1、 1.可持續開展觀與中國環境影響評價的開展方向2.中國SEA進展與問題3.案例分析：振興東北老工業基地SEA可持續開展觀、中國SEA進展及案例0.引言1949年以來，我國的GDP增長了10多倍，但同比，礦產資源消耗也增長了40多倍。2003年，我國已成為煤炭、鋼鐵、銅的世界第一消費大國，繼美國之后的世界第二石油和電力消費大國。原油、原煤、鐵礦石、鋼材、氧化鋁和水泥的消耗量，分別約為世界消耗量的7.4、31、30、27、25和40，而創造的GDP僅相當于世界總量的4。 現在每增加1億元GDP需要投資高達5億元，而在“六五、“七五時期，投資兩元就可以增加一元的GDP。 經濟增長的代價：單位產值的能

2、源資源消耗強度、廢棄物排放大大高于世界平均水平 2003年我國GDP增長9.1，發電量以接近GDP增速2倍的速度增長，據國家統計局最新披露數據，去年全年消耗15億噸標準煤，8.2億噸水泥和2.6億噸鋼材，其中煤炭消費量占全世界的30，鋼材的消費占全世界的13以上，水泥的消費量占全世界的50 。2003年以來，能源、原材料產量的增幅都大大高于同期GDP增幅。 經濟增長仍是以拼資源消耗為主的“粗增長。與中國經濟高速開展伴生出現的，是積重難返的環境問題和資源的過度消耗。在這種增長方式的主導下，經濟對能源、原材料極度需求，出現供給“瓶頸也就勢所難免。 8個高耗能行業的單位產品能耗平均比世界先進水平高4

3、7 全世界20個不適合人類居住的城市，中國占16個粗放式的經濟增長模式：“三高高投資、高能耗、高污染“兩低低質量、低效益 能源、資源環境壓力急劇增加，煤、電、油等資源瓶頸以及生態衰退現象日趨嚴峻，我國中長期經濟開展面臨著“新結構性危機我國的資源、環境無法承載，甚至世界的資源難以承載?增長的極限?只有一個地球?美國世界觀察所的萊思特布朗(Lester R.Brown)關于全球生態環境惡化、人口爆炸性增長、食物資源匱乏發表了一系列著作。?誰將喂養中國？? ：“由于中國如此龐大的人口，人類至今為止走過的所有開展道路對中國都不能適用。要不了多久，中國非得開拓一條全新的航道不可。這個創造了造紙術與火藥的

4、民族，現在面臨一個跨越西方開展模式的時機，向世界展示怎樣創造一個環境上可持續的經濟。中國假設成功了，就能為全世界樹立一個光輝的楷模，為人仰慕效法；中國假設失敗了，所有的人都將為此付出代價。 可持續開展中國的必然選擇21世紀議程科學開展觀循環經濟“綠色GDP“以人為本新型工業化道路 ?四倍躍進?利用現有一半的能源和資源，創造出現在兩倍的GDP 第一局部：可持續開展觀與中國環境影響評價的開展方向隨著可持續開展觀念的提出，環境科學已經逐漸開展成為一門體系完整的新學科，它的研究范疇已經超越了傳統的自然科學、社會科學和工程技術科學。“當前環境科學的歷史任務深化為研究人類社會開展活動與環境演化之間的相互作

5、用關系，調整人類的思想觀念繼而調控人類社會行為，尋求人類社會與環境的協同演化與持續開展。正如牛頓力學揭開了工業文明的序幕一樣，環境科學將以可持續開展思想為核心，揭開新文明的序幕。(葉文虎?創立可持續開展的新文明理論的思考?目前環境科學的繁榮僅僅是一個開始可持續開展要求人們的行動之前首先應當考慮其環境后果，以防止盲目和無知造成的不利環境后果，影響開展的持續性。而環境影響評價正是這樣一個工具。可持續開展需要環境影響評價，而環境影響評價也離不開可持續開展觀念的指導。環境影響評價是多學科方法在解決環境問題上的結合，幾乎涉及所有的相關學科。 環境影響評價是環境科學領域的焦點問題，而可持續開展觀給環境科學

6、帶來了新的生命，也是環境科學研究的核心問題。可持續開展觀和環境影響評價究竟有什么關系？可持續開展觀對環境影響評價有什么啟示和要求？環境影響評價又能夠為可持續開展目標的實現做些什么？要解決中國目前面臨嚴峻的環境問題，必須有制度化的解決途徑。根據可持續開展觀的要求，結合其他國家和地區在環境影響評價領域的實踐經驗，分析我國環境影響評價制度存在的問題，結合中國國情研究中國環境影響評價未來的開展發方向，是十分必要而迫切的。 傳統的環境影響評價中納入社會影響評價和經濟影響評價等內容，整合為一個綜合的對人類社會全面開展的影響評價可持續開展影響評價(SDIA) 戰略環境評價SEA?中國21世紀議程?第十四章:

7、自然資源保護與可持續利用在自然資源管理決策中推行可持續開展影響評價制度提到：“而且還要建立一種政策分析機制，以便能持久地調整或評價現行和未來的政策，審查自然資源管理政策是如何有利或不利于總體可持續開展。可持續開展影響評價(SDIA) 環境影響評價最重要的意義就在于對人類行為的調整，通過這種調整，使人類活動對環境的不利影響最小化。但是我國目前僅僅對于局部企業行為進行了有限的調整，因此還不能滿足可持續開展的需求。如何從理論上繼承從三種生產經三種供需關系到三種行為的可持續開展理論體系，運用環境影響評價這個工具，分析、探索調整政府、企業、公眾三者的環境行為的有效途徑，也是三種生產理論應用的一個方面。2

8、003年10月14日中國共產黨第十六屆中央委員會第三次全體會議通過的?中共中央關于完善社會主義市場經濟體制假設干問題的決定?要求“建立促進經濟社會可持續開展的機制，“堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的開展觀，促進經濟社會和人的全面開展。，這對環境影響評價制度創新提出了更新更高的要求。而且隨著經濟體制改革的不斷深化，環境影響評價制度的改革也勢在必行。 結合可持續開展對EIA的要求、我國環境影響評價制度的現狀和存在的問題，提出我國環境影響評價開展方向的框架方案，探討具可操作性的原那么與方法，為環境管理制度創新安排和具體環境政策的設計提出建議。 在環境影響評價領域需要總結西方興旺國家的經驗教訓、

9、結合中國國情開展的研究工作還很多。美國是實施環境影響評價最早的國家，了解、總結他們在環境影響評價方面的實踐經驗對于我們做好環境影響評價的管理工作是有益的。 對美國1969年?國家環境政策法案?NEPA的分析說明，早在1969年，美國的法律中就出現了生物多樣性保護、代內公平、代際公平、可持續開展等思想的萌芽。而這些概念恰恰是最近十幾年來國際環境界十分關注的問題 2 有關的根本概念的再思考2.1 環境環繞于人類周圍之萬物眾生，我們稱之為環境。所謂環境一般是人類環境的簡稱。環境提供人類生存、活動的條件，也在冥冥之中約束人類的生存和開展。人類是環境的中心，環境也制約著人類生存和開展。 ?中國大百科全書

10、環境科學卷?:廣義理解 “人群周圍的境況及其中可以直接、間接影響人類生活和開展的各種自然因素和社會因素的總體，包括自然因素的各種物質、現象和過程及在人類歷史中的社會、經濟成分。?中華人民共和國環境保護法?:狹義理解“本法所稱環境，是指影響人類生存和開展的各種天然的和經過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區、風景名勝區、城市和鄉村等。這個定義也決定了我國環境保護工作的基點和環境保護工作者考慮問題的根本思路。 .以人類為主體的環境 環境是相對于人類而言的，指與人類當代和未來生存開展直接或間接相關的人類社會以外的各種生物和非生

11、物要素的總和。可持續開展的角度同樣也是以人類為中心的。因為人類沒有權利、也不可能從任何一個物種的角度去討論開展、持續問題。 認為環境以人類為主體，是探討環境問題、解決環境問題思路的基點，不同于“人類中心主義 。 狹隘的人類中心主義是人類的狂妄和非理性的表現。生態中心主義是對狹隘的人類中心主義的反動矯枉過正，絕對的眾生平等是不可能的。 .環境問題 人口以幾何級數增長的壓力、人類欲望和需求的不斷高漲、人們對大自然無限度的索求帶來了環境問題。人類正是因為受到被自身改變的環境的影響才開始關注和重視環境問題。 .1.3環境影響 環境的定義往往和“影響 聯系在一起。這說明，人類認識環境問題是從環境要素的變

12、化開始 環境影響源：對環境影響施加者，主要是人類行為，也包括一些自然因素。環境影響的受體：直接受體是環境環境要素和人類自身，間接或最終受體是人。 環境影響的復雜性和不確定性當投資者的眼光聚集于所期望的經濟、社會目標，往往會無視或者看不到與之俱來的不利環境影響。向目標經濟增長、社會開展前進的過程中很可能有一些副作用，容易被人無視，被犧牲。因此，為了防止和減緩不利環境影響、發揮和增進有利環境影響，需要制度化的研究、判斷、預防和決策體制。 2開展與增長 開展被很多人誤認為等同于經濟增長 對GNP的崇拜 ：“洪災、戰爭拉動內需，促進GNP增長 ；假冒偽劣產品的生產 開展意味著人類福祉的增進，意味著社會

13、進步和生活質量的普遍提高，而不僅僅是全人類財富的增加。經濟增長有內在動力，而環境、社會影響容易被無視開展過程中需要對人類行為進行干預。這也是“經濟開展靠市場，環境保護靠政府。常常被提起的原因。馬斯洛需要層次理論。需要層次結構：人的需要有一個從低級到高級開展的過程，分為生理需要、平安需要、社交需要、尊重需要、自我實現需要這五個層次。 3可持續開展 1972年斯德哥爾摩聯合國人類環境會議 ?人類環境宣言?：人類改造其環境的能力如果使用不當或輕率地使用，這種能力就會給人類和人類環境造成無法估量的損害 1982年 內羅畢人類環境特別會議?內羅畢宣言?，指出了進行環境管理和評價的必要性 1987年?我們

14、共同的未來?中對可持續開展給出了經典的定義：“既能滿足當代人的需求,又不對滿足后代人需求的能力構成危害的開展。人類高度的經濟活動量是造成全球環境問題的最主要原因 經濟開展模式和環境問題的產生有相互關連性。環境與經濟問題和許多社會、政治因素有相互關連性。 1992里約熱內盧聯合國環境與開展大會于把環境問題與經濟、社會開展結合起來，樹立了環境與開展相互協調的觀點，找到了在開展中解決環境問題的正確道路 “可持續開展戰略 ?二十一世紀議程?。?里約宣言?對可持續開展進一步闡述為“人類享有以與自然和諧的方式過健康而富有成果的生活的權利，并公平地滿足今世和后代在開展和環境方面的需要。 可持續開展要求代內公

15、平、代際公平 可持續開展不否認經濟增長，尤其是窮國的經濟增長，但需要重新審視如何推動和實現經濟增長。 重視增長數量，更追求改善質量、提高效益、節約能源、減少廢物，改變傳統的生產和消費模式，實施清潔生產和文明消費環境保護工作者不是環境保護主義者，不同于NGO如GREEN PEACE。職責不僅僅是保護環境，協調開展和環境的矛盾，也包括管理和合理開發利用資源、環境 可持續開展戰略強調以人為本，以開展經濟 、全面提高人民生活質量為核心，保障人與自然、人與環境的和諧共存，同時保證經濟持續、快速、健康開展，使自然資源和環境得到永續利用和保護 可持續開展的物質根底是資源與環境；可持續開展的根本保證是綠色文明

16、精神所代表的思想、文化；可持續開展的核心是和諧與公平。 可持續開展只能通過全面性的尋求人類活動、社會政治經濟制度與自然環境間的和諧關系來實現。筆者認為，可持續開展是能夠促進人類社會與自然的和諧包括合理、充分地利用和保護自然、促進人類社會每一個個體的全面開展包括滿足個人在精神、物質方面的合理的、多層次的需求和人類社會整體的全面進步的一種開展模式，在這種開展模式下，作為整體的人類以人類文明的繼承者的高度理性對當代和未來的每個人類成員、對其所處的環境負責。4環境影響評價 評價是和主體密切相關。評價主體只能是人類，無法擺脫人類的視角、人類的價值觀和人類的功利 即便是遙不可及的未來的功利，例如基因的價值

17、環境影響評價是從人類對環境的普遍認識和人類對環境的需求出發的，不是以某個人、某個群體的視角出發而考慮問題人類社會和自然世界各自有其規那么，把叢林法那么用于人類比方納粹的社會達爾文主義或者把人類社會規那么用于自然界比方主張一切生物和非生物要素擁有和人類一樣的權利，都會導致思維混亂。 影響評價無處不在。人類在行為前都會判斷后果。有意無意地，人類行為前都會有對行為影響的判斷，以便確定是否能夠到達預期的目的、有什么后果、需要采取什么對策。甚至動物捕食獵物，也要判斷這樣的攻擊角度、奔跑速度能不能到達目的。環境影響評價是人類理性的反響，良知的表現。環境影響評價表達了事前預防原那么。環境影響評價代表了一種負

18、責任的思維方式。人類對其行為后果負責。“三思而后行。環境影響評價是活動擬議者對于國家和公眾的承諾。 制度化的環境影響評價法律強制性人類預斷其行為的環境后果、以便調整人類行為、活動方式的一種重要手段，是決策和交流的工具，是具有法律強制性的人類活動的主體對國家和公眾的承諾和行為標準，是貫徹實施可持續開展的手段，也是判斷人類行為是否趨近可持續開展的工具。非制度化的環境影響評價即并非法律、法規要求進行的有關環境影響評價方面的思考和討論，比方對于生活方式、消費方式進行的環境影響但是對于改變人類觀念、調整人類行為也有一定的作用。環境影響評價的道德根據：人類單體或群體在滿足自身需求的同時，不能妨害他人當代與

19、后代的利益。當代與后代的利益除了人類社會的現實利益以外，當然應該包括環境，因為環境代表了多數人的利益，也代表了后代人的利益。己所不欲,勿施于人他人和后人。所以，不能為了少數人的利潤而損害多數人的環境。這只是道德要求，不能改變少數人對利潤的狂熱追求。與可持續開展 要求一致可持續開展觀及其對環境影響評價的要求1環境問題緣起的再認識11從世界水壩委員會的調查報告說起 世界水壩委員會回憶和評估了5 大洲133 個水壩，發表最終研究報告“水壩及開展一個新的決策框架 “水壩對人類的開展做出了重要的奉獻。但是，伴隨著的，往往也是不可接受的、不必要的代價。特別是社會和環境方面的代價, 是由異地安置的移民、下游

20、的社區、忠實的納稅人和自然環境來承擔。 水壩在發電、供水和防洪方面并沒有到達水壩支持者最初預期的結果。另外，這些工程常常出現超支和延誤。“水壩工程，已經迫使4-8 千萬人口遷離他們的家園和故土，由此引發了經濟極端困難、社區瓦解、和不斷增加的精神上與身體上的疾病。土著居民、部落和農民社區在不同程度上受到沖擊。生活在水壩下游的人們，還經常患與水有關的疾病，并失去他們賴以生存的自然資源。水壩嚴重地破壞了環境，包括許多魚類和其它水生物種的滅絕，大面積森林、濕地和耕地的消失。水壩將好處帶給富裕的人群，而讓貧困的人群承擔本錢。 決策者：關心的重點是工程的總體經濟效益和技術可行性。即使環境問題被考慮，也被當

21、作工程可行性諸多方面問題經濟、社會、環境、地質、地震、水土保持、勞動保護、平安、健康中的一個，沒有得到應有的重視。或者對于環境和社會效益給予了關注，但是僅僅關心整體效益。導致為了受益地區的利益無視了對當地環境和受影響人群利益的損害。決策根底是以短期效益為著眼點的經濟增長和以全局利益為著眼點的社會效益利大于弊，而無視了利弊的承擔者往往是不同的。水壩工程師思維方式的局限性：他的成就和業績就在于修建更多的水壩，在其眼里，自然水體流動的是白花花的銀子，也容易使其夸大水壩建設的利益，無視或低估其他方面的代價和損失。水壩壽命的考慮一般也就是十年到幾十年。業主：其目的就是千方百計使得工程早日上馬，發揮預期的

22、經濟效益，主要從短期效益十年到幾十年考慮經濟平衡。對于移民補償和環境保護投資，希望以最小的本錢解決。 評價單位：僅僅針對既定方案論證水壩建設工程在環境保護方面的總體可行性。環境影響評價中缺乏社會效益的分析，或者僅僅以整體效益來衡量，收益人口足夠多，就可能掩蓋少數人利益被剝奪的事實。往往缺乏針對受影響個體的公眾參與程序或者程序有重大缺陷。地方政府官員：可能是水壩工程的受益者，比較多地考慮水壩建成后的發電、灌溉等效益和稅收的增加，而對地方生態系統機構和功能的變化不是很清楚，或者并不關心。因為水壩建設可以成為其政績，因而升遷，而未來的債務和生態問題并非他關注的問題。 環境保護部門：可能因為隸屬于地方

23、政府而不能堅持獨立的立場，或者其職責只是局限于狹義的自然環境保護或者甚至局限于污染控制，對社會影響等問題并沒有發言權，導致即使其負責環境影響評價的審批，對水壩工程能夠進行的調整也十分有限。移民/受影響公眾：無從得知水壩工程建設的有關信息，不知道水壩建設和他們切身利益的關系；或者知道也無處申訴、申訴了也得不到解決。 12環境問題的緣起 人類內心的貪欲和自私 永無止境的欲望借助技術進步而如虎添翼，不斷的加快對自然索取的步伐，不斷改進向自然索取的手段，當科學技術的 “進步使人類對自然的破壞力到達一定程度，人類的索取行為取決于人口乘以人均欲望、人類利用和改造自然的能力超過了天賦的限度環境的制約時，環境

24、問題應運而生，生生不息。貪欲不止，問題不斷。 個人的自私使人巧取豪奪，不惜損害他人。集體的自私，如納粹打著“民族主義、“愛國主義的旗號對于猶太人喪心病狂的的集體滅絕，也是人類開展的敵人，造成生靈涂炭和環境破壞。人類整體的自私使得人類不顧其他生命體和大自然的哀號，追逐人類自身的利益，甚至只是為了滿足口腹之欲。 環境后果，一般來說并不是人類行為的目的。產生原因 ： 1 人不知道其行為的環境后果；潛在性和復雜性 2 知道而不在乎，因為影響是對他人和后人的； 3 影響的復雜性和潛在性， 4 缺乏足夠的、適當的人類行為約束機制。 欲望刺激著人類物質需求，形成人類社會對經濟增長的強大壓力，不考慮環境因素的

25、經濟增長帶來嚴重的環境問題，造成環境質量的改變和人類生活環境的惡化，又影響著人類健康和人類生活質量，進而影響人類社會。即社會壓力生產環境困境，接著環境困境反撲社會。 人類今天的行動決定著人類的未來，人類能否繼續生存和開展下去，只看人類能不能真正改變觀念，調整人類行為。 2解決環境問題思路的演變和手段的開展 “頭痛醫頭腳痛醫腳的末端治理 預防為主傳統開展模式可持續開展 可持續開展要求：標準人類對于環境的觀念和行為，要求人類必須三思而后行, 提升人與人的道德傳統倫理學范疇和人與自然的道德環境倫理學范疇水平。 教育的必要性 只有道德約束人的行為是不夠的；需要法律制度約束人類迫使人類在行為前必須了解和

26、審慎考慮可能產生的環境影響，并采取措施減緩其影響。而這個制度，就是環境管理的重要手段之一環境影響評價制度。 3可持續開展與環境影響評價的關系 31思想同源、互相促進 思想同源：1969年，美國的?國家環境政策法?中就出現了生物多樣性保護、代內公平、代際公平、可持續開展等思想的萌芽。而這些概念恰恰是最近十幾年來國際環境界十分關注的問題。從表 3-1的分析中，我們可以看出NEPA宣告的國家環境政策目標和可持續開展、環境影響評價有著非常密切的關系。而美國的?國家環境政策法?公布以后，世界許多國家相繼建立環境影響評價制度，也促進了可持續開展思想的產生。 互相促進：環境影響評價是將可持續開展的原那么和要

27、求納入人類開發建設活動和戰略決策的重要工具之一。可持續開展要求人們的行動之前首先應當考慮其環境后果，以防止盲目和無知造成的不利環境后果，影響開展的持續性。而環境影響評價正是這樣一個工具，用來識別和預測某一項人類活動的環境所產生的影響，解釋和傳播影響信息，制定出減輕不利影響的對策措施，從而到達人類行為與環境之間的協調開展。可持續開展需要環境影響評價，而環境影響評價也離不開可持續開展觀念的指導。 表2-1 從?關于環境與開展的里約熱內盧宣言?27項原那么看可持續開展對EIA的要求 。幾乎和環境影響評價都有著密切的關系，也表達了可持續開展對環境影響評價的要求。從?關于環境與開展的里約熱內盧宣言?27

28、項原那么.doc環境管理的的目標和任務是：推動人類社會建立一個新的生存方式，把對資源的開發強度、廢棄物的排放強度和環境生產力匹配起來。三種生產理論說明：為了人類社會的可持續開展，人類必須以和諧人與環境的關系為目標，正確管理好人類社會行為，掌握用自己的社會行為管理自己社會行為的方法。三種行為論：政府、企業、公眾的環境行為從社會行為角度提出了三種行為論。從行為主體來看，現代社會中分異比較明顯的宏觀群體行為主體有三大類：政府、企業和公眾。解決環境問題，需要著眼于三個供需關系，從改變生存方式和生產方式入手，整合政府、企業、公眾三種行為的運行。 環境影響評價最重要的意義就在于對人類行為的調整，通過這種調

29、整，使人類活動對環境的不利影響最小化。但是我國目前僅僅對于局部企業行為和規劃進行了有限的調整，因此還不能滿足可持續開展的需求。如何從理論上繼承從三種生產經三種供需關系到三種行為的可持續開展理論體系，運用環境影響評價這個工具，分析、探索調整政府、企業、公眾三者的環境行為的有效途徑，也是三種生產理論應用的一個方面。 葉文虎教授：可持續開展原理研究體系可持續開展的文明觀：環境文明取代工業文明可持續開展的哲學觀：三元視角歷史觀：三種關系的相互作用與歷史的變遷可持續開展的根本理論：三種生產理論可持續開展的經濟理論：三種供需關系理論可持續開展資本體系：三種資本協同增殖理論可持續開展的法律根底：環境主體理論

30、可持續開展的管理理論：三種行為理論可持續開展的調整重點：生存方式可持續開展的評價準那么：三生共贏可持續開展的實踐核心：循環型經濟筆者認為，可持續開展的重要手段：環境影響評價。 5傳統開展觀指導下環境影響評價存在的問題 經濟活動的末端行為 否認環境價值 只關心了產品原料的采掘和產品的加工階段 比生產行為更重要、更具決定性影響的是政策行為沒有通過EIA進行調整。 僅考慮當代甚至眼前的影響，忽略了人類社會行為對環境的累積影響。僅從自然環境思考問題，無視了社會影響。環境保護工作與經濟開展行為割裂開來，把前者僅僅看成是后者的尾部行為的看法。這種管理模式難以保證環境影響評價的客觀性與公正性 6可持續開展觀

31、對環境影響評價的要求 對人類社會行為通過三種生產可能對環境造成的影響進行預測，然后在此根底上去評定他們對三種生產和諧運行的奉獻，并據此對人類的社會行為進行調整。關注對人的影響、社會影響評價，考慮社會公平、生活質量等問題。需要對政府環境行為進行調整：開展戰略環境評價、政策、法規、規劃環境影響評價。 對公眾的環境行為的調整：觀念環境影響評價，消費方式、生活習慣的環境影響評價。 可持續開展與環境影響評價的普及教育。如果社會的領導者、決策者、投資者、設計者、建設者沒有根本的環境意識和可持續開展與環境影響評價方面的常識, 很難想象可持續開展目標有希望實現。 促進可持續開展的環境影響評價評價制度應該以全社

32、會環境意識的提高為根底，以表達預防為主、防患于未然、對自身行為負責的原那么，保證決策者、政府、企業對環境有影響的行為包括開展戰略、政策、法規、規劃、方案、工程的全過程和涉及的資源、環境利用，在擬議初期能夠充分考慮其對各環境要素、人類健康、人類生活質量、社會環境的影響，尋求可能的替代方案和不利影響減緩措施，經過全面的、貫徹始終的公眾參與和科學公正的審查機制進行綜合決策。其后，對于決策的效果還應該進行跟蹤回憶分析，對于實際發生的影響進行監控，以確保實際產生的影響在預期范圍內，風險和不確定因素能夠及時識別和正確響應。從時間和空間尺度看，對長遠影響、全球環境問題的影響都應該予以充分考慮。 、環境影響評

33、價的開展：中外實踐 1環境影響制度溯源：美國?國家環境政策法?環境影響評價制度起源于1969年?國家環境政策法?NEPA。NEPA的法律地位之高、內容之深謀遠慮、影響之深遠都是環境保護歷史上所罕見。 11美國?國家環境政策法?NEPA的作用和意義 對美國環境影響評價制度的建立和開展起到了決定性的作用，而且也是國際環境影響評價歷史上的一座里程碑。在?國家環境政策法?包含了很多環境問題的根本原那么，包括可持續開展、污染預防、生物多樣性等。 母法101條中宣告國家環境政策目標為： 1、以環境管理者的身份履行其對未來各世代的責任； 2、對全體美國人保障其擁有平安、健康、富饒與符合美學及富文化內涵的環境

34、； 3、在不降低環境質量、危害健康平安或引起其它不利環境后果的情況下，最充分地利用環境； 4、保存重要歷史、文化及自然方面的國家遺產，并盡可能維持足以提高個人多種選擇方案的環境； 5、實現人口與資源利用之間的平衡，使國民享有高度生活水準和普遍舒適的生活； 6、提高可再生資源的質量，使易枯竭資源到達最高程度的再生 從表 4-1 NEPA宣告的國家環境政策目標和可持續開展與環境影響評價的關系的分析中，我們可以看出NEPA宣告的國家環境政策目標和可持續開展、環境影響評價有著非常密切的關系。 作出可能對人類環境產生影響的規劃和決定時，采用一種能夠確保綜合利用自然科學和社會科學以及環境設計工藝的系統的多

35、學科的方法；確保環境價值亦能在作出決定時與經濟和技術問題一并得到適當的考慮；表 4-1 NEPA宣告的國家環境政策.doc12美國環境影響評價管理特點和程序 美國EIA制度特點：1異乎尋常的法律地位。1969年?國家環境政策法案?NEPA第103條要求：“美國之各項政策、法律及公法之解釋與執行均應與本法之規定相一致。還要求所有機關審查他們現行法令的權限、行政規那么及現行政策與程序，其目的在于檢討其中是否有任何缺乏或，矛盾存在,以至于防礙到NEPA之目的，與條款之能被完全遵守。Larry w. Canter2環境影響評價的對象包括宏觀層次的人類活動。美國1969年的國家環境政策法NEPA要求聯邦

36、機構為每一嚴重影響人類環境質量的任何重大聯邦行動編寫詳細的環境影響報告書。美國總統環境質量委員會1978年公布的“國家環境政策法實施條例第1508.18節的規定“聯邦行動有四種類型：通過官方政策；制定正式規劃；確定行動方案；批準具體工程。 3.美國環境影響評價制度的實施過程中不斷總結經驗，報告書的總量在減少。例如， 1979年編寫了1273份環境影響報告書，而在1991年為456。有4個機構農業部、內政部、運輸部與美國工程兵總是占了總數的一半以上。相反有大量預算和工程的機構如衛生部、國家航空航天局、國防部與能源部產生的環境影響報告書比較少。環境影響報告書的數量減少表達了知識共享和認識的積累。環

37、境篩選程序起了很關鍵的作用。如果環境評價確定沒有“重大影響，那么在批準工程的根底上寫出無重大影響報告FONSI。然后在連邦紀錄注冊上向公眾公告準備進行的工程和要做的環境分析。4.廣義的環境概念：包括自然環境和社會環境。環境影響評價中綜合考慮了技術、經濟、環境、社會、文化、教育、歷史及公眾反響。在實施程序上，環境科學和環境正義給予了同等重視，尤其在1994年2月由美國前總統柯林頓簽署“環境正義行政命令Executive Order 12898，1997年12月由環境質量委員會通過了“環境正義執行細那么，要求針對涉及對少數民族、貧窮落后地區的社會經濟地位受到開發行為影響，需在環境影響評價中予以考慮

38、和重視。美國環保署也設立環境正義處，以提高少數民族生活環境質量，營造生活舒適空間及傳播環境價值和正義的觀念。5、廣泛的、貫徹始終的公眾參與?國家環境政策法?要求所有聯邦機構履行法律上的義務和責任，請公眾對環境影響評價的實施過程提出意見，并且必須對公眾意見做出反響。在篩選screening決定是否需要編制環境影響報告書、研究范圍界定scoping需要研究哪些環境影響和影響的顯著性、報告書初稿DRAFT EIS審查、報告書最終稿FINAL EIS審查、決策和決策后分析等過程中，公眾都可以充分發表意見。 CEQ?實施國家環境政策法程序條例?規定的美國EIA管理的根本程序如下：、篩選；、確定范圍；、編

39、制初步環境調查報告；、編制環境影響評價報告；、審查環境影響評價報告；、按條款審批環境影響評價報告；、減緩措施與監測。9、 決策后分析。 美國EIA管理程序特點：(1)程序化分類管理 環境篩選階段Screening，不是完全依賴工程分類目錄，還包括政府部門和公眾的參與。影響顯著性(Impact Significance Determination)確定(2) (2)文件化 ：環境評價(EA)、未發現重要環境影響通告(FONSI)、準備做環境影響報告書通告(NOI)和環境影響報告書(EIS) (3)公開化：整個EIA過程具有較完善的公眾參與機制，不管工程做環境影響評價還是不需做環境影響評價均須在聯

40、邦要刊(Federal register)上公布，以便于公眾對工程的了解并發表意見，美國國家環保局亦作為公眾之一進行參與。(4)通過程序判斷將需編制環境影響報告書工程控制在較小范圍內，但一旦確定某一工程需編制環境影響報告書(EIS)，那么需消耗大量人力、物力、財力和時間。 13美國環境影響評價審查機制EPA的EIS分級制度：對于環境影響大小的評估和EIS初稿的適當程度的分類 擬議行動的環境影響分類：1無異議LO (Lack of Objections)2環境關注EC (Environmental Concerns)需要對首選方案進行實質性修改或者考慮其他替代方案包括無行動減緩潛在環境影響。3

41、環境不可接受EU (Environmentally Unsatisfactory)如果美國環保局審查認為，從公眾健康、福利或者環境質量方面看，不利環境影響大到不可接受，美國環保局會與主管部門共同減低這些影響。最終版階段，不可接受的潛在環境影響仍然不能消除，美國環保局將提交CEQ審查。 影響評價的充分性分類1充分 (Adequate)EPA審查認為EIS初稿說明了工程或者行動的首選方案和替代方案的環境影響2信息缺乏 (Insufficient Information)EIS初稿沒有包含對應當防止的全部環境影響的評價，或在已經分析的范圍還存在能夠降低環境影響的合理可行的替代方案。需要在EIS最終版

42、中補充有關信息、數據、分析研究。3不適當(Inadequate)EPA認為EIS初稿沒有對潛在重大環境影響進行充分的評價，在已經分析的范圍之外，還存在新的能夠降低環境影響的合理可行的替代方案。 14美國綱領性環境影響評價 聯邦重大的行動要求EISs；這些行動包括：政策、規劃和方案。 正式政策的采用，如規章制度及解釋、條約和國際公約或協議；制定部門政策的正式文件 正式規劃的實施，如由聯邦機構準備或批準的正式文件，這些文件將指導或規定聯邦資源的使用方案，并做為今后行動的依據。 方案的實施，例如，為實施一項具體政策或規劃而進行的一系列行動； NEPA是在還沒有國家環境保護機構CEQ和EPA都是在立法

43、后才成立、也沒有EIA的實踐經驗的前提下的強制立法，其主旨是制約政府的環境行為，使得所有聯邦機構的決策中納入環境保護方面的考慮。美國EIA制度針對的是廣義的環境，法律調整對象包括政策、規劃、方案和工程，在擬議初期開展評價，有詳細的程序規定保證EIA制度的實施篩選、確定范圍、決策后分析。審查結果有明確的分類，全過程接受公眾參與和監督、訴訟，有明確的替代方案要求，在EIA審批后對于實際發生的影響進行環境監控。相對而言，美國環境影響評價制度是比較符合可持續開展要求的環境影響評價評價制度，在許多方面值得我們進一步研究和借鑒。 4案例分析：中美環境影響報告書的差異 陜西的安塞油田南區滾動開發建設工程美國

44、POWDER河流域油氣工程 報告書初稿和最終稿的區別美國POWDER河流域油氣工程報告書初稿和最終稿的區別：初稿正文746頁，附件94頁。最終稿正文934頁，附件767頁。篇幅變化為102.5%。這說明報告書在初稿審查后進行了很大工作量的修改和補充。 中國安塞油田南區滾動開發建設工程報告書初稿和最終稿的區別：初稿正文166頁，附件35頁。最終稿正文178頁，附件33頁。篇幅變化僅0.5% 27代表，6特邀專家通常只有這三十余人才能接觸到報告書提出6條需補充和修改的內容；修改后負責審查的只有工程負責人，或者再加1-2位專家。 公眾參與：美國POWDER河流域油氣工程報告書公眾參與局部附件S占了很

45、大的篇幅，對報告書初稿意見的答復用了484頁。收回的17940份意見中絕大多數來自美國，一小局部來自美國以外的44個國家。來自聯邦政府機構的16份，州政府機構的3份，地方政府機構的3份，企事業單位860份，非政府組織、社區或者其成員14283份，教育機構6份，個人2769份。針對報告書初稿的意見被歸納為596個問題。在報告書最終版里，要逐個答復這596個問題，還要列出每個提出意見者的問題編號，這就占了247頁。 安塞油田南區滾動開發建設工程報告書反映出的公眾參與調查方式是：以安塞縣、志丹縣和延安市寶塔區等地的居民調查為主，采取現場征求意見和問卷調查相結合的方式，了解公眾對本工程建設的態度和意見

46、。調查于2003年4月8日至4月12日進行，歷時5天，前后發放調查表100份 調查表 調查9個問題。調查結論為，在接受調查的人群中，多數人認為本地區的環境質量一般，希望本工程建設加強綠化和生態建設，以減少風沙和水土流失，同時，希望油田加強污水治理，防止地表水和土壤污染，不然，會造成牛、羊等家畜不敢再飲用河水，農作物減產的后果。 替代方案：美國POWDER河流域油氣工程報告書對三個備選方案進行了同等深度的評價。安塞油田南區滾動開發建設工程報告書無替代方案分析內容。 原因：我國法規、導那么無替代方案強制要求；我國EIA介入過晚，EIA時工程已經很確定，企業和評價單位也不愿意考慮替代方案。因此EIA

47、對于建設活動的調整作用局限在很有限的范圍內5中國環境影響評價存在的問題分析 引子：晨鳴漢陽紙業向長江超標排污事件原因：企業在擴大生產規模時無視污染治理，污染治理設施不能與生產設施相匹配，為經濟利益偷排偷放、違法排污、污染環境 拋開事件的具體原因，分析問題產生可能原因我國EIA環節出問題的典型情況1面對經濟增長和環境保護的權衡，地方政府和企業環境意識差 2企業沒有按照法規要求進行環境影響評價，因為代價遠低于違法的收益 3企業迫于法規要求進行EIA，但是和評價單位配合弄虛作假；或者評價結論有問題，但審查機制存在問題未能發現 4.業主僅僅把環境影響報告書當作通行證，工程通過以后就束之高閣5目前的評價

48、制度對工程審批后的監督管理還局限于環境保護設施竣工驗收，企業有隙可乘。6公眾對建設工程概況、環境現狀、環境影響情況不了解，他們看不到也看不懂報告書，也沒有時機表達自己的意見。實際發生的環境影響沒有侵犯他們的切身利益，或者受了影響沒有渠道申訴或者申訴后得不到解決。 51政府經濟決策部門和企業、公眾的環境意識有待進一步提高 政府經濟決策部門、建設單位和和公眾，甚至一些環境管理人員，對環境影響評價對環境保護和環境影響評價制度意義和作用的理解仍然不夠深入 典型的例證是，當建設工程涉及自然保護區，往往是自然保護區給建設工程讓路。 多數政府官員，包括局部環境保護部門分管環境影響評價審批的技術官員，把環境影

49、響評價僅僅當作建設工程環境保護方面的可行性論證。論證建設工程環境保護方面的可行性固然是環境影響評價的一個重要任務，但不是全部，更重要的是通過評價調整人類行為。工程最終決策者關心的核心問題是工程的總體經濟效益、社會效益和技術可行性，環境問題被考慮，也被當作工程可行性諸多方面問題經濟、社會、環境、地質、地震、水土保持、勞動保護、平安、健康中的一個，沒有得到應有的重視。 環境影響評價制度還遠遠沒有深入人心，環境影響報告書只是在一個很小的圈子里被閱讀，而業主最關心的問題還是盡快拿到報告書批文。原因是多方面的：決策者和公眾環境意識的缺乏、法規的缺乏、公眾參與的形式主義和環境影響報告書表達形式的“專家化使

50、得一般公眾即使有時機獲得報告書也無法讀懂。官員對于環境影響評價制度的普遍態度：環境影響評價只是可行性研究中的一個問題，并不能決定工程的走向。長官意志是更具有決定性的因素。 53環境影響評價有關法制建設中的法律部門化現象我國目前的法律、法規體系在環境影響評價領域存在交叉現象。 水土保持 -海岸工程 問題：可能使環境保護管理工作更加無序和混亂，增加工作環節，延長審批時間，加重企業負擔，最終導致國家和企業利益受損，環保部門統一監督管理的職責也無法履行。 54環境影響評價的介入時間過晚 問題：環境影響評價沒能充分發揮對人類行為的調整作用。立項后開始EIA。立項時，廠址、布局、產品方案、規模、工藝路線等

51、、已經根本確定，業主為立項推薦的方案已經做了大量的前期工作，也可能已經付出了一些代價，不愿意再進行廠址、工藝、方案的變更。EIA只能是提出適宜的治理方案，成為在社會決策末端的行為。綜合決策過程中，環境監督管理處于一個相對被動的地位55環境影響評價的對象和范圍過于狹窄 我國實行環境影響評價的對象和范圍包括開發建設活動(根本建設、技術改造、區域開發和引進的建設工程)，?環境影響評價法?把中國環境影響評價制度拓展到規劃 其他政府行為(法規、政策、戰略規劃、公約、協定等)沒有環境影響評價要求，調整人類行為的范圍主要是企業和政府行為的一局部，仍然不能從決策的源頭上根本全面解決環境問題 56公眾參與存在的

52、問題公眾參與只是由環評單位在環評的某個階段對當地群眾進行一些簡單的抽樣調查，簡單歸納后編入報告書中，很少作認真的闡述和分析。公眾對建設工程概況、環境影響情況不了解，他們看不到也看不懂報告書，缺乏足夠的時機表達自己的意見。 “南京拆遷自焚事件 法律有要求缺乏相應的導那么57缺少作為交流工具的非技術性評價工作總結環境影響評價傾向于科學研究的模式，只適于專家和內行看，局外人很難看懂或者很難明白這些環境影響意味著什么。從決策支持的角度看，我們不能要求所有的參與決策者都是環境專家，從公眾參與的角度講，我們也不應該要求公眾在學習環境知識以后再對環境影響報告書發表意見。 58替代方案的缺乏由于我國環境影響評

53、價介入工程較晚，缺少一個在工程擬議初期開始進行的環境影響初評，替代方案成為我國環境影響評價中比較薄弱的一個方面，因為做評價時，工程變更的余地已經很小了。替代方案其實是一種拓展思路、尋求到達同樣目的的不同途徑的研究，如果及時開展，可以防止許多不必要的重復勞動，可以防止重大、不可逆環境影響的發生。 59簡化審批壓力下的EIA文件審查的問題目前我國環境影響評價審查制度中，法制化程度還不夠高，而在簡化政府審批的壓力下，人治的成分在某些方面還有加大的趨勢。 大綱審查的弱化(eia介入時間更晚 )和報告書終審程序的缺乏; 環評審查的專家庫系統建設還不健全，影響了環境影響評價的公正和客觀； 公眾缺乏適當的參

54、與環評審查的機制。 510信息技術在環境影響評價中的應用缺乏 需建設環境評價數據庫以跟蹤工程評價審查過程、環境保護部門之間的計算機網絡實現信息共享、通過網絡與公眾交換觀點和意見、發布公告等。計算機仿真、數學模型技術、數據庫技術在我國被廣泛應用于大氣、水和噪聲模型的建立及預測評價。專家系統和地理信息系統也逐步為環境評價界所了解，但是廣泛而有實際效果的運用還有待時日 54 缺乏明晰的環境篩選和研究范圍界定程序 1998年?建設工程環境保護管理條例?公布后實行“建設工程環境影響評價分類管理，依據工程分類目錄管理目錄確定，即工程篩選是按照名錄，是以一事一議的方式進行的，隨意性較強。這個過程中沒有包括政

55、府部門和公眾的參與，確定擬建工程的影響顯著性(Impact Significance Determination)確定也沒有程序性的方法。 美國，環境影響評價所需內容是不確定的，是建立在一事一辦的根底上，其中一個關鍵因素是范圍確定程序。公民個人、市、縣、州級政府、NGO、任何對工程有興趣的人提供意見給業主、開展署或主管環境影響評價的機構，提出他們認為應該研究的問題。由于不斷借鑒過去的經驗，美國需要編制環境影響報告書的聯邦行動是逐漸減少的。環境影響初評Initial Environmental ExaminationIEE、環境篩選Screening和研究范圍界定Scoping在我國沒有明顯的界

56、定，而是組合在大綱評估程序中。 512對于環境影響評價審批后的后續監控缺乏 后續監控(Followup and Monitoring)在美國、加拿大被視為環境評價的一局部，我國香港地區也有類似的環境監察與審核制度。后續監控是針對工程建設、運營的各個階段提出的一系列詳細的監督管理行動方案，其目的是及時發現工程建設中的環境問題，驗證評價結果的準確性，反響到工程建設中，及時調整建設方案。其內容不僅僅局限于對污染物濃度、總量和環境質量的監測，也包括對生態(如物種變化、動物遷徙)系統變化、景觀等的監督與調控。 我國，環境影響報告書中要求有環境管理與監測方案專題，但是這個專題常常被當作狹義的環境監測污染物

57、與環境質量監測制度與監測機構的設置和儀器配置，起不到在工程建設各時段管理和控制不利環境影響的作用。 513對社會影響評價的忽略和不重視 我國強調經濟效益、環境效益和社會效益的統一。經濟效益在可行性研究中占了很大的成分，環境效益在環境影響評價程序中得到重視，開發活動的社會目標分析、社會效益諸如消除貧困、促進社會平等、社會穩定等如何實現、不利影響如何減輕和補償，卻沒有適宜的的工具和方法。 我國開展經濟、保護環境，目的都是為了社會可持續開展，所謂“以人為本。受影響的環境要素得到關注，而受影響的人卻被無視，無疑是開展過程中的盲點。 過去我國過度強調局部利益和個人利益必須服從整體利益和集體、國家利益，也

58、造成了認識上的缺陷。 環境影響評價隊伍中，絕大多數的環境專業技術人員受的是自然科學的訓練社會科學專業人才與其它國家相比相當缺乏。盡管全國很多大學都有環境專業，開設社會科學專門課程的很少。我國政府職能分工沒有賦予環保部門解決社會問題的授權，國家環境保護法把“環境定義為僅限于物理和生物環境。因此現行的環境影響評價程序中社會影響評價內容缺乏或者涉及不深。例如水庫建設造成的移民問題 514違反法規的效益和風險的不對稱性 按照?建設工程環境保護管理條例?規定，未報批建設工程環境影響評價文件和不補辦手續，擅自開工建設的，需要配套建設的環境保護設施未建成、未經驗收或者經驗收不合格，主體工程正式投入生產或者使

59、用的，環境保護行政主管部門責令停止生產或者使用，可以處10萬元以下的罰款。由于違反法規的效益和風險的不對稱性，有些企業寧可罰款，不愿停產治理 。 5. 15 基層建設工程環境保護管理漏項現象嚴重 建設工程管理漏項不是個別地區的個別現象，而是不同程度地存在于各地區，特別是縣以下企業、鄉鎮企業和開發區建設表現較為突出 . 5. 16生態環境影響評價指標體系和方法論薄弱，導那么不健全在我國，環境影響評價在總體上還是污染控制的思路，生態環境影響評價還沒有得到足夠的重視，這與“重模式、計算輕分析論證的思路有關，似乎只有定量化的才是評價，這與環境問題的特性是不相符的。例如建設工程被人為地劃分為污染工程和無

60、污染工程，環境影響識別與評價因子篩選被當作污染因子篩選等。因此有必要加強對生態環境影響評價指標體系和方法論的研究，制訂和完善針對不同行業類型的生態評價導那么。 中國環境影響評價開展方向 51我國社會主義市場經濟體制完善階段環境影響評價面臨的新形勢“建立促進經濟社會可持續開展的機制，“堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的開展觀，促進經濟社會和人的全面開展。深化行政審批制度改革提出開展的重大戰略、根本任務和產業政策，促進國民經濟和社會全面開展，實現經濟增長與人口資源環境相協調。加強對區域開展的協調和指導完善政府重大經濟社會問題的科學化、民主化、標準化決策程序，充分利用社會智力資源和現代信息技術，