%g退出市場，而其吐出的10-12%勺市場份額，將多半為現有巨頭瓜分。而市場份額的重新分配促使了乳品行業的優勝劣汰，同時將帶來乳制品的質量提升。四、結論與對策在市場經濟體制下，公共政策對保障食品安全有著至關重要的作用，結合我國目前的實際情況，解決食品安全問題，關鍵環節是從源頭抓起，構建食品安全防護體系，建立統一完善，具有統領能力的長效監管機制。各級政府部門要充分發揮公共政策在農產品生產、食品加工、食品流通和食品消費各環節的作用。同時完善我國食品安全法律、法規及管理體系，強化食品行業的準入政策、食品市場巡查制度、不合格食品退市制度、食品安全信息公示制度及食品企業信用分類監管

12、制度，變被動防守為主動出擊。（一）從農產品生產環節上“防”。保證食用農產品和生產食品的原材料質量，是保證食品安全的前提。1、出臺政策加強對農資、農藥的監管。2、依據法律規章加大對農藥生產企業的監管。3、堅決執行并完善現行相關政策，加大對食品原料、添加劑生產企業的監管。（二）從食品加工環節上“審”。1、嚴把食品生產企業準入關。對食品生產企業涉及前置審批條件的，依法進行審批、登記，對不符合法定條件的一律不予核發營業執照。2、嚴格監管。對消費投訴的食品質量問題，要追根溯源，會同質監部門追究生產企業的責任，堵住違法食品的生產源頭。3、打破行業部門產業利益鏈，嚴格規范、監管農藥、獸藥、飼料、化肥、添加劑

13、生產加工企業與產業，依法嚴懲農產品與食品安全危害者群，建立責任事故連坐懲治制度，扭轉“九龍治水難見效”的被動局面。（三）從食品流通環節上“查”。流通領域食品安全的監管，是工商行政管理部門的主戰場，也是食品進入消費環節的最后一道防線。在涉及食品的所有經營主體中實行商品購進、倉儲、銷售等各個環節索要執照、許可證和相關證明，保證食品的“來路透明、渠道正規、貨真價實”，杜絕銷售“三無”產品。要建立健全食品質量安全市場準入制度、食品銷售環節的追溯和承諾制度、食品質量安全承諾和招回制度。提高企業入市門檻以確保食品安全。（四）從消費環節上“擋”。工商部門從加強對食品安全監管、提高行業自律的部門行為，向引導消

14、費者自覺抵制偽劣食品的公眾行為上拓展，以求最大的監管效能。開展公共政策宣傳，營造抵制偽劣食品的良好氛圍；注重發揮社會公眾輿論作用，注重消費引導，形成抵制偽劣食品的強勁趨勢；加大處罰力度，凈化食品安全環境。（五）在流通領域食品安全監管體系中，建立聯動機制，構筑食品安全維權監督網絡。食品安全監管工作必須在法律規定的范圍內進行，必須按照法律程序依法行政，需要健全打擊制售劣質和有毒有害食品的基本法律制度，在立法層面上嚴格規范和界定執法權限和內容，對工商行政管理機關的食品安全監管職責范圍、處罰依據、強制措施、強制力的保障等都要有明確而又具體的法律規定，從而使食品安全監管工作執法依據更充分，職責更明確，更

15、具可行性和可操作性。加強12315消費者投訴舉報網絡建設；加強信息溝通，確定商品質量監測的重點；建立健全食品安全信息公示制度；對食品企業實施質量信譽分類監管。全面開展食品安全專項整治工作，嚴厲查處各類食品違法案件。（六）發展和完善我國食品安全法律體系。1、加強食品安全法律建設和法制管理。借鑒發達國家經驗，建立我國食品安全法律、法規、規章等多層式法律體系；探索和發展既和國際接軌，又符合國情的食品安全理論、方法和管理模式。2、糾正我國食品安全標準不規范、不夠嚴密的缺陷，加速建立符合國際食品法典原則的食品安全標準體系。3、加大推行食品安全管理的食品安全有效控制體系（HACCP體系）的力度。4、建立新的食品安全政策支持體系、宏觀調控體系和管理體制。5、建立食品安全公共實驗室和食品安全預警制度。建立獨立的、公正的、權威的食品