1、第四章 國(guó)家預(yù)算【本章提要】第一節(jié) 國(guó)家預(yù)算概述 介紹國(guó)家預(yù)算的分類(lèi)和職能；我國(guó)的國(guó)家預(yù)算組成；國(guó)家預(yù)算的理論依據(jù)包括年度預(yù)算平衡論、周期預(yù)算平衡論和財(cái)政職能論。第二節(jié) 國(guó)家預(yù)算制度介紹國(guó)家預(yù)算原則和預(yù)算的組織形式。 第三節(jié) 預(yù)算程序 介紹預(yù)算程序即預(yù)算編制、預(yù)算批準(zhǔn)、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算事后監(jiān)督四個(gè)階段。第四節(jié) 國(guó)家預(yù)算管理體制 介紹國(guó)家預(yù)算管理體制的概念；收支劃分的原則；收支劃分的形式。 1第一節(jié) 國(guó)家預(yù)算概述 介紹國(guó)家預(yù)算的分類(lèi)和職能；我國(guó)的國(guó)家預(yù)算組成；國(guó)家預(yù)算的理論依據(jù)包括年度預(yù)算平衡論、周期預(yù)算平衡論和財(cái)政職能論。2什么是國(guó)家預(yù)算 國(guó)家預(yù)算是一國(guó)政府編制的每一預(yù)算年度內(nèi)財(cái)政收入、支出和平

2、衡的計(jì)劃，是國(guó)家的基本財(cái)政計(jì)劃。 它是國(guó)家管理社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)、實(shí)施宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的主要手段之一。從具體形式上看，國(guó)家預(yù)算是一個(gè)具有法律地位和技術(shù)性的文件，它是所在財(cái)政年度的預(yù)期收人和支出的一覽表，反映政府在年度內(nèi)進(jìn)行財(cái)政收支活動(dòng)所應(yīng)達(dá)到的各項(xiàng)收支指標(biāo)和收支總額之間的平衡關(guān)系。在所有政府活動(dòng)中財(cái)政總是起支配作用，法律要付諸實(shí)施，政策要貫徹執(zhí)行，都需要通過(guò)財(cái)政支付，政府資金的籌集和支出從根本上規(guī)定著政府的活動(dòng)范圍與方向。 因此，國(guó)家預(yù)算反映了國(guó)家參與一部分社會(huì)產(chǎn)品或國(guó)民收入分配所形成的分配關(guān)系。 3一、國(guó)家預(yù)算的分類(lèi)和職能 (一)國(guó)家預(yù)算的分類(lèi)1按預(yù)算內(nèi)容分類(lèi)，預(yù)算可分為總預(yù)算和分預(yù)算。有兩種理解方式

3、：一是如果從預(yù)算項(xiàng)目的劃分來(lái)看，總預(yù)算是指政府財(cái)政收支的綜合計(jì)劃，包括一般經(jīng)費(fèi)收支和各類(lèi)特別收支兩個(gè)項(xiàng)目；而分預(yù)算則是總預(yù)算中一般經(jīng)費(fèi)收支和各類(lèi)特別收支的明細(xì)項(xiàng)目。二是如果從預(yù)算的部門(mén)分類(lèi)來(lái)看，各部門(mén)預(yù)算的匯總稱(chēng)為總預(yù)算，而國(guó)防預(yù)算、經(jīng)濟(jì)投資預(yù)算等部門(mén)預(yù)算就稱(chēng)為分預(yù)算。42按收支范圍分類(lèi) 預(yù)算可分為普通預(yù)算和特別預(yù)算。普通預(yù)算(也稱(chēng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算)是指政府編制的一般財(cái)政收支項(xiàng)目的預(yù)算。特別預(yù)算(又稱(chēng)專(zhuān)項(xiàng)預(yù)算)是指政府對(duì)某些具有特別意義的項(xiàng)目特別安排的預(yù)算。在西方國(guó)家；公司企業(yè)投資預(yù)算、公共工程投資預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算以及各類(lèi)特種基金預(yù)算都屬于特別預(yù)算。 53按政府級(jí)別分類(lèi)，預(yù)算可分為中央預(yù)算和地方預(yù)算

4、 在單一制國(guó)家里，預(yù)算可以分為中央政府預(yù)算和各級(jí)地方政府預(yù)算；在聯(lián)邦制國(guó)家里，預(yù)算可以分為聯(lián)邦、州(邦)預(yù)算和各級(jí)地方預(yù)算。 4按立法手續(xù)劃分，預(yù)算可分為本預(yù)算、臨時(shí)預(yù)算和追加預(yù)算 本預(yù)算(又稱(chēng)正式預(yù)算)是指政府依法將每年度可能發(fā)生的財(cái)政收支加以預(yù)計(jì)，經(jīng)立法機(jī)關(guān)通過(guò)后公布實(shí)施的正式預(yù)算。 臨時(shí)預(yù)算是指基于某種原因，在預(yù)算年度即將開(kāi)始前預(yù)算審案尚未完成立法程序，為了解決預(yù)算成立前的預(yù)算開(kāi)支，有必要事先編制暫時(shí)性的預(yù)算。6 (二)國(guó)家預(yù)算的職能 國(guó)家預(yù)算是國(guó)家宏觀調(diào)控的一種政策工具，具有如下職能： (1)實(shí)施國(guó)家預(yù)算法律、行政管理職能。 國(guó)家預(yù)算是在近代議會(huì)制度的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，實(shí)質(zhì)上是國(guó)家權(quán)力、立

5、法部門(mén)對(duì)行政部門(mén)的控制和監(jiān)督的工具。 國(guó)家預(yù)算可以通過(guò)資金的分配和控制有效地對(duì)政府行政活動(dòng)進(jìn)行管理，并以預(yù)算的法規(guī)制度來(lái)確定政府行政的開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)各級(jí)政府提高行政效率。 7(2)實(shí)施財(cái)政政策的職能。 國(guó)家預(yù)算是國(guó)家權(quán)力、行政機(jī)構(gòu)為合理實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政目標(biāo)的一種政策表現(xiàn)。它本身就具有公共財(cái)政配置資源、適度平衡的含義，它是熨平經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)的重要財(cái)政手段。 (3)實(shí)施財(cái)政監(jiān)督的職能。 國(guó)家預(yù)算收入和支出都是法定的指標(biāo)，對(duì)于政府、企業(yè)、事業(yè)單位的不合理開(kāi)支或違規(guī)行為，可以采用法律手段加以約束。8二、我國(guó)的國(guó)家預(yù)算組成 國(guó)家預(yù)算的組織是指國(guó)家預(yù)算體系的組成環(huán)節(jié)。我國(guó)國(guó)家預(yù)算的組成是與我國(guó)政權(quán)

6、結(jié)構(gòu)和行政區(qū)域劃分密切相聯(lián)系的，實(shí)行一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算的原則。 根據(jù)我國(guó)預(yù)算法規(guī)定，設(shè)立以中央為第一級(jí)，以省、 自治區(qū)、直轄市為第二級(jí)，以設(shè)區(qū)的市、 自治州為第三級(jí)，以縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)為第四級(jí)，以鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)為第五級(jí)的五級(jí)預(yù)算。不具備設(shè)立預(yù)算條件的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，經(jīng)省、 自治區(qū)、直轄市政府確立，可以暫時(shí)不設(shè)立預(yù)算。9（一）中央政府預(yù)算和地方預(yù)算組成從總體上看，我國(guó)預(yù)算由中央政府預(yù)算和地方預(yù)算組成。中央政府預(yù)算由中央各部門(mén)的預(yù)算組成。中央預(yù)算還包括地方向中央上解的收入數(shù)額和中央對(duì)地方返還或者給予補(bǔ)助的數(shù)額。地方預(yù)算由各省、 自治區(qū)、直轄市總預(yù)算組成。地方各級(jí)總預(yù)算由本級(jí)政府預(yù)算和匯

7、總的下一級(jí)總預(yù)算組成。下一級(jí)只有本級(jí)預(yù)算的，下一級(jí)總預(yù)算即指下一級(jí)的本級(jí)預(yù)算。沒(méi)有下一級(jí)預(yù)算的，總預(yù)算即指本級(jí)預(yù)算。地方各級(jí)政府預(yù)算由本級(jí)各部門(mén)的預(yù)算組成。地方各級(jí)政府預(yù)算包括下級(jí)政府向上級(jí)政府上解的收人數(shù)額和上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府返還或者給予補(bǔ)助的數(shù)額。10三、預(yù)算年度 預(yù)算年度(又稱(chēng)為財(cái)政年度)是指國(guó)家預(yù)算的有效起訖日期，它是編制和執(zhí)行國(guó)家預(yù)算所應(yīng)依據(jù)的法定時(shí)間期限。 各國(guó)預(yù)算年度均為一年，但起訖日期卻不盡相同，可分為歷年制和跨年制兩種形式。歷年制是從1月1日起至12月31日止。采用此種制度的國(guó)家為數(shù)最多，如中國(guó)、法國(guó)、比利時(shí)、荷蘭、西班牙等?？缒曛频钠鹩櫲掌诜譃槿?lèi)，第一類(lèi)從4月1日起至次年

8、3月31日止，采用此類(lèi)制度的國(guó)家有英國(guó)、加拿大、 日本等。第二類(lèi)從7月1日起至次年6月30日止，采用此類(lèi)制度的國(guó)家有瑞典、澳大利亞等。第三類(lèi)從10月1日起至次年9月30日止，采用此類(lèi)制度的國(guó)家為美國(guó)。11四、國(guó)家預(yù)算的理論依據(jù) 伴隨著西方國(guó)家預(yù)算的發(fā)展過(guò)程，西方國(guó)家預(yù)算的基本理論大體經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段：年度預(yù)算平衡論、周期預(yù)算平衡論和財(cái)政職能論。 （一）第一階段1、大危機(jī)前的正統(tǒng)預(yù)算理論年度預(yù)算平衡論。早期古典學(xué)派的經(jīng)濟(jì)學(xué)家強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)是“廉價(jià)的”。因此，在預(yù)算編制上主張實(shí)行平衡的預(yù)算，而且要實(shí)行嚴(yán)格的年度預(yù)算平衡。預(yù)算的原則是“以收定支”122、年度預(yù)算平衡的基本原理年度預(yù)算平衡的基本原理可概

9、括為四個(gè)方面：(1)政府對(duì)私人經(jīng)濟(jì)部門(mén)發(fā)行公債會(huì)減緩后者的發(fā)展，因?yàn)檫@會(huì)造成在私人經(jīng)濟(jì)部門(mén)的可投資資金被政府占用；(2)政府支出是非生產(chǎn)性的，政府的赤字支出將帶來(lái)巨大浪費(fèi)；(3)政府的赤字支出必然導(dǎo)致通貨膨脹；(4)年度預(yù)算平衡是控制政府支出增長(zhǎng)的有效手段。年度預(yù)算平衡的基本原理遵循亞當(dāng)斯密的古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論。13（二）第二階段1、周期預(yù)算平衡論這一階段是指1939年的大危機(jī)起至70年代止的正統(tǒng)預(yù)算理論周期預(yù)算平衡論。周期預(yù)算平衡論的出發(fā)點(diǎn)是主張政府財(cái)政發(fā)揮反經(jīng)濟(jì)周期的作用，同時(shí)也實(shí)現(xiàn)預(yù)算平衡。但這種平衡不是年度平衡，而是主張?jiān)诳刂平?jīng)濟(jì)周期波動(dòng)的情況下，經(jīng)濟(jì)周期內(nèi)做到預(yù)算平衡。 14（三）第三階

10、段1、財(cái)政機(jī)能論 二十世紀(jì)70年代后發(fā)展形成的預(yù)算理論財(cái)政機(jī)能論。70年代以后，出現(xiàn)了“財(cái)政機(jī)能論的預(yù)算理論取代了“周期預(yù)算平衡論”。 “財(cái)政機(jī)能論提出了充分就業(yè)預(yù)算概念，它是以一種假定為前提，即預(yù)算的編制要以經(jīng)濟(jì)處于所謂“充分就業(yè)”(即失業(yè)率在4以?xún)?nèi))時(shí)聯(lián)邦政府所能達(dá)到的財(cái)政支出和財(cái)政收入的水平為標(biāo)準(zhǔn)，而不管現(xiàn)實(shí)的財(cái)政收支是否平衡。152、“財(cái)政機(jī)能論的基本理論包括四個(gè)方面： (1)平衡預(yù)算無(wú)論是年度的還是周期的，只是次要性的問(wèn)題。國(guó)家財(cái)政的基本機(jī)能是穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)，這才是首要性的問(wèn)題。(2)國(guó)家預(yù)算的首要目標(biāo)是提供一個(gè)沒(méi)有通貨膨脹的充分就業(yè)，即經(jīng)濟(jì)平衡而不是預(yù)算平衡。不應(yīng)為達(dá)到預(yù)算平衡而置經(jīng)濟(jì)平

11、衡于不顧。(3)如果為達(dá)到經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的目的，必須長(zhǎng)期堅(jiān)持盈余或大量舉債，國(guó)家預(yù)算盈余或赤字的問(wèn)題本身與嚴(yán)重的通貨膨脹或持續(xù)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)相比是不重要的。(4)鑒于以上所述，國(guó)家應(yīng)該按照“充分就業(yè)預(yù)算”的概念來(lái)編制預(yù)算，安排財(cái)政收支。以充分就業(yè)預(yù)算的平衡來(lái)代替原財(cái)政收支的平衡?？梢?jiàn)，“財(cái)政機(jī)能論”已經(jīng)完全拋棄了預(yù)算平衡的原則，而把著眼點(diǎn)放在預(yù)算收支的安排來(lái)維持經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展上。 16第二節(jié) 國(guó)家預(yù)算制度 本節(jié)提要預(yù)算制度是有關(guān)預(yù)算的各種法規(guī)制度的總和。即預(yù)算應(yīng)有怎么樣的結(jié)構(gòu)、應(yīng)該如何編制、怎樣建立和執(zhí)行預(yù)算等的全部法規(guī)制度。具體地說(shuō)，預(yù)算制度應(yīng)該包括兩方面內(nèi)容：一是有關(guān)在預(yù)算體系內(nèi)處理各經(jīng)濟(jì)主體之間的

12、預(yù)算關(guān)系的制度，這就是以收支劃分為核心的預(yù)算體制，其主要問(wèn)題是中央與地方各級(jí)政府之間的集權(quán)與分權(quán)的問(wèn)題。其實(shí)質(zhì)就是集中與分散的分配關(guān)系。二是有關(guān)預(yù)算制度的其他內(nèi)容，包括預(yù)算原則、預(yù)算的組織形式、預(yù)算的范圍和預(yù)算的工作程序。 17一、國(guó)家預(yù)算原則 國(guó)家預(yù)算原則是伴隨著現(xiàn)代國(guó)家預(yù)算制度的產(chǎn)生而產(chǎn)生的，并隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)和預(yù)算制度的發(fā)展而發(fā)生變化。 從13世紀(jì)現(xiàn)代國(guó)家預(yù)算制度形成到20世紀(jì)，西方國(guó)家奉行古典學(xué)派的預(yù)算平衡論，所以在編制國(guó)家預(yù)算時(shí)，一般遵循六項(xiàng)原則：18（一）古典學(xué)派的預(yù)算平衡論的預(yù)算原則 (1)完整性原則。即政府預(yù)算應(yīng)該包括它的全部財(cái)政收入和支出，反映它的全部財(cái)政活動(dòng)。不應(yīng)該有預(yù)算外的財(cái)

13、政收支，也不應(yīng)該有政府預(yù)算規(guī)定范圍以外的財(cái)政活動(dòng)。 (2)包括性原則。即政府預(yù)算應(yīng)該包括預(yù)算單位的一切收支。預(yù)算單位的收支要以總額列入預(yù)算，不應(yīng)該以收抵支而只列相抵后凈額。 (3)年度性原則。即政府預(yù)算應(yīng)該按預(yù)算年度編造，不應(yīng)該對(duì)本預(yù)算年度之后的財(cái)政收支作出任何事先的規(guī)定。 (4)可靠性原則。即政府預(yù)算的編制和批準(zhǔn)所依據(jù)的情況是可靠的。 (5)公開(kāi)性原則。即全部預(yù)算收支必須經(jīng)過(guò)議會(huì)審查批準(zhǔn)，并向社會(huì)民眾公布。 (6)分類(lèi)性原則。即各項(xiàng)財(cái)政收支必須依據(jù)其性質(zhì)分類(lèi)反映。 19結(jié)論：上述原則與早期資本主義國(guó)家的“廉價(jià)政府”和“預(yù)算是健全財(cái)政最高原則”的觀念相一致。在這種觀念下，預(yù)算原則強(qiáng)調(diào)經(jīng)費(fèi)使用的

14、節(jié)約化、制度化和效率化。著重于預(yù)算的控制。20（二）壟斷資本主義時(shí)期西方政府的預(yù)算原則20世紀(jì)以后自由資本主義過(guò)渡到壟斷資本主義時(shí)期，西方政府加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，特別是30年代大危機(jī)后，凱恩斯主義盛行于西方各國(guó)，國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不僅成為一種政策，而且成為一種社會(huì)思潮。因此，國(guó)家預(yù)算編制的原則也發(fā)生了變化，具有代表性的預(yù)算原則是1945年美國(guó)聯(lián)邦政府預(yù)算局局長(zhǎng)史密斯提出的八項(xiàng)原則： 21(1)預(yù)算必須反映行政計(jì)劃。即預(yù)算應(yīng)反映總統(tǒng)的施政計(jì)劃。 (2)預(yù)算必須加強(qiáng)行政責(zé)任。立法程序使正式預(yù)算成立，成立后的預(yù)算的執(zhí)行屬于行政。行政應(yīng)當(dāng)負(fù)有有效執(zhí)行預(yù)算的責(zé)任。 (3)預(yù)算的編制、批準(zhǔn)和執(zhí)行應(yīng)當(dāng)以政府各部

15、門(mén)的財(cái)政與業(yè)務(wù)報(bào)告為依據(jù)。 (4)預(yù)算要具備適宜的“預(yù)算資源”來(lái)支撐。預(yù)算機(jī)構(gòu)要有足夠的編制人員和執(zhí)行人員，有權(quán)規(guī)定月度和季度的撥款額，有權(quán)建立預(yù)備費(fèi)。這是執(zhí)行預(yù)算的必要權(quán)力。22 (5)預(yù)算程序必須多樣化。政府活動(dòng)種類(lèi)很多，預(yù)算程序應(yīng)該隨之而變。 (6)預(yù)算要有適度的行政主動(dòng)權(quán)。對(duì)于已批準(zhǔn)的支出項(xiàng)目，不應(yīng)過(guò)分限定，應(yīng)讓行政機(jī)構(gòu)有一定的自由余地。 (7)預(yù)算要有一定的彈性。預(yù)算中應(yīng)包括隨經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化作適當(dāng)調(diào)整的內(nèi)容。 (8)預(yù)算機(jī)構(gòu)必須在預(yù)算的編制及執(zhí)行上相互聯(lián)系和協(xié)調(diào)。 23結(jié)論：上述原則是作為對(duì)傳統(tǒng)預(yù)算原則的修改和補(bǔ)充而提出來(lái)的。它反映了現(xiàn)階段資本主義宏觀經(jīng)濟(jì)理論和國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐?，F(xiàn)

16、代預(yù)算原則的特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)政府行政機(jī)構(gòu)在預(yù)算上的主動(dòng)性。它是上述原則的靈魂。 24（三）我國(guó)國(guó)家預(yù)算的原則我國(guó)國(guó)家預(yù)算的原則也堅(jiān)持預(yù)算的完整性、包括性、年度性、可靠性和公開(kāi)性原則。另外，我國(guó)預(yù)算強(qiáng)調(diào)以黨和國(guó)家的路線、方針、政策、年度以及五年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃作為預(yù)算編制的依據(jù)。強(qiáng)調(diào)處理好積累與消費(fèi)的關(guān)系、強(qiáng)調(diào)綜合平衡的原則。這是我國(guó)預(yù)算原則的特色。 25二、預(yù)算的組織形式 預(yù)算的組織形式有狹義和廣義的區(qū)別；狹義的預(yù)算組織形式僅指預(yù)算的技術(shù)組織形式。廣義的預(yù)算組織形式不僅包括技術(shù)組織形式，還包括行政組織形式(即預(yù)算級(jí)次)。主要介紹單一預(yù)算和復(fù)式預(yù)算。重點(diǎn)理解復(fù)式預(yù)算 26(一)單一預(yù)算 1、什么

17、是單一預(yù)算 單一預(yù)算是傳統(tǒng)的預(yù)算組織形式。即在每一預(yù)算年度內(nèi)，將全部的財(cái)政收入與支出匯集編入單一的總預(yù)算內(nèi)，而不去區(qū)分各項(xiàng)財(cái)政收支的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)。優(yōu)點(diǎn)是符合預(yù)算的完整性原則，并且由于把全部的財(cái)政收入和支出分列于預(yù)算表上，單一匯集平衡，從整體上反映了政府年度內(nèi)財(cái)政收支狀況，整體性強(qiáng)，便于立法機(jī)關(guān)審議批準(zhǔn)和社會(huì)公眾了解。缺點(diǎn)是沒(méi)有把全部的財(cái)政收支按性質(zhì)分列和分別匯集平衡，不利于進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分析和有選擇的宏觀經(jīng)濟(jì)控制。 273、單一預(yù)算的理論基礎(chǔ) 在自由競(jìng)爭(zhēng)時(shí)期，西方國(guó)家財(cái)政領(lǐng)域中主張“廉價(jià)政府”和提倡“健全財(cái)政”的原則。單一預(yù)算正符合這一要求，在當(dāng)時(shí)的歷史條件下起到了監(jiān)督與控制政府財(cái)政收支的作用。在大危機(jī)

18、以前主要的西方國(guó)家均選擇了單一預(yù)算制度。大危機(jī)以后，西方政府職能擴(kuò)大，國(guó)家預(yù)算由消極平衡為目標(biāo)轉(zhuǎn)向保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定為目標(biāo)。大部分西方國(guó)家都陸續(xù)改進(jìn)或放棄了單一預(yù)算方式而采用復(fù)式預(yù)算組織形式。 28 (二)復(fù)式預(yù)算 1、什么是復(fù)式預(yù)算復(fù)式預(yù)算是從單一預(yù)算演變而來(lái)的。即在每一預(yù)算年度內(nèi)，將全部的財(cái)政收入與支出按其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)匯集編入兩個(gè)或兩個(gè)以上的收支對(duì)照表，從而編制成兩個(gè)或兩個(gè)以上的預(yù)算。2、復(fù)式預(yù)算的分類(lèi)一般來(lái)說(shuō)，復(fù)式預(yù)算是由經(jīng)常預(yù)算和資本預(yù)算兩部組成。經(jīng)常預(yù)算包括政府進(jìn)行日常政務(wù)活動(dòng)所必需的資金支出和為供應(yīng)這類(lèi)支出而籌集的稅收收入和非稅收收入。資本預(yù)算包括國(guó)有企業(yè)投資、公共工程投資、償還公債本金、歸

19、還外國(guó)借款等支出和經(jīng)常預(yù)算收支盈余、公債和國(guó)外借款等收入。 293、復(fù)式預(yù)算的理論基礎(chǔ) 復(fù)式預(yù)算是順應(yīng)本世紀(jì)30年代資本主義經(jīng)濟(jì)危機(jī)的需要而產(chǎn)生的。它適應(yīng)了凱恩斯主義的“周期預(yù)算平衡”理論的要求。將政府一般行政上經(jīng)常支出列入經(jīng)常預(yù)算，并主要以稅收作為來(lái)源，這部分預(yù)算要求平衡；同時(shí)，編制一個(gè)收入和支出都具有一定彈性的資本預(yù)算，并適應(yīng)當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)來(lái)權(quán)宜變化，它只要求在一個(gè)經(jīng)濟(jì)周期內(nèi)的長(zhǎng)期預(yù)算平衡。 4、復(fù)式預(yù)算的局限性 復(fù)式預(yù)算把預(yù)算分為經(jīng)常預(yù)算和資本預(yù)算兩個(gè)部分，破壞了預(yù)算的完整性原則，不利于立法機(jī)關(guān)審查和社會(huì)公眾監(jiān)督。 30（三）我國(guó)復(fù)式預(yù)算應(yīng)包括以下內(nèi)容： 1政府公共預(yù)算收入項(xiàng)目：主要包括增

20、值稅、消費(fèi)稅、營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅、關(guān)稅、農(nóng)業(yè)稅、個(gè)人所得稅等稅種的收入，以及上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付用于本級(jí)政府公共支出的收入。 支出項(xiàng)目：主要包括教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)等各項(xiàng)事業(yè)費(fèi)支出，國(guó)家行政、國(guó)防、外交、公檢法、武警部隊(duì)等項(xiàng)支出，價(jià)格補(bǔ)助支出，撫恤和社會(huì)救濟(jì)支出，其他社會(huì)公共支出，預(yù)備費(fèi)列支，以及本級(jí)預(yù)算轉(zhuǎn)移支付給下級(jí)的支出和上解上級(jí)的支出。 312國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算 收入項(xiàng)目：主要包括城鄉(xiāng)維護(hù)建設(shè)稅、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、資源稅、耕地占用稅、土地使用稅、土地增值稅、證券交易稅、遺產(chǎn)稅等稅種收入，國(guó)有企業(yè)上繳利潤(rùn)及國(guó)有企業(yè)計(jì)劃虧損補(bǔ)貼，以及經(jīng)常性預(yù)算結(jié)余和公債收入等。 支出項(xiàng)目：主要包括國(guó)

21、家預(yù)算直接安排的投資建設(shè)支出的國(guó)家資本金，企業(yè)挖潛改造資金支出的國(guó)家資本金、科技三項(xiàng)費(fèi)用、增撥企業(yè)流動(dòng)資金、地質(zhì)勘探費(fèi)、支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出、城鄉(xiāng)維護(hù)建設(shè)支出、支援不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金、商業(yè)部門(mén)簡(jiǎn)易建筑支出和國(guó)內(nèi)外債務(wù)還本付息支出。323社會(huì)保障預(yù)算及其他基金預(yù)算 在預(yù)算管理中，可以設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)基金預(yù)算來(lái)對(duì)那些具有專(zhuān)門(mén)資金來(lái)源，并具有指定專(zhuān)門(mén)用途的財(cái)政資金進(jìn)行管理。并用這種辦法將預(yù)算外管理的資金逐漸引導(dǎo)到預(yù)算內(nèi)來(lái)，逐步填補(bǔ)預(yù)算內(nèi)外雙軌制產(chǎn)生的裂縫。近幾年我國(guó)已對(duì)一些財(cái)政資金實(shí)行基金預(yù)算管理。有些在預(yù)算內(nèi)列收列支，有些不列入預(yù)算。其他基金預(yù)算應(yīng)包括哪些項(xiàng)目，如何進(jìn)行預(yù)算管理?我國(guó)正處在探索實(shí)踐的過(guò)程中。3

22、3(四)績(jī)效預(yù)算 1、概念 績(jī)效預(yù)算是由政府首先制定有關(guān)的事業(yè)計(jì)劃和工程計(jì)劃，再依據(jù)政府職能和施政計(jì)劃選定執(zhí)行計(jì)劃的實(shí)施方案，確定實(shí)行方案所需要的支出費(fèi)用，并依此來(lái)編制預(yù)算。 首先進(jìn)行業(yè)績(jī)分類(lèi)。把業(yè)績(jī)分成職能、部門(mén)、計(jì)劃、最終產(chǎn)品、成本和目的等類(lèi)別，然后評(píng)估預(yù)算的業(yè)績(jī)。 考慮按政府職能進(jìn)行分類(lèi)；再考慮不同的職能由不同的部門(mén)實(shí)施；而每一部門(mén)有其自己的事業(yè)或工程計(jì)劃；對(duì)各項(xiàng)計(jì)劃從其最終產(chǎn)品成本及目的來(lái)衡量和評(píng)估其業(yè)績(jī)。342、績(jī)效預(yù)算的特點(diǎn)績(jī)效預(yù)算有兩大特點(diǎn)：第一，績(jī)效預(yù)算與傳統(tǒng)的著重投入而忽視產(chǎn)出的“投入預(yù)算不同，重視對(duì)預(yù)算支出效益的考察，使得預(yù)算可以反映支出所產(chǎn)生的預(yù)計(jì)效益。第二，傳統(tǒng)的預(yù)算是

23、以支出的具體用途分類(lèi)，無(wú)法表示其計(jì)劃完成的成本和目的，更無(wú)法考核支出的效益；而績(jī)效預(yù)算能判斷支出是否符合經(jīng)濟(jì)原則。 績(jī)效預(yù)算起源于美國(guó)胡佛任總統(tǒng)時(shí)期，后西方國(guó)家也采用過(guò)類(lèi)似績(jī)效預(yù)算形式，但由于一些部門(mén)支出的成本、效益評(píng)估難以進(jìn)行，績(jī)效預(yù)算組織形式并沒(méi)有得到普遍推廣和運(yùn)用。 35 (五)設(shè)計(jì)規(guī)劃預(yù)算 1、設(shè)計(jì)規(guī)劃預(yù)算步驟反映目標(biāo)設(shè)計(jì)、擬定規(guī)劃和預(yù)算編制三者結(jié)合的一種預(yù)算組織形式，以此來(lái)達(dá)到政府預(yù)算管理經(jīng)濟(jì)節(jié)約與講求效率的目標(biāo)。它的編制可分三步驟： (1)政府機(jī)構(gòu)根據(jù)國(guó)家現(xiàn)有的各種資源、經(jīng)濟(jì)狀況和未來(lái)政治經(jīng)濟(jì)局勢(shì)等資料來(lái)設(shè)計(jì)長(zhǎng)期目標(biāo)，并制訂達(dá)到該目標(biāo)的各種可行的計(jì)劃，然后對(duì)這些計(jì)劃進(jìn)行評(píng)估篩選。在

24、此基礎(chǔ)上排列各種目標(biāo)和各種計(jì)劃的優(yōu)劣順序。其衡量排列的標(biāo)準(zhǔn)是在一段較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)某項(xiàng)計(jì)劃所需費(fèi)用與所產(chǎn)生效益的比較。 (2)詳細(xì)計(jì)劃的編列。根據(jù)前一階段設(shè)計(jì)的計(jì)劃，再來(lái)預(yù)算五年內(nèi)某項(xiàng)計(jì)劃可能產(chǎn)生的效果與所需要的費(fèi)用成本，并根據(jù)計(jì)劃進(jìn)度在五年內(nèi)對(duì)每個(gè)年度作恰當(dāng)?shù)姆峙浒才拧?(3)預(yù)算的編制。在長(zhǎng)期計(jì)劃設(shè)計(jì)和詳細(xì)計(jì)劃編列的基礎(chǔ)上，編制支出經(jīng)費(fèi)預(yù)算，并安排籌措所需年度經(jīng)費(fèi)的預(yù)算，最后匯編成年度預(yù)算。 362、設(shè)計(jì)規(guī)劃預(yù)算的特點(diǎn)從上可知，設(shè)計(jì)規(guī)劃預(yù)算制度是以“設(shè)計(jì)”為中心，以“分析為手段，以“提高行政事業(yè)效率”為目的，它與以“控制”為中心的傳統(tǒng)預(yù)算制度和以“管理”為中心的績(jī)效預(yù)算制度是不相同的。設(shè)計(jì)規(guī)劃預(yù)

25、算制度雖然具有很多理論上的優(yōu)點(diǎn)，但在實(shí)施過(guò)程中卻遇到很多問(wèn)題，例如某項(xiàng)行政事業(yè)工作所要達(dá)到的目標(biāo)是不易界定的。效益和成本不易數(shù)量化，難以精確表示；同時(shí)這一制度的決策過(guò)程也與很多國(guó)家行政管理、監(jiān)察的機(jī)構(gòu)設(shè)立及決策程序不一致。所以這一組織形式除在少數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家短期試行過(guò)外，幾乎沒(méi)有真正實(shí)施過(guò)。 37(六)零基預(yù)算 1、什么是零基預(yù)算零基預(yù)算是指政府在編制預(yù)算時(shí)以零為起點(diǎn)，不受以往各年預(yù)算的束縛，任何行政部門(mén)的支出預(yù)算，都從零開(kāi)始，重新審定和編制預(yù)算內(nèi)容。 382、零基預(yù)算的特點(diǎn)零基預(yù)算的編制程序是：(1)各基層預(yù)算的主管單位要先制訂預(yù)算需要達(dá)到的目標(biāo)。(2)根據(jù)預(yù)定目標(biāo)，制訂若干個(gè)替代方案，并通過(guò)成

26、本效益分析，說(shuō)明其成本、效益、風(fēng)險(xiǎn)程度。(3)從幾個(gè)替代方案中排列先后順序，選出最佳方案，并說(shuō)明各替代方案的利弊及執(zhí)行步驟。 零基預(yù)算與傳統(tǒng)預(yù)算相比較，其優(yōu)點(diǎn)是：傳統(tǒng)預(yù)算是將過(guò)去年度預(yù)算延伸于今年，將金額根據(jù)過(guò)去的支出數(shù)額和物價(jià)指數(shù)節(jié)節(jié)提高，并增列新項(xiàng)目，以致預(yù)算逐年膨脹。而零基預(yù)算不受過(guò)去項(xiàng)目及金額的限制，對(duì)每一項(xiàng)目及金額都系統(tǒng)地進(jìn)行成本效益分析，并進(jìn)行評(píng)估，按重要程度擬定各方案的先后順序。因此，零基預(yù)算有利于節(jié)約資金，剔除不必要的項(xiàng)目和效益不佳的項(xiàng)目。39(七)多年預(yù)算 多年預(yù)算是指政府在編制年度預(yù)算以外再編制不同形式的其他年度預(yù)算或直接改造原來(lái)年度預(yù)算而成為多年度預(yù)算。即在預(yù)算中不僅列出

27、本預(yù)算年度的有關(guān)數(shù)據(jù)，還同時(shí)列出上個(gè)預(yù)算年度和未來(lái)若干預(yù)算年度的一系列數(shù)據(jù)。 多年預(yù)算的優(yōu)點(diǎn)在于：(1)有利于現(xiàn)在與過(guò)去、現(xiàn)在與將來(lái)的比較，反映發(fā)展趨勢(shì)。(2)有利于預(yù)算的編制機(jī)構(gòu)和審查機(jī)構(gòu)用發(fā)展的觀點(diǎn)和長(zhǎng)期的觀點(diǎn)看問(wèn)題，而不是僅局限于某一個(gè)預(yù)算年度，可以減少因?yàn)檠矍袄媾c長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的矛盾所導(dǎo)致的判斷與決策的失誤。(3)有利于財(cái)政基本收支計(jì)劃與國(guó)民經(jīng)濟(jì)的多年計(jì)劃相銜接。 40三、預(yù)算的范圍 世界各國(guó)的國(guó)家預(yù)算范圍呈擴(kuò)大趨勢(shì)。預(yù)算范圍擴(kuò)大有兩層含義：一是指作為具有法律地位的政府財(cái)政收支基本計(jì)劃所包括的范圍的擴(kuò)大。二是指作為一般宏觀調(diào)節(jié)與控制的分析計(jì)量手段或工具，不具法律地位的國(guó)家預(yù)算范圍的擴(kuò)大。前

28、者是國(guó)家預(yù)算口徑的擴(kuò)大，后者則屬于國(guó)家預(yù)算概念的推廣或工作范圍的擴(kuò)大。41三、預(yù)算的范圍 世界各國(guó)國(guó)家預(yù)算范圍的擴(kuò)大趨勢(shì)表現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，除了編制傳統(tǒng)的年度預(yù)算外，還編制多年預(yù)算，這屬于國(guó)家預(yù)算在所含時(shí)間范圍上的擴(kuò)大。第二，國(guó)家預(yù)算眾政府行政預(yù)算走向綜合預(yù)算直至國(guó)民經(jīng)濟(jì)預(yù)算。這種趨勢(shì)是伴隨國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活的范圍的擴(kuò)大和程度的加深以及人們對(duì)政府財(cái)政收支與國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的互相關(guān)系的理解的不斷深化而發(fā)展的。在前蘇聯(lián)和東歐國(guó)家中，其五年綜合財(cái)政計(jì)劃就其時(shí)間跨度來(lái)說(shuō)，屬于多年預(yù)算范圍，但就其所含項(xiàng)目?jī)?nèi)容而言，亦屬于綜合預(yù)算。在我國(guó)也曾有過(guò)類(lèi)似綜合財(cái)政計(jì)劃和多年預(yù)算。在西方國(guó)家中，從政府行政預(yù)算轉(zhuǎn)向國(guó)民

29、經(jīng)濟(jì)預(yù)算的發(fā)展趨勢(shì)更加明顯，反映了從資產(chǎn)階級(jí)古典學(xué)派的國(guó)家觀和財(cái)政觀向現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)思想的轉(zhuǎn)變，也反映了國(guó)民經(jīng)濟(jì)分析理論和技術(shù)的發(fā)展。 42第三節(jié) 預(yù)算程序 預(yù)算程序是指預(yù)算從編制、批準(zhǔn)、執(zhí)行、監(jiān)督和事后審計(jì)的全部的步驟。它起于一個(gè)財(cái)政年度開(kāi)始前，而止于一個(gè)財(cái)政年度結(jié)束之后。預(yù)算程序分預(yù)算編制、預(yù)算批準(zhǔn)、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算事后監(jiān)督四個(gè)階段。 43一、預(yù)算編制 (一)預(yù)算編制的一般情況 西方國(guó)家的政府預(yù)算一般是由行政機(jī)關(guān)編制的，由立法機(jī)關(guān)編制的情況是例外。由行政機(jī)關(guān)編制的預(yù)算，稱(chēng)為行政預(yù)算；由立法機(jī)關(guān)編制的預(yù)算，稱(chēng)為立法預(yù)算。預(yù)算的編制工作可以分為草案的編制和概算的核定兩個(gè)部分。 44預(yù)算草

30、案的具體編制根據(jù)主持具體編制工作的機(jī)構(gòu)的不同又可以分為兩種類(lèi)型：(1)由財(cái)政部門(mén)主持預(yù)算編制工作，內(nèi)容包括收入和支出兩個(gè)部分，由政府部門(mén)負(fù)責(zé)指導(dǎo)政府各部門(mén)編制支出預(yù)算草案并審核和協(xié)調(diào)這些草案；同時(shí)根據(jù)各種經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)資料和預(yù)測(cè)，編制收入預(yù)算草案。最后綜合收入和支出兩部分，形成預(yù)算草案，并將其提交給有法定預(yù)算提案權(quán)或咨請(qǐng)國(guó)會(huì)審議權(quán)的機(jī)構(gòu)或個(gè)人核定。屬于這種類(lèi)型的國(guó)家有英國(guó)、聯(lián)邦德國(guó)、意大利和日本等。(2)由政府特設(shè)的預(yù)算機(jī)關(guān)主持預(yù)算編制工作，而財(cái)政部門(mén)只負(fù)責(zé)編制收入預(yù)算。分開(kāi)編制的原因是想通過(guò)這種方式來(lái)加強(qiáng)預(yù)算編制工作，保證支出和收入預(yù)算有更多的合理性和客觀性。屬于這種類(lèi)型的國(guó)家有美國(guó)和德國(guó)等。 4

31、5編制好的預(yù)算草案(概算)的核定也有兩種類(lèi)型：一是由內(nèi)閣核定概算，如英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、意大利、 日本等國(guó)；二是由總統(tǒng)核定概算，如美國(guó)。一般國(guó)家都由內(nèi)閣掌握核定權(quán)。 46 (二)我國(guó)預(yù)算的編制 1、編制程序 我國(guó)預(yù)算編制的要求如下：在新的預(yù)算年度開(kāi)始以前，國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)及時(shí)向各地、各部下達(dá)關(guān)于編制下一年預(yù)算草案的指示：省、自治區(qū)、直轄市政府應(yīng)當(dāng)按國(guó)務(wù)院規(guī)定的時(shí)間，將本級(jí)編制的總預(yù)算草案報(bào)國(guó)務(wù)院審核匯總；國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)在每年全國(guó)人民代表大會(huì)舉行的一個(gè)月前，將中央預(yù)算草案的主要內(nèi)容提交全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)進(jìn)行初步審查；省、自治區(qū)、直轄市，設(shè)區(qū)的市、 自治州政府財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)在本級(jí)人民代表大會(huì)舉行一個(gè)

32、月前，將本級(jí)預(yù)算草案的主要內(nèi)容提交本級(jí)人大會(huì)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)或常委會(huì)的有關(guān)工作委員會(huì)進(jìn)行初步審查；縣、 自治區(qū)、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)政府財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)在本級(jí)人民代表大會(huì)舉行的一個(gè)月前，將本級(jí)預(yù)算草案主要內(nèi)容提交本級(jí)人民代表大會(huì)的常委會(huì)進(jìn)行初步審查。 472、國(guó)家預(yù)算支出和收入指標(biāo)的測(cè)算方法（1）基數(shù)法 所謂基數(shù)法是以正?；蚯皫啄觐A(yù)算收支實(shí)際執(zhí)行數(shù)為基數(shù)，再分析可能影響本預(yù)算年度預(yù)算收支的各種因素，以確定各項(xiàng)預(yù)算收支的法規(guī)為依據(jù)，來(lái)測(cè)算預(yù)算收入和支出數(shù)額。例如對(duì)預(yù)算年度稅收收入的測(cè)定，可以根據(jù)上年某項(xiàng)稅收的執(zhí)行數(shù)為基數(shù)，再以預(yù)算年度可能影響該項(xiàng)稅收的經(jīng)濟(jì)及其他因素對(duì)基數(shù)進(jìn)行調(diào)整，并以該項(xiàng)稅法的規(guī)定為依據(jù)

33、測(cè)算。預(yù)算支出測(cè)算也可以在上年度支出基數(shù)上增減來(lái)進(jìn)步。 但基數(shù)法來(lái)測(cè)定地方預(yù)算支出存在諸多不合理因素，例如地方原來(lái)預(yù)算支出的基數(shù)越大，相應(yīng)就可以得到更多的預(yù)算收入，造成多支的能多收，而多收的反而不能多支的不合理現(xiàn)象。我國(guó)近年針對(duì)基數(shù)法的弊端提出了確定支出數(shù)的一種因素計(jì)分法。48（2）因素法A、采用因素計(jì)分法的一般步驟如下： (1)確定影響地方預(yù)算支出的各種主要因素：例如人口、土地、氣候資源、人均國(guó)民生產(chǎn)總值或國(guó)民收入、社會(huì)事業(yè)發(fā)展水平以及民族構(gòu)成等因素；(2)按各項(xiàng)影響因素確定計(jì)分標(biāo)準(zhǔn)；(3)按歸納出的因素計(jì)分法的公式計(jì)算各地方預(yù)算支出的基數(shù)。采用因素計(jì)分法對(duì)中央預(yù)算與地方預(yù)算之間的收支劃分提

34、出了較規(guī)范客觀的標(biāo)準(zhǔn)；有利于提高我國(guó)財(cái)政管理的科學(xué)化程度。 49二、預(yù)算批準(zhǔn) ()預(yù)算批準(zhǔn)的一般說(shuō)明 在西方國(guó)家中，批準(zhǔn)政府預(yù)算的權(quán)力屬于國(guó)家立法機(jī)構(gòu)，即議會(huì)。議會(huì)制從結(jié)構(gòu)上基本上可以分為一院制和兩院制兩種類(lèi)型。在實(shí)行一院制的國(guó)家中，政府預(yù)算直接由其批準(zhǔn)，屬于這種類(lèi)型的國(guó)家有瑞典、葡萄牙、西班牙、荷蘭、希臘、丹麥等國(guó)；在實(shí)際兩院制的國(guó)家中，大部分國(guó)家議會(huì)的兩院都有批準(zhǔn)政府預(yù)算的權(quán)力。屬于這種類(lèi)型的國(guó)家有：美國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、意大利、 日本和英國(guó)等。 50不論是兩院制還是一院制，行政機(jī)關(guān)將總預(yù)算草案提交議會(huì)后，議會(huì)的全院大會(huì)首先對(duì)草案進(jìn)行一般性的廣泛發(fā)言，再由各種常設(shè)的委員會(huì)進(jìn)行具體審查。常設(shè)委員

35、會(huì)一般是預(yù)算支出審核委員會(huì)和預(yù)算收入審核委員會(huì)，也有除上述兩種委員會(huì)以外，還設(shè)有綜合性的預(yù)算委員會(huì)，負(fù)責(zé)進(jìn)行預(yù)算收支的平衡工作。預(yù)算支出審核委員會(huì)經(jīng)常又設(shè)若干小組審核委員會(huì)，對(duì)于各個(gè)政府機(jī)關(guān)的部門(mén)發(fā)生預(yù)算草案進(jìn)行初步審核。經(jīng)過(guò)委員會(huì)審核階段以后，再由全院大會(huì)根據(jù)審核報(bào)告進(jìn)行審議表決。 51(二)我國(guó)預(yù)算審批 全國(guó)人民代表大會(huì)審查中央和地方預(yù)算草案，以及中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告；批準(zhǔn)中央預(yù)算和中央預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告；改變或撤銷(xiāo)全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)?shù)臎Q議。全國(guó)人大常委會(huì)監(jiān)督中央和地方預(yù)算執(zhí)行；審查和批準(zhǔn)中央預(yù)算的調(diào)整方案；審查批準(zhǔn)中央決算；撤銷(xiāo)國(guó)務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的關(guān)

36、于預(yù)算、決算的行政法規(guī)、命令；撤銷(xiāo)省、 自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)及其常委會(huì)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的關(guān)于預(yù)算、決算的地方性法規(guī)和決議。 52我國(guó)預(yù)算法明確規(guī)定：全國(guó)人民代表大會(huì)只批準(zhǔn)中央預(yù)算；不批準(zhǔn)地方預(yù)算。地方各級(jí)人民代表大會(huì)只批準(zhǔn)本級(jí)政府預(yù)算，不批準(zhǔn)匯總的下級(jí)總預(yù)算。這樣規(guī)定，解決了我國(guó)長(zhǎng)期存在的同一級(jí)預(yù)算要由上級(jí)和本級(jí)人民代表大會(huì)重復(fù)審批，預(yù)算審批法律關(guān)系不清的問(wèn)題。53三、預(yù)算的執(zhí)行 (一)預(yù)算執(zhí)行的一般情況 政府預(yù)算經(jīng)批準(zhǔn)后即進(jìn)人執(zhí)行階段。在財(cái)政支出方面，各部門(mén)的支出預(yù)算由各主管機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行。在執(zhí)行過(guò)程中，除財(cái)政部門(mén)或?qū)Ｂ氼A(yù)算機(jī)關(guān)進(jìn)行日常監(jiān)督外，另由審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行事前、事中

37、審計(jì)。在財(cái)政收入方面，收入預(yù)算的執(zhí)行機(jī)構(gòu)為稅務(wù)機(jī)關(guān)和其他有收入的機(jī)關(guān)，財(cái)政部門(mén)對(duì)其負(fù)有監(jiān)督的責(zé)任。各種財(cái)政收入的資金均集中繳人國(guó)庫(kù)，一切財(cái)政支出所需資金均由國(guó)庫(kù)統(tǒng)一支付。政府一般不再另設(shè)辦理出納業(yè)務(wù)的國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)，而由中央銀行代理職權(quán)。 54(二)我國(guó)預(yù)算的執(zhí)行 國(guó)家預(yù)算執(zhí)行的組織機(jī)構(gòu)是按照國(guó)家行政管理系統(tǒng)，實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理”的民主集中制原則。由國(guó)家行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和職能機(jī)構(gòu)組成的。國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府是國(guó)家預(yù)算的執(zhí)行機(jī)關(guān)；財(cái)政部和地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)是具體執(zhí)行機(jī)關(guān)。此外，國(guó)家還設(shè)置和指定專(zhuān)門(mén)的管理機(jī)關(guān)參與國(guó)家預(yù)算的執(zhí)行工作，稅務(wù)機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)工商稅收征收管理工作；海關(guān)總署及其分支機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)關(guān)稅的

38、征收管理以及國(guó)家交辦的涉及進(jìn)出口增值稅和其他稅收的征管工作；中國(guó)人民建設(shè)銀行負(fù)責(zé)辦理基本建設(shè)的撥款、貸款、結(jié)算業(yè)務(wù)和監(jiān)督工作；中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行主要負(fù)責(zé)國(guó)家預(yù)算中的農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、氣象事業(yè)費(fèi)以及國(guó)家支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出的撥款、貸款、結(jié)算業(yè)務(wù)和監(jiān)督工作；中國(guó)人民銀行辦理中央級(jí)行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)的限額撥款以及代理國(guó)家金庫(kù)業(yè)務(wù)等。55四、預(yù)算的事后監(jiān)督 (一)預(yù)算事后監(jiān)督一般說(shuō)明 預(yù)算事后監(jiān)督是整個(gè)預(yù)算工作程序的最后一個(gè)環(huán)節(jié)，其作用是對(duì)全年收支預(yù)算的執(zhí)行情況及其結(jié)果進(jìn)行總結(jié)性的檢查，從中發(fā)覺(jué)實(shí)際收支數(shù)是否符合通過(guò)的預(yù)算指標(biāo)，有無(wú)超支短收或違反財(cái)政法令等情況。事后監(jiān)督的程序是：由各執(zhí)行機(jī)關(guān)在年度終了時(shí)編制并提出年度

39、收支情況報(bào)告；審計(jì)機(jī)關(guān)審核后，向國(guó)會(huì)提出審查報(bào)告；該審查報(bào)告經(jīng)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)后即告正式?jīng)Q算成立。正式?jīng)Q算的成立標(biāo)志著該預(yù)算年度的預(yù)算程序結(jié)束。 56 (二)我國(guó)預(yù)算事后監(jiān)督 我國(guó)預(yù)算事后監(jiān)督包括預(yù)算執(zhí)行部門(mén)的內(nèi)部審查和國(guó)家審計(jì)署進(jìn)行的審計(jì)。預(yù)算執(zhí)行部門(mén)的內(nèi)部審查主要是結(jié)合在財(cái)政部門(mén)指導(dǎo)、監(jiān)督?jīng)Q算編制過(guò)程中進(jìn)行的。決算層層向上匯總，最后由財(cái)政部將各省、自治區(qū)、直轄市總決算匯編成地方總決算，并連同中央一級(jí)決算一起匯編成國(guó)家決算。國(guó)家決算經(jīng)國(guó)務(wù)院全體會(huì)議討論通過(guò)后，提交全國(guó)人民代表大會(huì)審查批準(zhǔn)。應(yīng)為注意的是，我國(guó)審計(jì)機(jī)構(gòu)所處的地位與其他國(guó)家不同。我國(guó)審計(jì)署隸屬于國(guó)務(wù)院，而不是隸屬于全國(guó)人民代表大會(huì)。所以審

40、計(jì)活動(dòng)限于國(guó)務(wù)院會(huì)議通過(guò)決算以前，而國(guó)外的審計(jì)活動(dòng)一般是在行政機(jī)構(gòu)通過(guò)決算以后。 57第四節(jié) 國(guó)家預(yù)算管理體制 一、國(guó)家預(yù)算管理體制的概念 國(guó)家預(yù)算管理體制是在中央與地方政府之間，以及地方各級(jí)政府之間劃分預(yù)算收支的范圍和預(yù)算管理權(quán)限的一項(xiàng)重要制度。國(guó)家預(yù)算管理體制是財(cái)政管理體制的一個(gè)重要組成部分，也是預(yù)算制度的一個(gè)組成部分。 國(guó)家預(yù)算管理體制在國(guó)家財(cái)政管理體制中占主導(dǎo)地位。從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)角度看，國(guó)家預(yù)算管理體制以制度的形式處理中央與地方政府之間的集中與分散的分配關(guān)系；從上層建筑角度看，國(guó)家預(yù)算管理體制解決中央與地方政府之間的集權(quán)與分權(quán)問(wèn)題。集權(quán)與分權(quán)問(wèn)題是帶有普遍性的問(wèn)題。從歷史上看，無(wú)論是資本主

41、義國(guó)家還是社會(huì)主義國(guó)家都曾遇到這個(gè)問(wèn)題。國(guó)家預(yù)算管理體制中集權(quán)與分權(quán)問(wèn)題，主要是通過(guò)在中央與地方政府之間的收支劃分來(lái)解決的。因此，在各級(jí)政府之間的收支劃分就成為預(yù)算管理體制的核心問(wèn)題。下面我們將圍繞收支劃分理論進(jìn)行論述。 58二、收支劃分的原則 (一)影響收支劃分的因素 影響中央政府和地方政府之間的收支劃分因素是： 59(1)國(guó)家結(jié)構(gòu)。國(guó)家的整體與部分、中央政權(quán)機(jī)關(guān)與地方政權(quán)機(jī)關(guān)之間的相互關(guān)系，不僅影響預(yù)算的級(jí)次，而且也影響中央與地方政府間的收支劃分?？偟膩?lái)說(shuō)，聯(lián)邦制國(guó)家的地方權(quán)比單一制國(guó)家要大些。 (2)國(guó)體。社會(huì)主義國(guó)家是以國(guó)家權(quán)力的行使者和生產(chǎn)資料公有制的代表者雙重身份參與產(chǎn)品的分配。因

42、此，社會(huì)主義國(guó)家中央政府集中分配度要比資本主義國(guó)家更高一些。 (3)經(jīng)濟(jì)效率的考慮。在財(cái)政四大職能中，中央政府應(yīng)當(dāng)在收入的合理再分配、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面起主導(dǎo)作用，而地方政府則在資源的合理配置方面起主導(dǎo)作用。因此，對(duì)那些需要采取全國(guó)性行動(dòng)去實(shí)現(xiàn)的項(xiàng)目或政府職能，可以由中央集權(quán)，由中央政府集中分配，例如，國(guó)防、對(duì)外援助、教育、公共防疫和保健等。 601巴斯特布爾(FBastable)提出了關(guān)于劃分中央和地方支出的三原則 (1)受益原則。凡政府所提供的服務(wù)，其受益對(duì)象是全國(guó)公民，則支出應(yīng)屬于中央政府的公共支出；其受益對(duì)象是地方居民，則支出應(yīng)屬于地方政府的公共支出。(2)行動(dòng)原則。凡政府公共

43、服務(wù)的實(shí)施在行動(dòng)上必須統(tǒng)一規(guī)劃的領(lǐng)域或財(cái)政活動(dòng)，其支出應(yīng)屬于中央政府的公共支出；凡政府公共活動(dòng)在實(shí)施過(guò)程中必須因地制宜的，其支出應(yīng)屬于地方政府的公共支出。(3)技術(shù)原則。政府活動(dòng)或公共工程，其規(guī)模龐大，需要高技術(shù)才能完成的項(xiàng)目，則其支出應(yīng)歸中央政府的公共支出；否則，應(yīng)屬于地方政府的公共支出。 612塞利格曼(巳RASeligman)提出關(guān)于劃分中央和地方支出的三原則 (1)效率原則。該原則以征稅效率的高低為劃分標(biāo)準(zhǔn)。例如土地稅的征收，地方稅務(wù)工作人員比較了解具體情況，征收起來(lái)比較方便且不易逃稅。因此，西方國(guó)家將土地稅劃為地方稅。(2)適應(yīng)原則。該原則以稅基廣狹為劃分標(biāo)準(zhǔn)，稅基廣的稅種歸中央政府

44、，稅基狹的稅種歸地方政府。(3)恰當(dāng)性原則。該原則以租稅負(fù)擔(dān)分配公平為劃分標(biāo)準(zhǔn)。例如，所得稅在西方國(guó)家就是為了使全國(guó)居民來(lái)公平地負(fù)擔(dān)稅收而設(shè)立的，這種稅如由地方政府來(lái)征收，就難以達(dá)到上述目標(biāo)。所以，所得稅應(yīng)歸中央政府，這才符合恰當(dāng)原則。 623迪尤(JFDue)提出關(guān)于劃分中央和地方支出的二原則 (1)效率原則。其原則的內(nèi)容同賽利格曼的效率原則相同。(2)經(jīng)濟(jì)利益原則。該原則以增進(jìn)經(jīng)濟(jì)利益為標(biāo)準(zhǔn)。認(rèn)為稅收是歸中央還是歸地方，應(yīng)該以便于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、不減少經(jīng)濟(jì)效益為標(biāo)準(zhǔn)。例如，貨物稅應(yīng)劃歸中央，使貨物在全國(guó)暢通無(wú)阻，不至于妨礙生產(chǎn)力。反之，如歸地方政府，則同一貨物，每到一省一地，均要課征一次貨物稅，

45、則難免增加成本，提高物價(jià)，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響是極為不利的。 63(三)我國(guó)收支劃分的原則 1統(tǒng)籌兼顧原則從中國(guó)是統(tǒng)一的、民族多、人口多、地域廣的國(guó)情出發(fā)，全面安排，保證重點(diǎn)，照顧一般。例如，應(yīng)讓中央預(yù)算保證國(guó)防、外交和進(jìn)行重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的支出，而地方預(yù)算也應(yīng)有較穩(wěn)定的收入來(lái)保證其資金需要。2財(cái)權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一的原則凡一級(jí)政權(quán)就應(yīng)建立一級(jí)財(cái)政，有必要的資金保證。3權(quán)責(zé)結(jié)合、收支掛鉤的原則以使各級(jí)政權(quán)行使其職能時(shí)即收入完成數(shù)制約支出數(shù)的原則。64三、收支劃分的形式 收支劃分的形式是具體規(guī)定財(cái)政分配額在各級(jí)政府之間的分配比例、分配形式以及與此密切相連的權(quán)責(zé)關(guān)系。因此，收支劃分的形式是預(yù)算管理體制的核心的核

46、心問(wèn)題。中央財(cái)政和地方財(cái)政之間的關(guān)系涉及到稅法制定權(quán)、委任立法權(quán)、稅款支配權(quán)、稅收課征權(quán)、稅款享用權(quán)、稅法解釋權(quán)和立法提案權(quán)等7項(xiàng)權(quán)力。在綜合實(shí)施這七種權(quán)力的過(guò)程中，世界各國(guó)政府基本采用分稅制和政府撥款兩種方式。 65(一)分稅制 分稅制是中央政府和地方政府之間劃分稅收收入的一系列制度的總稱(chēng)。具體說(shuō)來(lái)，分稅制在不同的國(guó)家又有稅源劃分法、分成法、附加稅法和特定稅收分配法四種形式。661稅源劃分法稅源劃分法是對(duì)各種稅的不同性質(zhì)加以劃分，使中央政府與地方政府各有不同的稅源。這種方法優(yōu)點(diǎn)可以避免重復(fù)課稅，但缺點(diǎn)是以稅源劃分的方法與政府提供的公共服務(wù)的種類(lèi)是不完全對(duì)應(yīng)的，因此劃分中央稅和地方稅很困難。2

47、分成法分成法是把稅源屬于中央政府的稅收給地方政府一部分，或者把稅源屬于地方政府的稅收給中央一部分。其優(yōu)點(diǎn)是無(wú)重復(fù)征稅的弊端，并可以節(jié)約征收費(fèi)用，避免中央與地方對(duì)于稅源歸屬問(wèn)題的爭(zhēng)執(zhí)。其缺陷是分成比例應(yīng)如何確定，往往引起中央與地方政府的爭(zhēng)執(zhí)，并且不宜推廣。673附加稅法附加稅法是指在不同等級(jí)的政府之間對(duì)于某一個(gè)統(tǒng)一的基礎(chǔ)稅率再分別加成不同的稅率。在實(shí)施這種手段時(shí)，高一級(jí)的政府首先決定某一個(gè)基礎(chǔ)稅率，再由地方政府決定附加稅率。附加稅法雖使用較普遍，但一定要嚴(yán)格加以控制，否則失控造成稅負(fù)過(guò)重。4特定稅收分配法 特定稅收分配法是指在同一稅源之上各自獨(dú)立征稅。中央政府與地方政府從國(guó)際通行的分稅制來(lái)看，依

48、集權(quán)和分權(quán)的程度劃定，大體可分為三種類(lèi)型：一是管理權(quán)限分散的聯(lián)邦國(guó)家的分稅制，如美國(guó)、丹麥、意大利、挪威、瑞典。二是管理權(quán)限集中的單一制國(guó)家的分稅制，如法國(guó)、英國(guó)、匈牙利等。三是發(fā)展中國(guó)家的聯(lián)邦預(yù)算體制，如巴西、印度、馬來(lái)西亞等。68(二)各級(jí)政府之間的轉(zhuǎn)移支付 各級(jí)政府之間的轉(zhuǎn)移支付是一種非常重要的財(cái)政手段。政府間的轉(zhuǎn)移支付通常是指上級(jí)政府向下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付，是上級(jí)政府將一部分財(cái)政收入以一定的方式撥付下級(jí)政府使用。691政府間轉(zhuǎn)移支付的作用 政府間的轉(zhuǎn)移支付是許多國(guó)家財(cái)政管理體制的重要內(nèi)容之一，它的作用在于： (1)財(cái)政管理體制的基本原則要求事權(quán)與財(cái)權(quán)一致，各級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)與本級(jí)政府事權(quán)相關(guān)的開(kāi)支，并有相應(yīng)的獨(dú)立收入來(lái)源。但采用分稅制劃分收入時(shí)，只能做到各級(jí)政府事權(quán)和財(cái)權(quán)的大體相符，特別是隨著政府對(duì)經(jīng)濟(jì)干預(yù)的加強(qiáng)，許多國(guó)家中央政府集中的財(cái)力大于事權(quán)，地方政府的財(cái)力小于事權(quán)。因此，需要通過(guò)中央政府向地方政府的轉(zhuǎn)移支付來(lái)達(dá)到政府事權(quán)和財(cái)權(quán)的一致。 70 (2)平衡各地方政府的財(cái)力，縮小不同地區(qū)的收入差別，保證各個(gè)不同地區(qū)的居民能夠享受大體相同的公共服務(wù)水平，促使各地區(qū)經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展。(3)幫助地方政府建設(shè)與全國(guó)利益有關(guān)的重大項(xiàng)目。地方政府由于受到財(cái)力的限制，很難獨(dú)自進(jìn)行重大項(xiàng)目建設(shè)，來(lái)自中央政府轉(zhuǎn)移支付的資金則有助于解決地方的困難。同時(shí)，從中