1、【摘要】“職責同構”是指不同層級的政府在縱向間職能、職責和機構設置上的高度統一、一 致。這不僅是對中國政府間關系總特征的一個理論概括，而且在國家的法律和制度基礎、政 府經濟與社會管理體制等領域有著多方面的表現，是政府職能轉變不到位、條塊矛盾突出等 一系列重要問題難以解決的主要體制性原因。只有打破職責同構，合理調整政府縱向間職責 配置，才有可能是政府職能轉變、行政體制改革和理順條塊關系等工作同步推進。要在打破 職責同構的基礎上，倡導建立伙伴型政府間關系，科學規劃中央與地方的關系，已全面推動 政府發展。【關鍵詞】職責同構；政府職能；伙伴型政府間關系；條塊關系問題的提出能否切實轉變政府職能，是檢驗中

2、國政治發展能否做到為社會主義市場經濟 體制建設服務，政治體制改革是否取得實質性進展的關鍵指標之一。上世紀80年代后期以 來，經過反復討論，理論界在轉變政府職能的問題上已達成一定共識，“應該做什么”的問題 已基本清楚，并在實踐中做了一些嘗試，但也要注意到，目前在政府職能理論上還存在著許 多模糊的地方。第一，對政府職能轉變的細節內容，特別是職責在縱向上的配置的認識還不夠清晰切實政府職能轉變，要有可操作方案，只在原則上清楚不行。早在90年代，政府應有 的職能就已經明確，近年來的認識更為清楚。比如中央2004年再次強調，政府的主要職能 是經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務。然而，對于每項具體政府職

3、責的執行主體、 監督主體、執行程序等，還是缺乏細節性的研究，許多說法過于原則，彈性有余。需要注意的是，政府在縱向間的職責配置尤其不清晰?，F在，國家機關之間、行政部門 之間的橫向職責配置已基本明確，但中央與地方關系的調整進展不大，各級政府的職責基本 相同，事權劃分不僅沒有上升到法律層面，甚至沒有引起學術界的足夠重視，大而化之的議 論偏多。分稅制出臺前，一度討論了這個問題，但由于缺乏理論準備，未能涉及問題的實質， 自然也就不了了之了。第二，政府職能轉變與機構改革未能有效結合，機構改革長期停留在“精簡”的水平從建國初的“精兵簡政”到1998年的“第七次革命”，政府機構的增設和精簡長期處于 循環往復之

4、中。精簡，固然必要，但更重要的課題是實現職能與機構之間的合理配置?！凹訙p 運算”是低層次的改革和無可奈何的反復，會造成資源浪費。必須正視，縱向政府間的職能 重疊，也即“一根針穿到底”，是政府機構設置上下同一和歸口管理體制長期效益不明顯的根 本基礎，是機構“尾大甩不掉”和效率不高的真正原因。第三，“條塊矛盾”的問題沒有真正得到解決的跡象在西方典型的單一制國家也存在“條塊關系”，但為什么沒有突出的條塊矛盾？原因很簡 單，這就是其政府縱向間職能劃分明晰，矛盾大多可在既定的制度框架中得到化解。但是， 中國在實行市場經濟體制后，條塊矛盾反而愈加突出，各級政府的經濟調控、社會管理職能 交錯并行，如何既能加

5、強中央調控，又使地方有較大的自主權，成為條塊關系中的“兩難困 境”。實踐表明，在條塊分割的政府體系中尋求不同政府主體之間合理關系的難度相當大。如 果不能跳出“條塊關系”的框框去思考問題，恐怕相關研究和實踐的深入會困難重重。很顯然，這些問題都關乎到政府的縱向間關系。轉變政府職能，在橫向上和縱向上都要 有所作為。現在，橫向職責調整的思路已經明確，但是在縱向上的改革思路還比較模糊，對 縱向上存在的核心問題抓得還不夠準確。本文認為，中國政府職能在縱向上配置的總特點可以概括為“職責同構”。這同時也是問 題之所在。只有從習慣性思維中擺脫出來，打破職責同構，合理配置政府職責，才能使政府 職能調整、行政機構改

6、革和理順條塊關系等工作同步推進，才有可能真正解決包括中央與地 方關系問題在內的一系列政治生活中的重大課題。依循職責同構的習慣，不僅政府體制改革 會繼續滯后于經濟發展，機構設置總是模模糊糊地跟著跑，甚至社會進步都將受此限制。我 們許多習以為常的東西，可能并不是科學的。需要指出，本文題目中的“批判”并不是“否定”的含義，不是貶義詞。這一研究工作 的宗旨是，基于學理分析，試圖對“職責同構”及其有關問題，特別是其歷史合理性和歷史 局限性，做一種盡可能全面的“分清”和“分別對待”的工作（參見現代漢語詞典），是 “批判地繼承”中的那個“批判（critique）”，也即是一個中性詞。職責同構的含義及其表現形

7、式（一）職責同構的含義所謂“職責同構”，是指在政府間關系中，不同層級的政府在縱向間職能、職責和機構設 置上的高度統一、一致。通俗地講，就是在這種政府管理模式下，中國每一級政府都管理大 體相同的事情，相應地在機構設置上表現為“上下對口，左右對齊”。職責同構的產生，主要源自計劃經濟體制下中央既要集中掌握社會資源，又要支持地方 自主發展來限制部門集權。這一模式，既不同于西方國家的“職責異構”，也不同于蘇聯高度 的中央集權。這一模式，既為計劃經濟下地方對抗部門集權提供了合法性，同時也是改革后 國家能夠平穩地走向市場經濟的重要體制原因。與蘇聯相比，職責同構模式有助于在一定程 度上調動地方積極性，減少計劃

8、體制的效率損失，同時也比較“方便”從計劃向市場過渡的 制度變遷，避免了改革過程中地方和部門的過度分散。但是，在實行市場經濟體制之后，這種“全能型”地方政府的發展，嚴重地阻礙了全國 統一市場的形成，同時“條條”的轄制，也削弱了市場配置資源的優勢，限制了地方的活力。 也就是說，一方面是“地方全能”，一方面是“地方無能”一方面是中央集權，一方面是中 央的權力被地方所分割。極端一點形容，在我們中國是中央派人到地方“查衛生”，縣委書記 也想管銀行一一職責同構成為了 “條塊矛盾”長期存在、政府職能調整和機構改革不能很好 到位的癥結之所在。（二）職責同構的表現形式職責同構不僅是關于當代中國政府間關系總體特征

9、的一個理論概括，而且在國家的法律和制度基礎、政府經濟和社會管理體制等各個領域有著多 方面的表現。職責同構所依存的法律和制度基礎從1982年以來，現行憲法和地方政府組織法中關于政府縱向間職能、機構設置的規定 沒有發生變化。通過對憲法和地方組織法的分析，可以發現從中央、省、縣級行政單位直至 鄉鎮，在政黨組織與政區設置同構的基礎上，立法權限、政府職責以及政府機構設置等方面 高度統一。特別是在列舉每級政府職責的最后一條都是“辦理上級國家行政機關交辦的其他 事項”。這一規定，將政府的所有對內職責潛在地貫穿在整個政府體系中。從政府職權的縱向 比較中，可以看出每一級政府都在管理相同的事情，相似職權自然導致機

10、構設置隨之上下對 應。這種制度后果在于：各級政府的職權重疊，缺乏獨立性，沒有對各自權力的來源、事項 的管轄等方面進行合理的劃分，致使上級政府可以越權行使下級政府權力，無法實現依法行 使職權的基本要求，必然出現部門與地方從有利于自身利益的角度，爭搶立法權與管理權， 出現立法事項的重疊、濫用與混亂，從而阻礙市場公平競爭，破壞國家法治的統一。黨的組織系統也是職責同構的目前，從中央到地方各級黨委以及政府職能部門、國有企業事業單位和重要人民團體的 黨組織，自然是中國縱向領導體系中的一條“主線”，而且黨委職能部門的設置也是同構的。 盡管在20世紀80年代，已經有學者意識到這個問題，建議改進為屬地化領導體系

11、。事實證 明，黨政“兩條線”并行的政治體制，不利于黨政職能的真正分開和政府職能的切實轉變。 因為，在職責同構的條件下，政企分開或政社分開之后，黨組織完全可以通過自身體制渠道得以繼續控制“下屬（單位的）黨委”，從而削弱政府職能轉換的成果。注：表中是指憲法第89條規定的國務院職權的第一項，依此類推。縣（一），指地 方政府組織法第59條規定的縣級以上地方政府職權的第一項，依此類推。鄉（一）指地方 政府組織法第61條規定的鄉鎮政府職權的第一項，依此類推。分稅制對于打破職責同構有一定意義，但仍需進一步完善1994年推出的分稅制改革，有利于強化中央對地方的控制與調節，但在轉移支付規模較 小和制度尚不規范的

12、情況下，也出現了地方財力匱乏，預算外資金膨脹和地方公共事業發展 不夠等現象。實質上，這種中央集權是中央政府的整體集權，而不是中央政府部門的條條集 權。分稅制可以淡化企業行政隸屬關系，剝離各級政府對企業的“條塊分割”，有助于消除政 府對“自己的企業”過多干預和關照，同時斬斷了政府縱向間經濟管理部門與企業之間的利 益鏈條，削弱了職責同構的物質基礎，有利于政府權力的合理配置，特別是有利于政府經濟 管理體制改革的縱深發展，只是目前有關分稅制的法律和規定還需要進一步細化，以便使其 功能真正得以實現。政府機構改革的推進，開始消融職責同構的政府經濟管理體系市場經濟的內在邏輯要求改變政府控制一切的狀況，這也是

13、發揚民主與提高社會活力的 必由之路，否則將出現“用政治手段解決經濟問題的惡性循環”。在確立實行以市場為資源配 置的主要方式之后，主要負責計劃配置資源的專門經濟管理體系失去了權力基礎，分稅制的 實行，更是瓦解了經濟管理部門與企業之間利益聯盟。1998年的機構改革，直接將矛頭指向 了政府經濟管理的職責同構模式：電力、煤炭、冶金、機械等部門從政府序列中被剔除；各 地基本撤銷了工業、商業等經濟管理部門；行政性公司改組為經濟實體，政府部門與所辦的 經濟實體和直屬企業“脫鉤”；國家經濟發展和改革委員會的正式成立，標志著中央實現了從 微觀直接的部門經濟管理向宏觀間接的綜合經濟管理體系的蛻變。1998年以來，

14、中央實行的“有選擇性的再集權”，主要是對經濟管理體制的再集權，并 且逐步形成了比較有效的政府行政監管體制?！霸偌瘷唷贝驌袅寺氊熗瑯嫷慕洕芾眢w制，一 方面有利于市場機制作用的有效發揮，促進全國統一市場的形成；另一方面也有利于地方特 別是中層、基層政府從繁雜的經濟管理事務解脫出來，降低運行成本和提高管理績效。某些 地方政府官員對此種種不滿的情緒，主要是緣于傳統觀念限制和某些現實利益的受損，需要 積極加以引導。傳統的政治和社會管理職能部門的職責同構的特征仍然沒有改變到2003年之前，政府機構改革始終是以經濟管理部門為主要目標，但是，從20世紀 50年代形成的綜合、文教、衛生、政法、農林等上下對口設

15、置的體制始終沒有改變，而且權 力仍繼續向中央政府的部門集中，在某些部門甚至達到了愈演愈烈的程度。法院和檢察院系 統的基本格局也沒有發生大的變化。實行分稅制以后，地方財政開始負責本地區的行政管理費用、公檢法費用、支農支出、 文教衛等各項事業費，但是這些管理部門的統籌安排以及資源計劃配置的大權仍然掌握在上 級乃至中央部門手中。上級政府往往把公共支出的目標責任層層分解、派發下去，然后，根 據下級政府完成任務的情況來進行獎懲。在地方政府內部，也采取同樣的方式進行管理。社 會管理部門把擴大支出的愿望上升為“政府意志”，把部門評比指標納入政府的評價系統，搭 上了地方政府擴大公共支出的“便車”。特別是教育、

16、體育、計劃生育、衛生、民政等部門， 為了克服部門資源不足、難以提供充分的公共物品的矛盾，自上而下制定了各種評比指標， 如“衛生文明城市”等，并努力借助行政級別優勢，采取層層下壓的方式，爭取將部門目標 變為地方政府目標，完成在市場經濟體制條件下的計劃管理目標。（一）從歷史的角度看職責同構的局限性職責同構的局限性一一在計劃經濟體制條件下，“條條”以代理人的身份將資源垂直分配，職能和權力配置也因此而上下對口，社會管理的各個領域全部實行了職責同構的運行方式。1958年前后，曾有過社會管理的暫時無序，但與職責同構本身沒有直 接關系。那是當時的計劃經濟體制下過分強調地方分權造成的，因為“塊塊專政”與計劃經

17、 濟不可能“共贏”共存。事實上，職責同構強化了 “全能型”政府體系的構筑，有利于度過 嚴重的社會政治危機。一一從市場經濟體制來講，職責同構與市場配置資源的方式是相矛盾的。經濟轉軌時期，在政府縱向間雷同的層級制組織結構下，區域性地方經濟的發展 和全能主義的地方政府管理體制并存，形成了有利于非國有部門市場化的有效空間。在這種 組織結構中，下級政府與上級政府之間沒有多少“討價還價”的權力，但所擁有的自主權卻 得以在國有部門以外，建立多少帶有市場取向的企業來使本地區得到發展。雖然政府權力配 置以垂直領導為主，但是地區之間的相互經濟聯系卻是橫向的、市場取向的。雖然這種初始 條件在制度安排上存在一定缺陷，

18、導致了地方保護主義、地區沖突、重復建設等問題，但是 對于經濟轉軌則十分重要。當經濟轉軌完成，經濟部門的職責同構被市場化浪潮沖垮后，職責同構的政治和社 會管理部門開始成為影響市場經濟發展的新的“看得見的另一只手”。隨著行政審批制度的改 革，政府借事前監督之名，行妨礙經濟發展之實的機會大大減少，但是，部門借助行業系統 內部黨組織的“垂直管理”以及干部任命制度內的合理操作空間，仍然發揮著“二政府”的 作用。政治和社會管理部門與經濟管理部門職責調整的非同步推進，成為目前阻礙社會整體 發展的重要原因之一。盡管與過去相比，“條條”直接掌握的資源有所減少，但人們對于社會管理與服務的需求 不斷提高，處于“兩難

19、境地”的政府部門只能借助職責同構的政府運行結構，保證政令暢通， 維護社會穩定。2001年，中央在對地方政府機構改革的指導性意見中，明令規定，省級地方 政府的組成部門要與中央政府組成部門對口設置，直屬部門根據地方需要設置。但是，2003年 中央在組建商務部時，地方并沒有緊跟。這個動態值得關注。（二）從現實的角度看職責同構的局限性職責同構下的“全能”政府阻礙著社會結構的進一步分化和整合在中國社會轉型的過程中，權力流向的總特征是：政治權力從中央向地方呈下行走勢， 權力從政治領域向社會領域有條件地轉移。這樣的分權態勢具有一定的客觀性。因為在社會 結構變化的趨勢下，政府及時放松了對經濟領域的過度干預和嚴

20、格控制，因而有效地促進了 社會領域的分化和社會結構的調整?，F實社會中，不僅政治領域、經濟領域、文化領域之間 拉大了距離，使它們處于了相對獨立的社會地位，而且各個領域開始更多地去追尋屬于自己 的目標，使得各自的價值原則更趨獨立。社會領域的相對分離，決不是要求政府在職能行使 方面，從過去更多地指向政治領域而轉向現在更多地指向經濟領域，而是要求政府在實現由 社會控制轉向社會服務這個重大轉變的基礎上，對社會的不同領域進行職能定位，妥善處理 好不同領域之間的職能分工問題，有效地培養社會自治能力，進而在公共事務管理中加強現 實政府與公民社會的良性互動。但是，在職責同構的管理體制下，各級政府在部門利益或地

21、區利益的指引下，仍會采取種種手段企圖控制資源配置的主導權，盡量延緩政府向社會分權 的過程，因而阻礙社會結構的領域分離和整合。職責同構是一種試圖把有利于計劃經濟的“條條”與有利于市場經濟的“塊塊”集中起 來的“特殊”政府管理模式，具有明顯的“兩面性。在市場經濟時代，鄧小平堅持適度地方 分權，激發地方發展積極性，并且在地方分權改革走向“瓶頸”時，及時實現了向市場經濟 的轉軌。這之所以能夠取得成功，在于它將地方分權與市場經濟發展緊密地聯系起來。盡管 偏重“條條”有助增加中央的“實權，但在市場經濟體制下，中央與塊塊的利益目標基本一 致，所以，在利益目標指向上，條條并不處于政府間關系博弈的優勢地位。目前

22、，職責同構 的政治與社會管理職能部門，仍然試圖以計劃經濟體制下的社會管理方式來促進市場經濟體 制下的社會發展，顯然這是不現實的。職責同構對中國政治發展的消極影響，實質上也主要 是由這些傳統的計劃經濟體制下社會管理模式造成的。職責同構下的政府權力“集分反復”，增加了政府運行成本，降低了政府信譽在中國政府發展的歷史上，職責同構的政府間架構，是政府機構膨脹和政府權力“集分 反復”的主要渠道。中央一旦放權給地方，地方的權力和責任同時擴大，為了控制地方，相 應的政府組織在中央和地方各級同時設立。由于簡單地強調單一制之下的高度集權，政府間 權限、職能劃分缺乏科學的管理，再加上法律保障機制的缺位，就使得政府

23、管理的體制一直 不順暢，導致同一件事情不同層級政府共同管理，每一級政府管理相同的事情。結果，所有 的政府管理所有的事情，所有的事情在所有的政府層級都得不到有效的管理。同時管理相同 事務的不同層級的政府部門，又不得不抽出相當的時間用于協調上下級關系。這就在無形中 加大了政府管理的成本。政治和管理資源的平均劃分，造成了整個政府管理的低效率、高成 本，大大地降低了政府的信譽。職責同構是建立“政績”指揮體系的重要體制基礎隨著市場化改革的深入和分稅制的實施，上級政府的政治和社會管理部門為了實現傳統 的計劃管理角色，在掌握的社會資源相對減少的前提下，創造了行政性分權與行政性激勵相 結合的“政績”指揮體系。

24、“憑政績用干部”已經成為任用地方領導干部的重要原則。在職責 同構的格局下，各級政府間的職權范圍和權力關系往往比較模糊化，政府間互動就難免存在 著很強的主觀性，上級可以沒有限度地要求下級。自上而下的權力鏈條將不同層級的官員捆 綁在一起，造就了自下而上的責任格局。因為可以理解的原因，下級官員們往往不敢據理力 爭。要消除這種不正確的現象，僅靠強調正確的政績觀是不夠的。如果不通過制度創新改變 現狀，上下還是管理同樣的社會事務，職責同構的政府和政府部門就依然有條件繼續堅持以 “政績”作為指揮棒。職責同構是滋長官僚主義的重要土壤對于地方政府，特別是中層和基層政府，處理的每一件事務所必需的權責大多被垂直的

25、業務部門所肢解，所有層級的政府部門都不具有單獨處理事務所需的統一權責。因此，大家 對于涉及部門利益但是又無法單獨處理的事務，就有條件相互推諉。對于涉及居民切身利益 的公共事務的管理，由于管理部門的用人權和資源配置權都按照“條條”垂直集體上統，與 居民評價關系不大。從個人政治利益和地方區域發展利益來講，如果地方政府部門不努力完 成上級制定的管理目標，就無法得到更多的資源，升遷就會受影響，于是層層匯報，遵從上 級意見的管理流程就不可避免，尤其是那些掌握重要資源的部門，官僚主義往往相當嚴重。 省級以下地方政府主要承擔與居民生活密切相關的各項具體的公共管理和公共服務的職責， 按照不同的層級可以具體劃分

26、為：基層地方政府（鄉鎮或市轄區）負責管理：（1）提供地方安全和秩序，如戶籍、居 民登記、災害防救。（2）建立公立公益設施，提供地區基礎設施。如公共廁所、街道照明、 停車場、人行道，部分交通建設，區域河流管理。（3）提供必要的公共服務，如興建圖書館、 職業訓練、提供喪葬、娛樂設施等。（4）環境保護，如垃圾處理。（5）基層教育與社會保障， 托兒所、幼兒園、小學、初中校舍的維護，實施義務教育，老人福利保健、兒童福利、國民 健康保險等。（6）地區規劃，負責地區經濟振興，農田規劃管理等。中層地方政府（中小城市和縣城）負責管理：（1）維護地方治安，負責消防和緊急 援救。（2）教育和文化事業。負責所屬高中、

27、職業中學、特殊學校的設立、經費及管理；興 建圖書館、博物館和劇院等。（3）住房管理。（4）地區規劃與建設。負責道路建設與管理、 公共運輸系統的規劃、興建與管理、管理轄區內的河流、海港等。（5）城市環境保護，統一 綠地建設、市容管理，環境監控等。（6）社會服務與衛生保健。包括婦女、兒童、老人、殘 障等弱勢群體的醫療保健、社會福利和社會救助等。高層地方政府（省級地方），主要負責本區域內的民族、法律、司法、經濟、社會發 展規劃、教育、環保、衛生、交通等多方面的宏觀管理，同時負責協調省級政府以下政府間 關系。但是，不能將省級政府簡單作為中央政策的“中轉站”，必須給予它們必要的獨立職權， 其中重點是那些

28、共享的公共產品和服務方面的職責。假設建立了這樣的分工關系，中央的地位完全沒有被削弱，地方的獨立職權也穩定了下 來，是一個雙贏的格局。為什么呢？原因就在于，中央和地方都可以集中精力去做自己該做 的事情，而不再是“葫蘆攪茄子”，什么事情都是“兩來著”?？梢栽O想，國防、外交，中央 做就是中央做，別把地方扯進來；開發區，就是地級市做，縣級政府別摻和；做環境衛生， 就是基層政府負責，衛生部別再領著隊伍到處“查衛生”；誰干不好，打誰的板子。合理配置政府縱向間職能的其他配套性改革措施單方面地理順政府間職能的劃分，是遠遠不合理配置政府縱向間職能夠的。尤其是在打 破職責同構的社會管理和的其他配套性改革措施服務體

29、系后，如何保證地方政府高效高質量 地提供公共管理和公共服務，如何加強基于政府間縱向關系協調與溝通，都是非常現實的問 題。有關劃分政府職能的改革，必然是一項綜合性的改革工程，需要有關政府體制和機構方 面的配套性改革同時進行。（一）縮省建“市”，增加省級政府設置，從而減少一個縱向上的層次從重慶市升格以來，以“特大城市”為核心設置直轄市，增加省級設置，縮小政府管理 幅度已經成為省級行政區劃改革格外引人關注。從國情出發，借鑒發達國家的經驗，設立比 現在多一些的省級行政區是符合政府管理的實際需要的。相應地，實行省直管縣市體制，減少政府管理層次。隨著城市化進程的提速，市管縣體 制已經越來越不適應社會發展的

30、需要。實行市領導縣體制所形成一個中間層，對于省、市和 縣三級政府運行來講，都增加了成本，降低了效率。在打破職責同構體制后，將大大減少省 政府的具體事務，使省政府能夠有更多的精力處理幾十個縣或市的宏觀調控工作。同理，調整擴大縣鄉規模，推動鄉鎮自治。縣是中國歷史最為悠久的行政區劃建制，原 則上應保持穩定。但是，縣的規模過小必然造成行政成本高，重復建設、浪費資源以及自我 調節和發展能力差等問題。百萬人口的大縣和十幾萬人口的小縣，在機構和人員編制上差別 不大，往往一個小縣財政供養人數與全縣人口比常常是大縣的23倍?？h的規模過小成為制 約縣域經濟發展的重要原因之一。在撤鄉設鎮的過程中，同樣存在著鄉鎮設置

31、太小的現象。但是，在鄉鎮一級，調整政府 管理幅度只能解決一些表面問題，只有在完善村民自治的基礎上，適當擴大鄉鎮自治的范圍， 才有可能推動政府間縱向關系向著的民主的方向發展。當然，把鄉鎮作為縣級政府的派出機 構，也是可以考慮的。（二）區分中央公務員和地方公務員，較大幅度地增加中央公務員的數量由于職責同構，中央政府公務員的比例很低。隨著中央與地方在事權上的進一步劃分， 中央政府有必要通過在地方設立直屬分支機構（類似于地方上的“國稅”）來直接實現自己依 法擁有的職責。比如，目前省級地方政府外事辦公室，完全可以改為中央直屬的“外交部駐 某省辦公室”，級別調整為副廳級。這就需要把公務員劃分為“中央公務員

32、”和“地方公務員” 兩類，相應加大“中央公務員”的比例。這樣也可以使這些公務員的選拔擺脫地方某些因素 的干擾，有利于公務員整體素質的提高。（三）加大對地方司法機關垂直管理的力度，確保國家法治的統一目前，中央與地方各級司法機關之間關系，僅限于業務指導和工作監督關系。但是，本 應由國家集中控制的司法權力，因為在人、財、物上對地方政府的高度依賴，實際上在一定 程度上已經成為“地方司法權”，妨礙了國家法治的統一，加劇了地區經濟封鎖和市場割據等 問題。因此，只有增強地方司法機關相對于地方黨政領導機關的獨立性，保證國家法治的統 一性，才有可能確保政府運行的法治環境。在“二級立法體制”的條件下，省級以下的司

33、法 權力應當一律上收。比較而言，在最近一段時間，通過改革現行司法機關的經費和人事制度， 來加強中央對司法系統的垂直管理，應當說既有較強的針對性，又有較強的可行性，也較符 合成功的國際經驗。（四）強化行政機關的管理和服務意識，建立政府、企業和第三部門之間的合作機制 打破職責同構，一個重要目的，就是為了更好地提供居民所需要的公共管理和公共服務。在合理劃分政府職責的前提下，地方各級行政機關的具體部門設置不再強求上下對口，它們 將結合本地本級的實際需要，依法設立公共管理部門，并且可以采取多種形式提供公共服務， 通過政府公共管理的“軟環境”的競爭，促進當地經濟和社會發展。強化行政機關的管理和服務意識，就

34、必須堅持以居民和社會的需要為主要的“顧客導向”，要求政府部門在回 應“顧客需要”的同時，還要在實踐中實行開放式管理，主動吸納企業、非政府組織參與部 分的公共管理和公共服務，既能有效地節約政府管理成本，提高管理效率，還能真實地反映 居民具體要求，促進基層民主的發展。（五）考慮建立政府間縱向關系的協調組織一般來講，政府過程中，兩個或多個行為體之間出現利益矛盾在所難免。在職責同構的 體制下，這樣的利益矛盾通常依靠行政命令，或在黨內加以解決。在打破這一體制后，原有 的協調機制的適用性大大降低，因此有必要建立正式的政府間縱向關系協調組織。在中央政府一級，其一，以英國的副首相辦公室（odpm）為借鑒，可以

35、設立一個國務院 直屬的處理地方事務的專門機構。在中國,“地方事務部”的職責可以來自目前分散于各部委、 直屬機構、辦事機構與事業單位的地方事務管理功能，其主要工作是統一協調有關事務。其 二，以日本國家一地方糾紛處理委員會為參照，設立專門的政府間關系處理委員會，直屬全 國人大常委會。實質上，這個委員會的設立，在政府間縱向關系，尤其是在中央和省級政府 之間安排了一個制度性的“安全閥”，有利于及時處理各種潛在的影響政治穩定的利益紛爭， 增加政府間縱向關系的彈性空間。在省一級，可以考慮：其一，在實行省直管市縣、城鄉分治的基礎上，創建城鄉區域協 調發展委員會。由于省政的綜合性較強，市政和農政管理內容相差較

36、大，因此實行城鄉分治 是必要的。但是隨著城市化進程的推進，通過城鄉區域協調，縮小地方發展差距已成為省級 政府面臨的重要問題。如設立專門的城鄉區域協調發展委員會，將分散在省級政府各部門的 有關城鄉合作、城鄉區域規劃等職責集中起來，統一規劃，有利于把城市化進程與解決“三 農”問題有效地結合起來，推動區域發展。其二，在政府間縱向權限劃分以憲法形式固定下 來時，同樣可以考慮在省級人大設置政府間縱向關系處理委員會，其職責、功能基本與全國 性的同類機構相似，但是兩者之間不存在領導與被領導關系，委員會僅對法律和省人大負責。在基層，要考慮在沿海發達城市的市轄區政府設立解決政府紛爭的各種機制。以英國地 方政府體

37、系中的“聯合委員會”為參照，可以在地方人大中設置專門處理地方政府關系的常 設性辦事機構。這個機構是由兩個或兩個以上的地方人大為了管理涉及共同利益的公共事務 和問題由各派代表組成的聯合管理機構，主要任務是處理協調涉及雙方或多方利益的問題和 事務，特別是一些跨界的、共享的公共產品的提供，如供水、市鎮規劃、交通設施建設和文 化娛樂設施等等。設立這樣的機構，目的在于協調地方政府間競爭與合作關系，對于平衡地 方發展，強化地方對于國家的依賴是有利的。逐步樹立伙伴型政府間關系理念，促進政府間合作在上述提出的合理配置政府縱向間職能的思路和配套措施中，實際上都或多或少蘊涵著 一個與我們以往的觀念不同的理念，這就

38、是建立“政府間伙伴關系”。政府間伙伴關系，最早指不同組織以及個人的資源的新的分享與分配的合作機制。在西 方典型國家中，“伙伴關系”一詞已經被運用到政府間縱向關系的具體工作方式中，成為政府 間縱向關系模式變遷的趨向之一。尤其是在一個很多重大問題都沒有固定的區域限制、很多 領域權力重疊的時代，伙伴制的建立不僅有管理上的意義，而且是一種政治文明。在打破中 國職責同構的前提下，構建伙伴型政府間縱向關系，并不是對領導與被領導關系的簡單改造， 而是在職責、權限分明的縱向政府間建立相互合作、相互依賴、相互制約、資源共享的伙伴 關系。需要說明的是，這種伙伴關系，是建立在政府縱向間共同利益的基礎之上的一種工作

39、關系，并不取代上下級政府間政治上的等級關系，更不否定中央政府的政治權威?；锇樾完P系的發展，通常是存在于縱向政府間較少發生利益矛盾，并且中央能夠給予地 方政府相當的資源支持的政策領域。以英國為例，中央政府主動突破既存的政府間縱向結構， 將公營、私營組織和其他社會組織引入到政府間關系中，在縱向政府組織與各種公、私組織、 團體彼此互動而形成的一種復雜的網絡關系。這種伙伴關系，不但沒有削弱中央的權威，反 而增強了中央政府與地方政府的相互依賴。從目前中國的政府間縱向關系的發展來看，隨著 市場經濟的深入發展，政治體制改革與經濟體制改革不配套所引發的政府間縱向關系的不合 理現象，地區間發展差距拉大，城市化進

40、程中都市發展的新問題等等，都成為把伙伴制引入 政府間關系的客觀理由。特別是在都市圈的建設中，各種跨界公共管理事務的增加，成為伙 伴型政府間縱向關系發展的最佳生長點?；锇樾驼g縱向關系的發展，對于傳統的政府管理體制的沖擊，主要表現在：（1）“伙伴意識”的增強，改變了傳統的科層制中政府間單一的“命令一服從”的工作 方式?；锇樾完P系實質上是縱向政府組織在具體政策領域形成的工作關系。基于共同發展的利 益，政府間合作、協調、妥協等互動方式大大增加，削弱了對抗性的政府間縱向關系矛盾產 生的可能性，有利于社會的動態穩定。但是，平等合作的工作方式的變化，并不意味著政府 間縱向等級關系的消失。伙伴型關系的發展將直接取決于中央政府的管理思想的變化。（2）伙伴型政府關系的發展，拓展了政府管理的彈性空間。一般情況下，在政府管理方面不存在所謂的“最好的方法”，政府管理者必須在“普遍原 則”與“視情況而定”之間的折中地帶里，充分發揮自己的智慧，不斷積累、借鑒和創造更 加豐富多樣的管理方式、方法來協調不同時空和不同行為領域中的各種力量，真正實現從“劃 槳，向“掌舵，的轉變。政府通過在政府組織與經濟組織和第三部門之間的伙伴關系機制， 將民營化的管理方式適當引入到政府，對于促進競爭、提高效率和減緩政府規模的增長等