1、南京市玄武區(qū)政府負債管理現(xiàn)狀 相關(guān)分析管理學院 財務1202班 黃運旭、楊秀妃、余歡、王亞苗、方文君、李俊龍孫猛猛、吳庭祥01 / 區(qū)政府簡介 玄武區(qū)玄武區(qū)是南京市的中心城區(qū)，是南京現(xiàn)代化國際性人文綠都標志區(qū)之一，國家重要的科研、電子、信息、文化、商務中心，華東地區(qū)現(xiàn)代服務業(yè)基地，南京市委、市政府及軍隊機關(guān)所在地。 玄武區(qū)玄武區(qū)因玄武湖而得名，源于民國時期的城北東區(qū)，因總統(tǒng)府所在地，也稱為第一區(qū)，是中華民國政治中心所在。玄武區(qū)面積80.97平方公里，東至仙鶴門、大朱莊、馬群，與棲霞區(qū)、江寧區(qū)交界；南至中山東路、出中山門、至滄波門（苜蓿園、后莊除外），與秦淮區(qū)為鄰；西至中山路、中央路全線，與鼓樓

2、區(qū)隔街相望；北至東井亭、仙鶴門一線，與棲霞區(qū)連接。截至2014年初，玄武區(qū)下轄7個街道，64個社區(qū)居民委員會。2014年玄武戶籍總?cè)丝跀?shù)：495259人。02 /債務存在問題及成因債務存在問題及成因 截至截至2009年底，玄武區(qū)本級地方政府債務余額為年底，玄武區(qū)本級地方政府債務余額為270億元。億元。 一地方政府債務總量較大地方政府債務總量較大二三融資平臺公司成為地方政府融資的絕對主渠道融資平臺公司成為地方政府融資的絕對主渠道過于依賴土地財政過于依賴土地財政02 /債務存在問題及成因債務存在問題及成因一、地方政府債務總量較大一、地方政府債務總量較大 2009年玄武區(qū)本級地方政府債務年初余額為年

3、玄武區(qū)本級地方政府債務年初余額為125億元，當年舉借債務億元，當年舉借債務248億億元，當年償還債務元，當年償還債務103億元。截至億元。截至2009年末，區(qū)本級地方政府債務余額合計年末，區(qū)本級地方政府債務余額合計270億元。其中億元。其中2009年以前形成的債務余額為年以前形成的債務余額為022億元，占億元，占815；當年新；當年新增增248億元，占億元，占9185，見圖，見圖l債務構(gòu)成表。債務構(gòu)成表。 玄武區(qū)地方政府債務規(guī)模增長較快。玄武區(qū)地方政府債務規(guī)模增長較快。2008年度本區(qū)年度本區(qū)財政總收入財政總收入2518億元，地方一般預算收入億元，地方一般預算收入1585億元，年末債務余額億元

4、，年末債務余額125億元；億元；2009年度財政總年度財政總收入收入3006億元，較上年增長億元，較上年增長1938，地方一般，地方一般預算收入預算收入1906億元，較上年增長億元，較上年增長2025，年末，年末債務余額債務余額270億元，較上年增長億元，較上年增長116。債務的增。債務的增長遠遠超過經(jīng)濟增長和財政收入增長的速度。長遠遠超過經(jīng)濟增長和財政收入增長的速度。02 /債務存在問題及成因債務存在問題及成因一、地方政府債務總量較大一、地方政府債務總量較大(1)按項目市場化屬性劃分，用于無收益的公益性按項目市場化屬性劃分，用于無收益的公益性(基礎(chǔ)性基礎(chǔ)性)項目項目067億元，占債務支出總額

5、的億元，占債務支出總額的2863；用于有收益的公益性；用于有收益的公益性(基礎(chǔ)性基礎(chǔ)性)項項目目167億元，占債務支出總額的億元，占債務支出總額的7137。(2)按項目的行業(yè)性質(zhì)劃分，用于市政建設(shè)項目按項目的行業(yè)性質(zhì)劃分，用于市政建設(shè)項目125億元，占債務支億元，占債務支出總額的出總額的5341；用于生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護項目；用于生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護項目060億元，占債億元，占債務支出總額的務支出總額的2564：用于教科文衛(wèi)和保障性住房等社會事業(yè)及民：用于教科文衛(wèi)和保障性住房等社會事業(yè)及民生項目生項目007億元，占債務支出總額的億元，占債務支出總額的299；用于土地收儲整理項；用于土地收儲整理項目

6、目042億元，占債務支出總額的億元，占債務支出總額的1795。02 /債務存在問題及成因債務存在問題及成因二、融資平臺公司成為地方政府融資的絕對主渠道二、融資平臺公司成為地方政府融資的絕對主渠道 目前，除財政部門管理一部分政府性債務外，大量債務體現(xiàn)在政府的其他部門、單位特別是融資平臺公司。地方政府常通過多個融資平臺從多家銀行獲得信貸，使得銀行難以把握地方政府的總體負債情況，在一定程度上存在財政風險轉(zhuǎn)化為金融風險的可能。 2010年6月，在十一屆全國人大常委會上，審計署提交的審計工作報告顯示，調(diào)查涉及的18個省、16個市和36個縣本級截至2009年底，共有各級融資平臺公司307家，平均每個省有1

7、7家；地方融資平臺債務總額為145萬億元，占債務總額的5197。地方融資平臺債務分別占省、市、縣本級政府債務額的4407、7 136和7805。可見近幾年地方融資平臺發(fā)展迅速，在地方政府負債中占有相當比例，而越是下級政府債務中，鑒于其有限的收入來源，地方融資平臺所占比例越高。融資平臺已成為當前地方政府融資的主要渠道。2009年末玄武區(qū)本級政府負債余額270億元，均為區(qū)各融資平臺公司取得的銀行貸款。 02 /債務存在問題及成因債務存在問題及成因二、融資平臺公司成為地方政府融資的絕對主渠道二、融資平臺公司成為地方政府融資的絕對主渠道p 融資渠道單一，以長期借款為主，資金管理不規(guī)范，易導致金融風險融

8、資渠道單一，以長期借款為主，資金管理不規(guī)范，易導致金融風險。金融風險主要表現(xiàn)在以下三個方面：1、融資平臺的資金來源渠道主要是銀行貸款、項目直接發(fā)債融資和信托產(chǎn)品，其中信托產(chǎn)品的資金實際也都來源于銀行。2、在地方融資平臺推進的各種基礎(chǔ)設(shè)施中，普遍存在資本金不實、不足的問題。3、地方融資平臺的項目資金需求量較大，資金使用周期相對較長。p 借、用、還不一致，資金運作粗放，易導致效益風險。借、用、還不一致，資金運作粗放，易導致效益風險。主要體現(xiàn)在：1、資金的借、用、還各環(huán)節(jié)存在脫節(jié)，往往貸款由平臺公司統(tǒng)借統(tǒng)還、貸款使用人是建設(shè)單位、項目的最終受益也不屬于平臺公司，貸款資金實際上脫離借款人監(jiān)控。2、很多

9、融資平臺因為有財政擔保而產(chǎn)生了轉(zhuǎn)嫁債務的想法，還款意識淡薄，大多沒有還款的壓力，不去努力經(jīng)營、提高效益，而是依賴于財政。3、在項目選擇上，由于政府融資平臺貸款償還期較長，地方主要領(lǐng)導在任期內(nèi)投資沖動，大批政府項目在貸款資金支持下倉促開工，其可行性論證和未來經(jīng)營效益分析缺乏科學、客觀的總體評價，最后有可能淪為低效重復建設(shè)。由于債務資金的使用效益不高，不能從債務資金的使用效益中獲得有效的風險補償，再加上由于債務資金的管理效益不高所導致的債務資金不能有效使用。02 /債務存在問題及成因債務存在問題及成因三、過于依賴土地財政三、過于依賴土地財政土地財政土地財政是指中國現(xiàn)有體制造成的地方財政過度依賴土地

10、所帶來的相關(guān)稅費和融資收入的非正常現(xiàn)象，即一方面通過劃撥和協(xié)議出讓土地等方式招商引資，促進房地產(chǎn)業(yè)、建筑業(yè)和制造業(yè)超常規(guī)發(fā)展，以帶來營業(yè)稅、企業(yè)所得稅等地方稅的大豐收，另一方面通過招、拍、掛等方式收取土地出讓金，并以土地使用權(quán)和收益權(quán)獲得土地融資，以此帶動地方經(jīng)濟發(fā)展。03 /債務管理現(xiàn)狀債務管理現(xiàn)狀第一，地方政府債務管理的基礎(chǔ)薄弱，缺乏統(tǒng)一管理政府債務的機構(gòu)。第一，地方政府債務管理的基礎(chǔ)薄弱，缺乏統(tǒng)一管理政府債務的機構(gòu)。03 /債務管理現(xiàn)狀債務管理現(xiàn)狀第二、項目缺乏科學論證，效益低下。第二、項目缺乏科學論證，效益低下。 第三、官員政績考核機制不完善。第三、官員政績考核機制不完善。 04 /

11、完善地方政府債務管理的對策建議 第一、增加地方政府可用財力1.1.推進財稅建設(shè)，緩解基層財政壓力。推進財稅建設(shè)，緩解基層財政壓力。 加大地方資源開發(fā)，加快財源建設(shè)步伐 加快發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟，培植壯大區(qū)域財源基礎(chǔ)。 提高政府償債能力，不斷拓寬財源渠道2.2.轉(zhuǎn)變地方政府職能。轉(zhuǎn)變地方政府職能。 進一步明確市場和政府的關(guān)系，轉(zhuǎn)變政府職能，將地方政府的職能從廣泛的經(jīng)濟建設(shè)任務轉(zhuǎn)換、收縮到有限的提供公共產(chǎn)品和公共服務職能上來，應將重心放在為維護經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造良好的宏觀經(jīng)濟環(huán)境上，放在調(diào)節(jié)收入分配公平，穩(wěn)定經(jīng)濟發(fā)展上。 相應的，政府應逐步退出贏利性、經(jīng)營性領(lǐng)域，將經(jīng)濟建設(shè)的任務更多地讓渡給市場，讓渡給企業(yè)。

12、在此基礎(chǔ)上，以社會繁榮穩(wěn)定和人民福利提高為宗旨，努力實現(xiàn)政府主導權(quán)和市場自主性之間的協(xié)調(diào)共存，建立政府和市場的良性共生和互補關(guān)系. 04 / 完善地方政府債務管理的對策建議 第二、建立健全公共財政體制1.1.實施綜合財政預算管理。實施綜合財政預算管理。2.2.建立健全債務考核機制。建立健全債務考核機制。3.3.建立健全債務考核機制。建立健全債務考核機制。4.4.審計報告中應及時披露相關(guān)情況。審計報告中應及時披露相關(guān)情況。 站在財政審計的高度，摸清地方政府債務的規(guī)模、結(jié)構(gòu)及增減變化情況。 從金融審計的深度出發(fā)，加強對以各融資平臺公司為代表的負債實體及其銀行貸款的審計。 加強對重大政府投融資項目的

13、跟蹤審計。 在審計結(jié)束之后，要對本區(qū)域的情況進行全面梳理、匯總，形成數(shù)據(jù)準確、內(nèi)容詳實的專項審計(調(diào)查)報告，對外公告，及時披露相關(guān)信息。5.5.對地方政府債務進行績效評價。對地方政府債務進行績效評價。 成本分析，包括：利息成本分析、貸款冗余分析、融資方式分析等。 風險分析，包括；指標分析（赤字率、債務負擔率、債務率、債務依存度等）、編制政府現(xiàn)金流量表、可持續(xù)分析等。 效益分析 04 / 完善地方政府債務管理的對策建議 第三、強化地方政府債務管理1.1.增強債務風險意識。增強債務風險意識。2.2.建立地方政府債務風險預警機制。建立地方政府債務風險預警機制。 建立財政風險預警和控制體系。 建立債

14、務預警系統(tǒng)。3.3.建立健全地方政府負債管理體系。建立健全地方政府負債管理體系。 健全完善的法律法規(guī)體系。 理清政府債務，建立責任管理制度。 建立嚴格有效的債務績效管理體制。4.4.建立地方政府債務清償機制。建立地方政府債務清償機制。 償債基金的設(shè)立能有效降低償債風險，進而防范一系列的風險。 04 / 完善地方政府債務管理的對策建議 第四、規(guī)范地方政府投融資行為1.1.創(chuàng)新多元化籌資方式。創(chuàng)新多元化籌資方式。 盤活存量資產(chǎn)，吸引民問資本。已建成的基礎(chǔ)設(shè)旌項目，可以采用TOT(移交經(jīng)營移交)模式。 鼓勵民間資本采取聯(lián)合聯(lián)營設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施投資基金吸納社會閑散資金。集資入股等方式進入。2.2.規(guī)范融資平臺公司經(jīng)營行為。規(guī)范融資平臺公司經(jīng)營行為。 推動建立融資平臺評級機制。 推動建立融資平臺公司債務信息披露制度，提高政府債