1、 公 共 部 門 人 力 資 源 管 理 第 二 章 第二章 公共部門人力資源管理歷史沿革教學目的與要求：通過本章內容的學習，了解人力資源管理理論發展的歷史階段、中國封建社會文官的管理制度、舊中國的文官制度、新中國的人事管理制度；理解西方公共部門文職官員誕生的歷史條件、公共部門人力資源管理；掌握國外公共部門人力資源管理的基本特征、國外公共部門人力資源管理的模式分析、國外公共部門人力資源管理的當代發展趨勢。第一節國外公共部門人力資源管理歷史回顧西方公共部門文職官員誕生的歷史條件人力資源管理理論發展的歷史階段公共部門人力資源管理一、西方公共部門文職官員誕生歷史條件西方文官制度是相應的社會政治變革的

2、產物。（一）官員產生的歷史變化最初萌芽：約定俗成的“選賢任能”程序選首領。進入階級社會：人事制度依統治階級的意志而制定。19世紀后：選舉制度在資本主義國家推行。奉行韋伯推崇的“理想類型的官僚體制”（分配職權、科層制、任事才能）（二）文官制度產生的政治先決條件選舉使政府更迭，“一朝天子一朝臣”，導致“人事大地震”，往往政府工作停頓，破壞社會經濟、政治秩序，阻礙經濟發展。為了保持社會安定，政局穩定，要求官員職業固定，業務精通，于是將官吏分為與正當共進退、掌握決策的政務官和不與政黨共進退、專門處理日常行政事務的事務官。二、人力資源管理理論發展歷史階段（一）理論發展四階段 美國學者斯柯特從人性觀和環境

3、觀兩個方向進行考察。人性觀（對人性的不同假設）為縱軸，環境觀（封閉性環境和開發性環境）為橫軸。勞工管理階段（20世紀初20世紀30年代）行為管理階段（20世紀30年代20世紀60年代）科學管理階段（20世紀60年代20世紀70年代）綜合管理階段（20世紀70年代至今）1. 勞工管理階段（20世紀初30年代）理性經濟人性觀和封閉性的環境觀傳統的人事管理。古典管理學派與科學管理學派：從“性惡”論出發棍棒政策物質引誘人與事結合泰勒制2行為管理階段（20世紀30年代60年代）社會人性觀和封閉性的環境觀。人際關系學派與行為科學學派：人不只是為了金錢、物質而勞動，人還有一種社會責任感，有與社會發展相適應的

4、個人理想和實現自我價值的愿望。新的人事管理哲學使人事管理的方針、政策、方法、手段發生根本性的變化，并在此基礎上產生新的人事管理人力資源管理。3科學管理階段（20世紀60年代70年代）理性經濟人性觀和開放性的環境觀傳統的人事管理。管理科學學派與數學模型學派：組織不可能無視市場對自身內部管理的影響，環境從封閉走向開放。管理可以像一些自然科學一樣變為一門精密科學。4綜合管理階段（20世紀70年代至今）社會人性觀和開放性的環境觀傳統的人事管理。現代綜合管理學派：人本主義的管理思潮成為主流，組織對環境進一步開放。統籌兼顧，形成既包括以定量方法為主的科學成分，又包括定性方法為主的藝術成分的一門綜合性的知識

5、體系。（二）全方位的理論更新人事管理轉變為人力資源管理后以人為本的管理哲學替換了傳統的管理理念；把人力由傳統的成本核算轉換為資本核算；對人力由重使用輕開發向把開發放在首位轉變；人力資源管理被提高到企業生存與發展的戰略高度來對待；人力資源管理被視為生產與效益部門。三、公共部門人力資源管理（一）公共部門 與私人部門（工商企業）相對的社會部門。“純粹”政府組織“準”公共部門: 公益企業、公共事業、非政府公共機構等（二）公共部門與私人部門在人力資源管理方面的區別（五個方面）價值取向差異使管理目標不同：公共部門的人力資源管理必須考慮政治價值（為社會利益服務，財政來源于稅收），注意透明化和公眾的接受程度；

6、企業主要考慮誰進入這些職位將有利于企業發展（效率與效益），管理活動服從于決策層意志，經常隱蔽不公開。管理對象行為取向不同：公共部門員工有一種保守趨向，傾向于明哲保身，著眼規范而不是帶來貢獻；企業員工趨于富有創造性（效率為首要追求目標，利益為永恒追求）。對員工任職資格的要求有差異：公共部門行政與政治部可能完全分離，公務員要忠誠憲法、法律以及黨和國家，道德素質被排在前面，績效管理實際不是政府第一目標；私人部門首先要求雇員具備必要專業能力，將是否損害雇主根本利益為第一道德標準。人力資源管理重點不同：公共部門比較關注人力資源的選取；私人部門更重視人力資源的開發環節。適用法律方面有差異：一是公務員的行政

7、行為以行政執法為第一要義，對法律的關注始終居于第一位（也是趨于保守的原因）；企業以效率（效益）為中心制定員工行為規范，極易采取規避法律的措施。二是公務員用中華人民共和國公務員法，個人權益容易得到保障，淘汰困難；企業用中華人民共和國勞動法，并自己制定具體管理規范，有時淘汰員工只需老板一句話。第二節國外公共部門人力資源管理的基本特征與模式國外公共部門人力資源管理的基本特征國外公共部門人力資源管理的模式分析國外公共部門人力資源管理的當代發展趨勢一、國外公共部門人力資源管理基本特征現代人事制度確立了相應的層級管理的治理模式。其主要特征趨于強調由強有力的中心機構通過制定預算和購買規則的辦法來實施對資源的

8、預先控制。管理主要是中心機構的職能，其他機構和人員須遵循中心領導的指令行事。二、國外公共部門人力資源管理模式分析（一）發達國家模式：英、美、法、德、日等政府所有行政組織系統與公務人員管理形態都以韋伯的“理想型官僚體制”為典范，法規齊全、制度明確、功能完善。管理的人力資源以專業人才為主，重視啟用專業人才。具有相應職業保障制度，建立了相應保障體系，公務人員職業穩定。政務官與事務官兩官分途。實行公開考試、公平競爭制度，注重才能。公務人員體制以有效的政策規劃與嚴密的法治管理為支撐。（二）發展中國家模式 農業形態向工業形態過渡的國家類型。做官重于任事，權位取向明顯。人情恩惠重于人事法制，重視“關系網”。

9、身份觀念重于職位觀念，看重身份與品位等級。素質不能適應發展要求，缺乏科技與管理人才。政治因素影響濃厚，對公共認人事制度介入和干預程度較高。（三）欠發達國家模式 “世襲制”與“酋長權威”形態傳統的族群酋長權威與現代的功績制觀念相背離。政局不穩，動亂頻生，無行政效能可言。制度構架缺乏相應組織管理體系。極端缺乏各類專業人才與管理人才。共同趨向發展方向：現代功績制發展路徑：封建制官僚制民主的開放制。素質要求：由傳統的通才向專才過渡。人事價值：由重視個人權威及特權向對事不對人的平等價值過渡。三、國外公共部門人力資源管理發展趨勢政治中立的原則出現變通職業的永久性和穩定性傳統被打破職位與品位分類兼容并蓄和工

10、資制度的改革簡化法規和制度規定，增強靈活性朝著人力資源管理模式的方向發展從根本上觸及了整個官僚體制，使行政管理朝后官僚的方向發展（一）傳統公共行政中公務員政治中立的原則出現變通傳統公共行政：政治是由政務官負責制定政策；公務人員負責行政（執行），不受任何黨派左右。現實：公務人員參與政策制定，公務人員與政治官員共存于管理的互動過程中。（二）公共人事制度中職業的永久性和穩定性傳統被打破傳統：官僚制，永久性、剛性。現實：公務人員管理多樣化和非職業化。（三）職位分類和品位分類兼容并蓄和工資制度的改革職位分類：美國首創。 特點：因事設人（公文人員的職權和責任），精密細致，實行功績制。 趨勢：重視人對職位的

11、影響，實行級隨人走。品位分類：英國為代表。 特點：以人為中心（個人學歷、資歷等）。 趨勢：向專業分工和職業分類發展。工資制度 過去：按照服務年限平均地、自動地增加工資 現在：功績工資制和功績獎勵制。（四）簡化法規和制度規定，增強人力資源管理的靈活性放松一般規則，強化宏觀調控規則；人事管理權力下放，使一線管理者擁有更大的實際權力，并承擔更大責任。（五）新的改革使公務員制度朝著人力資源管理模式的方向發展傳統：通過對人的一定控制，達到官僚機制的正常運轉。機器部件、理性。發展：將人的自主創造性與組織緊密銜接，實現組織與個人的結合。合理開發和科學配置，人才選拔由封閉到開放。（六）改革從根本上觸及了整個官

12、僚體制，使行政管理朝后官僚的方向發展傳統弊端：過分依賴龐大、壟斷、缺乏外部監督制約的官僚機構。看重規章制度和權力對公共組織行為的指導，幾乎完全忽略市場信息和公務人員個人的主觀能動性。改革設想：下放決策和執行權力；為公眾服務，通過建立市場機制解決問題；強調積極進取的公共組織行為和個人責任；注重投入與產出，提高行政效率等。第三節中國公共部門人力資源管理的歷史演變中國封建社會文官的管理制度舊中國的文官制度新中國的人事管理制度一、中國封建社會文官管理制度官員的任用制度：機構、程序和方式，資格，限制和回避等。官員的酬勞制度：品秩（正一到從九）、俸祿。官員的考課制度：考核。官員的退休制度：致仕。二、舊中國

13、的文官制度構架：1928年南京國民政府改組告成后，隨國民黨一黨專政的政治及行政體制確立，逐步形成和發展起來的政府人事制度。基本屬于英國模式。特征：黨派性，一切公務員都必須效忠國民黨。主管：考試院主管全國人事行政。選拔：公開考試競爭原則。主要依學歷、黨歷。公務員：廣義指所有依選任行為從事于公務的一切職員。狹義指政府官吏。政務官和事務官：政務官國民黨中央政治會議任命（分特任、簡任、薦任、委任），事務官經考試或檢定由政府任命。三、新中國的人事管理制度（一）新中國干部人事制度的建立與發展新中國建立到文革前17年。60年代建立了一套比較完整的人事制度。（二）中國公務員制度的推行1976年人事管理工作逐漸恢復；1993年實施國家公務員暫行條例；1997年有中國特色的國家公務員制度基本建立。（三）公務員法對公務員條例的超越與發展2005年4月人大常委會通過中華人民共和國公務員法，2006年1月1日施行。四個機制：新陳代謝機制、競爭擇優機制、權益保障機制、監督約束機制。 小 結公共部門人力資源管理是資產階級革命的產物。人