1、-淺析我國城市水務的現狀及開展趨勢王 蓮資源環境學院 0134摘要：我國雖然水資源量蘊藏豐富，但人均占有量低、水資源時空分布不均勻，屬于水資源短缺國家。誰是人類生產、生活都離不開的重要資源，隨著城市化進程的加快，城市水務也越來越受到廣泛關注。關鍵詞：水資源 城市水務 引言伴隨著我國工業化和城市化進程的加快, 水作為戰略經濟資源和生態環境控制要素, 在城市開展中已經成為一個較為突出的復雜問題, 水資源保障日益成為城市可續開展的制約性關鍵因素。水源地、供水、用水、排水、污水處理、回用形成了城市完整的水資源循環, 如何實現水資源的優化配置、高效利用和有效保護, 是城市管理者面臨的重大問題。新中國成立

2、以來很長一段時間, 由于我國對水資源管理在地域上“城鄉分割, 在職能上“部門分割,在行政上“政出多門, 水的管理體制長期存在開展障礙。在現實需求和改革浪潮的沖擊下, 城市水務體制改革在局部地區首先突破, 并從水務一體化管理與水務投融資體制及市場化改革兩個方面展開。這場水的生產關系變革適應了生產力開展, 自下而上, 由點到面, 逐步在全國推廣。1 城市水務管理體制改革的整體判斷總體而言, 我國城市水務管理體制改革經歷了起步探索、快速開展、穩固提高三個階段。1.1 第一階段: 起步探索階段( 1993-1999年)1993年, 市作為我國改革的試驗區, 為解決自身嚴峻的水資源短缺問題, 在全國率先

3、成立水務局, 進展水的管理體制創新, 并由此拉開了城市水務管理體制改革的序幕。之后, 城市涉水事務統一管理改革在少數省份率先實踐, 但尚未完全鋪開, 步伐比較快的有、。成立的水務局多以縣級為主, 有影響力的大城市所成立的水務局還不多。到1999年底, 全國共成立水務局100多家。這一時期的改革為各地自主探索和實踐, 尚缺乏相關政策支持, 國家層面上也處于調研和積累經歷階段。水利部有關司局組織了對、等地水務管理體制改革的調研, 發表了5為什么要以水務局管理城市水資源6等一系列調研報告, 初步形成了對于水務管理體制改革的總體認識和理解, 并提出城市水務改革應確立城鄉涉水事務一體化管理的目標。12

4、第二階段: 快速開展階段( 2000-2003年)2000年, 市為提高治水管水綜合效能,成立水務局, 成為我國第一個省級建制的水務局。2001年, 黨的十五屆五中全會明確提出/改革水的管理體制0。城市水務管理體制改革開場進入到快速開展階段。全國多數省份不同程度地開場了改革嘗試, 一些具有全國性影響地位的重要城市相繼成立了水務局, 如、等。推行改革較快的省份有。宿遷作為地級市, 其推進水務管理體制改革的經歷在這一時期亦廣受關注。到2003年底, 全國成立水務局或由水利局承擔水務管理職能的縣級以上行政區為947個。這一時期, 國家層面上對于城市水務管理體制改革的指導開場加強。2002年5水法6的

5、修訂為強化水資源統一管理提供了法律依據。2002年5 月,水利部在呼和浩特市主持召開了/水務管理體制改革研討會0, 初步明確了水務管理體制改革的根本方向和路徑, 即建立城鄉涉水事務一體化的管理體制, 在城鄉水資源統一管理的前提下, 以區域水資源可持續利用支持城鄉經濟社會可持續開展為目標, 對轄區圍防洪、水源、供水、用水、節水、排水、污水處理與回用以及農田水利、水土保持乃至農村水電等所有涉水事務實施一體化管理。要求正確處理好職能調整與管理體制、行業管理與行政隸屬、水務管理形式與容等三種關系問題。這一時期城市水務運營體制和機制改革亦逐漸深化, 主要表現在: 水務產業化和市場化運行的政策得到確立,

6、水務多元化的投融資體制機制初步形成, 全本錢水價開場落實, 水務企業產權改制向深層次方向邁進。其中最典型的案例為我國第一家供排水一體化運營的水務公司) ) ) 水務集團成立; 市水務局對水務工程投資、建立、運營、管理四別離, 培育水務市場, 組建水務稽查總隊開展水務統一執法; 呼和浩特市水務局成立水務資產運營管理公司, 盤活水務存量資產。1.3第三階段: 穩固提高階段( 2004-2021年)2004年5月, 經中央機構編制委員會辦公室同意, 市水務局成立, 標志著全國水務管理體制改革進入了新的階段。、等假設干有影響力的大城市相繼成立水務局; 2021年省水務廳和*市水務局成立; 許多地方積極

7、醞釀水務改革方案, 局部省份如在全省圍大力推行,市縣兩級成立水務局的速度明顯加快, 城市水務管理體制改革進一步深化。到2021 年底, 全國成立水務局或由水利局承擔水務管理職能的縣級以上行政區總數比例超過2 /3。這一時期, 國家和地方層面關于城市水務管理體制改革的相關政策性文件陸續發布。2004年11月, 水利部召開了全國水務管理工作座談會, 統一了繼續推進水務管理體制改革的認識, 明確了水務管理體制改革目標, 在地方政府領導下建立健全政企分開、政事分開、責權明晰、運轉協調的現代水務管理體制, 并提出在國家政策指導下, 積極推進水務產業化與市場化進程, 逐步建立政府主導、社會籌資、市場運作、

8、企業開發的水務良性運行機制的要求。2005年水利部5深化水務管理體制改革指導意見6發布, 成為進一步推進和深化水務管理體制改革的指導性文件。2006年印發5關于加強城市水利工作的假設干意見6, 要求編制城市涉水專業規劃, 加強城市水利管理, 建立和完善城市水利保障機制。此外, 國務院辦公廳5關于推進水價改革促進節約用水保護水資源的通知6和國務院5關于投資體制改革的決定6等文件的下發為加快城市水務改革, 促進和深化水務產業化和市場化進程提供了指導和政策依據。2021年政府機構改革, 明確水利部將不再負責城市涉水事務的具體管理, 由城市政府自行確定供水、節水、排水、污水處理的管理體制, 各省(自治

9、區、直轄市) 相繼出臺了許多地方性政策法規。這一時期, 尤其是2021年后, 一些地區的城市水務改革過程中, 職能調整不到位、監管不力、急功近利等做法日益引起關注。2021 年的水價集中上漲事件引發了全社會對于當前城市水務管理和運營的一些弊端的熱議, 客觀上要求深化城市水務管理和運營體制改革, 提高城市水務運營效率和效勞質量, 促進城市公共水效勞均等化逐漸成為城市水務管理改革的核心目標。綜上所述, 從我國城市水務管理體制改革的進程看, 城市水務管理體制產生于解決城市水問題的現實需求和改革的需要, 不僅是管理職能和效勞圍的調整, 更重要的是治水思路和水利開展戰略的重大轉變, 是一場水的生產關系適

10、應生產力的變革, 表達了政府水行政職能向社會管理和公共效勞的重大轉變, 要通過加強水資源的優化配置、高效利用和有效保護, 滿足向城市生產生活提供最優質水效勞的要求。2 對城市水務管理體制改革的問題分析我國城市水務管理體制改革已走過17年歷程。目前, 推行水務一體化管理體制改革的具體措施主要是整合相關部門涉水事務管理職能、組建水務局(廳)或由水利局承擔水務管理職能、理順各相關部門之間的關系等。從目前已實行水務一體化管理的地區來看, 取得的主要成效在于實現了水資源的統一規劃、統一管理和優化配置, 有效緩解了供需矛盾, 并在一定程度上理順了管理關系, 抑制了管理部門職能穿插、政出多門、辦事效率低下的

11、弊端。但各省改革的程度和成效不盡一樣, 存在改革缺位、不到位和落實不力的情況。改革缺位情況表達在: ( 1)局部地區尚未進展水務一體化管理體制改革; ( 2)局部地區成立了水務局, 但沒有真正實現涉水事務一體化管理。改革不到位情況表達在:( 1)局部地區涉水事務一體化管理體制改革程度不高, 與城建系統、環保系統等的分工協作未完全理順; ( 2)局部地區水務一體化管理體制改革上下不同步, 各級水務管理部門職責不一致、一體化程度參差不齊。改革落實不力情況表達在: 局部地區水務一體化管理體制改革后, 管理職能難以落實。當然, 城市水務體制改革是一個通過實踐探索真理的過程, 必然會存在一些問題。如果這

12、些問題不解決, 必然會影響水務一體化管理優勢的充分發揮,影響水務體制改革的成效。21 水務改革上下不同步造成水務管理效率低下投融資渠道不暢水務管理體制改革上下不同步主要表達在中央和省級層面改革滯后, 成為城鄉水務一體化管理改革的制約。國家層面。盡管2021年中央行政體制改革已開場嘗試大部制機構改革, 但在水管理體制改革上是滯后的, 當時采取妥協方法, 明確水利部不再負責城市涉水事務的具體管理, 由此形成目前水利部、住建部和環保部均具有城市水務管理職能的格局。省級層面。2021 年后由城市政府自行確定供水、節水、排水、污水處理的管理體制, 但目前除、*、外, 絕大局部省級政府沒有設立水務一體化管

13、理機構。在大量市縣水務局成立的同時, 國家層面和省級層面的水務管理職能調整相對滯后, 形成水務管理上下不統一的格局, 帶來以下問題。一是由于各涉水部門對水務管理體制改革的認識不同, 支持和配合的程度亦不同, 與水務一體化相適應的政策法規和行業標準滯后, 無法對各地水務一體化的管理與運營實踐形成有效的指導。二是由于沒有建立起配套的政策和制度, 一些城市供水、排水、污水處理劃歸水務部門后, 其設施建立與維護的財政資金投入中斷, 影響了城市水務根底設施的建立與維護,反而給城市水務開展帶來一定不利影響。這一點尤其表現在城市排水領域。城市排水近乎于全公益性質, 限于融資能力和開展的歷史包袱, 根本上沒有

14、市場化運作的可能, 其運營幾乎完全依賴于城建部門的市政設施投入和城建配套費用等, 對于傳統的管理體制的依賴性極強。一旦排水機構歸并到水務管理部門, 將面臨運行困難。正是考慮到這一因素, 很多城市在成立水務局時, 僅僅將具有一定市場化運作能力的供水職能劃歸水務部門, 排水職能往往沒有納入城市水務部門管轄圍。三是部門間(特別是城建部門) 工作不協調, 步伐不一致的問題時有發生, 政出多門的現象依舊存在, 水務管理效率低下。比方在水務設施規劃與建立方面, 供排水管網建立和城市道路建立經常不同步, 增加了水務設施建立的協調本錢。又比方涉水收費使用方面, 環保部門負責征收的排污費本應用于補償超標污染物的

15、額外處理本錢, 但由于與環保部門的水質監管職能未能有效協調, 這局部費用也常常難以用于污水處理廠的行。四是易造成市縣水務局在城市水務工作中遇到的狀況和問題不能及時傳到達上級主管部門, 不利于各級水行政主管部門之間真正建立起城市水務工作方面的聯系。22 水務改革認識和職能調整不到位使改革成效難以充分發揮水務改革認識不到位問題。主要表現為局部地區改革的主動性和深度不夠, 有些地區改革進展較慢, 還有些地區存在著改革目標不明確, 改革流于形式的問題, 改革后工作思路和工作容并沒有從根本上發生變化。水務職能調整不到位。成立了水務局的一些市縣, 有的職能調整只是少局部落實, 與城建系統、環保系統等的分工

16、協作未完全理順, 城鄉水務一體化管理改革程度不高; 有的職能調整甚至難以落實, 沒有實現城鄉水務一體化管理, 特別是排水職能和污水處理職能, 相當一局部城市限于自身開展實際和水效勞機構的運營現狀, 很多水務局并沒有將這兩項職能納入管轄圍。也有很多城市, 雖然水務職能調整到位, 但只是管理權限做了轉移, 在運營層面上并未真正實現一體化, 很多涉水事務仍然停留在原來的工作狀態, 供水、排水、污水處理回用等方面仍相互脫節, 水務統一管理的目的沒有真正到達。23 管理方式落后和管理能力缺乏不利于管理目標實現首先, 政府監管機制尚未形成, 監管手段缺乏。除少數較興旺的城市, 各地城市水務局成立后普遍存在

17、管理手段單一、管理措施落后的問題, 從而制約了管理水平的提高。多數城市的水務管理部門對于供排水和污水處理等領域的管理經歷欠缺,現代化的水務管理技術應用還很不夠, 信息共享和交流缺乏, 導致其不能有效地實施各項水務監管職能, 對于城市水務的運營監管力度大打折扣。水務管理缺乏系統的政策法規保障, 有些現行的法律法規不能滿足新體制的要求, 局部法律法規阻礙了全國水務管理體制改革的進程。如現行5城市供水條例6明確的城市供水執法主體是地方人民政府建立行政主管部門, 城市供水劃歸水務局后, 執法主體不明。其次, 合理的城市水價形成機制尚未建立。水費和污水處理費等水務產品與效勞價格不到位。在高度的價格管制下

18、各地水務公司政策性虧損嚴重,不僅管網改造資金嚴重缺乏, 資產的負債率也一路高企, 企業融資也面臨各種困難。據統計, 2021年初, 全國供水企業的虧損面達79% , 實行企業化經營的污水處理企業虧損面達30% 以上。水務企事業處于經營虧損或保本狀態, 對拓寬水務市場融資渠道及改革現行供排水管理體制構成一定影響。第三, 在城市水務改革如何統籌城鄉和處理好與流域管理的關系方面還缺乏很好的管理方法和手段。由于水務投融資渠道單一, 社會資本進入緩慢, 水務根底設施建立投入嚴重缺乏, 很難保證城鄉水務效勞質量和水平均等化; 由于城市水務的市場化傳導機制缺失, 用水和治水的外部性不能很好界定, 對流域上下

19、游之間的水事糾紛缺乏準確判定, 水資源的流域特性得不到很好尊重, 就難以真正實現對水資源進展流域管理, 保證流域水循環的目標。24 用水者有效參與不夠不利于水務決策和水效勞水平提高長期以來, 我國城市水務存在用水者參與機制不完善、參與渠道不暢等問題, 這與水務行業傳統的管理運營體制有關系。水務管理改革的根本目的在于提高城市水效勞的運營效率和效勞質量, 確保公眾享有平等的、充足的、高質量的水效勞。改革的落腳點在于用水者, 因此用水者的充分參與是水務管理改革的題中應有之義。然而水務管理體制改革以來, 推進用水者參與的進程仍比較緩慢, 利益訴求渠道不暢, 水務運行質量問題的反響與解決機制仍不完善。由

20、于用水者參與程度不夠, 也缺乏必要的監視權力和手段, 直接造成水務管理過程不公開和透明度缺乏, 無法表達水務局作為全新的水管理部門應有的新形象和新氣象, 水務管理效率和效勞水平難以提高, 不利于各項水務職能落到實處,也無法提高用水者對于水務管理體制改革的理解和支持程度。3 深化水務管理體制改革的對策建議涉水事務統一管理符合我國城市化開展的大趨勢, 是統籌城鄉開展的必然要求。各地水務改革的實踐說明: 城市水務體制改革的推進與地區城市化水平、水資源條件和水問題特點、城市自身經濟和財政實力等因素密切相關, 當水對城市的整體開展產生重大制約作用的時候, 城市水務一體化管理才可能有效展開, 可以說是在城

21、市化的不斷推進中而水到渠成的過程。因此, 深化城市水務管理體制改革, 必須始終堅持適應水資源的自然屬性和社會屬性, 滿足生產關系適應生產力、適應開展大趨勢的要求, 并以提高水管理效率、更好地滿足用水戶需求作為改革目標。31 確立合理的改革推行路徑水務一體化改革不應將重點放在部門權限之爭, 重要的是實現城市涉水事務統一管理, 建立起為城市整體開展而效勞的觀念。各城市限于自身開展實際和思想觀念, 對其理解和把握的能力是不同的。針對不同城市, 應當確立不同的改革路徑(表1) , 各項管理和運營職能的調整與歸并應考慮部門間的利益博弈而做具體分析。應當特別強調, 水務市場化和水效勞機構的自主化運營是水務

22、管理體制改革的有力的助推器。只有水效勞機構真正做到政企分開具有獨立運作的能力時, 對于管理體制的依賴性才能降低, 水務管理職能的調整才更容易實現。32 完善各級水務管理機構和政府監管機制建立和完善與水務一體化相適應的上下對應、配套完善的水務管理機構, 完善政府監管機制, 建立起/一龍管水, 多龍治水0的城市水務開展方式,制定統一的規劃、政策、法規、標準等, 確保管理的效能。第一, 中央層面。大部制是未來行政體制改革的趨勢但實現大部制需要一個過程, 因此未來的城市水務管理改革可能仍將以國家層面的水行政主管部門為主要推動力量, 但長期面臨與其他主要城市涉水部門(城建和環保)的職能界定和整合問題。水

23、行政主管部門應圍繞水資源統一管理和城鄉水效勞統籌這一核心目標, 爭取中央政府支持, 積極推動出臺有利于水資源統一管理和城鄉水效勞統籌的政策和法規, 并爭取與其他涉水部門共同建立與城市水務一體化相適應的上下對應、配套完善的水務管理機構, 對省和市縣層面的水務管理給予指導。第二, 省級層面。省級層面建立統一的水務管理機構和政策法規體系具有實現的可行性, 如我國省已經成立水務廳, 在相當程度上為全省層面推動水務管理體制改革樹立了標桿。但省級層面開展水務管理體制改革面臨與中央層面同樣的一個難題, 即明確水行政主管部門與其他涉水部門之間的職能界定和整合, 需要省級政府的大力支持。各涉水部門(水利、城建、

24、環保)之間亦應加強協調與合作, 建立聯合工作機制并成立組織機構實體, 作為市縣水務局或水務管理部門的上層主管部門, 并制定相應的水務規章和規, 完善本省水務行業標準和產業政策, 切實加強省級層面對城市水務管理的指導。第三, 地方層面。加強水務管理體制改革措施的落實力度, 調整職能, 理順關系。在市級層面推行強有力的自上而下的水務一體化改革, 建立市縣鄉三級水務統一管理的網絡體系, 為落實城鄉水務統一管理的目標提供體制保障。尚未成立水務局的市縣, 應遵循自身開展實際, 適時完成水務管理職能的轉變。已經實行水務管理體制改革但管理和運營職能調整尚不到位的市縣, 應理順與傳統涉水部門的關系, 在資金、

25、人員、運行等各方面加強溝通與協調, 平穩轉移各項管理職能。已經實現水務統一管理但沒有有效落實各項職能的市縣, 水務部門管理人員應加強自身學習, 強化管理能力建立, 加強運營監管的力度, 全面落實水資源統一管理的各工程標。第四, 完善政府監管機制。通過取水許可證、排污許可證、污水處理費、市場準入和退出機制、水價本錢監審、依靠立法規定供水者和排水者權利和義務等措施和手段, 加強政府對城市水務行業的技術監管、經濟監管、效勞監管和環境監管。33 全方位完善協調與合作機制深化城市水務管理體制改革與國家行政體制改革關系密切, 尤其是中央層面受限于國家行政體制改革的進程。因此, 在未來一段時期, 各涉水部門

26、之間完善協調與合作機制仍將是實現水資源統一管理和城鄉水效勞統籌目標的重要手段。水務部門與城建部門作為涉及水務管理體制改革的兩個主要部門, 就城市水務統一管理加強協調與合作至關重要。最關鍵一步, 即以水資源統一管理和城鄉水效勞統籌為中心目標, 制定水務開展規劃, 合理確定水資源的開發、利用、治理、節約、配置、保護各方面開展目標, 兼顧城鄉生活、生產、生態環境等各種用水需求, 協調規劃水源、水廠、管網、排水、污水處理與回用, 水生態環境保護與治理等各方面工程建立,確保本地水資源在整體上發揮出最大的經濟效益、社會效益和環境效益。兩個部門之間應建立起為城市整體開展而效勞的觀念, 做到統一政策, 統一投

27、入, 統設, 統一調度, 統一監測, 統一治理, 統一標準, 統一收費等, 實現城市建立的整體協調。在現行管理體制下水務主管部門將長期面臨與環保部門之間就水質管理權限而產生的分歧, 迫切需明確職責定位和加強協調合作。水務部門的水質監測應定位為行業監測, 為行業管理提供依據, 同時就限制排污總量向環保部門提出意見建議并具有相關監視權限; 環保部門的監測屬于環境監測疇, 環保部門的監測數據和資料是政府環境決策的依據, 但具體到水資源質量的保護則應與水務部門協同管理。34 完善與水務一體化相適應的法律法規體系和行業標準規逐步建立健全與水務一體化相適應的、表達水務行業管理職能的法律法規體系, 有效解決

28、不同部門政策法規不協調、重復執法、執法不力的問題,明確界定政府、管理部門、企業、公眾的責權, 是依法治水、實現水務行業有效管理和運行的制度根底。國家層面上應不斷完善涉水法律法規和規章體系, 在協調各涉水部門關系的根底上, 對現有的涉及城市水務的行政法規和部門規章進展修訂和完善, 并盡快制定與水務一體化要求相適應的行業標準與運行規, 從而加強對各地水務管理和運營的指導。在流域層面, 應制定促進流域水資源一體化管理的政策法規并盡快出臺實施, 統籌考慮流域上下游、左右岸、干支流之間各用水主體的用水、排水、污水處理與回用、水生態環境治理恢復等事務, 規包括流域或獨立的小流域圍的水資源開發利用和節約保護

29、, 實現流域各類水資源統一配置和水環境有效治理保護。在省級層面(包括有立法權的較大的市), 應密切結合本地實際, 清理與水務一體化管理體制不相適應的地方性水務法規和規章, 按照城市水務統一管理的要求, 逐步建立健全水資源和水環境保護、城市供排水、污水處理及回用、方案用水與節約用水、城市防洪等方面的地方性水管理法規和規章。已經成立水務局或己經實施水務一體化管理的城市應針對城市水務執法和行政管理中存在的突出問題, 制定適合本地區開展特點的水務管理方法。結合國家制定的行業標準和運行規, 著重于當前開展最薄弱和最緊迫的領域, 制定和完善適合自身水務運營的標準規, 以爭取在較短時間實現一個既可承受也可執

30、行, 并對現狀有明顯改觀的水務開展目標, 表達新的水務管理體制的優越性。35 以統籌城鄉和推進水務市場化來促進水務一體化管理目標實現隨著城鎮化水平的提高和城市規模的擴大,城鄉之間的水事聯系嚴密, 相互影響不斷增加,城市水務一體化管理應將統籌城鄉水務, 促進城鄉公共水效勞均等化作為重要的改革目標著力加以實現。統籌城鄉水效勞, 即以效勞城鄉生產生活為目標, 統籌城鄉水資源管理, 統籌城鄉水情調度, 統籌城鄉水務設施建立與管理, 統籌城鄉水務運行, 統籌城鄉水生態環境保護, 從而提高水資源與水環境承載能力和水效勞保障能力, 實現城鄉可持續開展。同時, 我國一直探索建立政府主導、社會籌資、市場運作、企

31、業管理的水務良性運行機制。一是促進城市供排水效勞縱向一體化, 防止產業鏈分割帶來的經濟損失及交易本錢增加, 并推動水務行業產業鏈條投資、建立和運營一體化。二是在城鄉區域整體布局供排水和治污等水效勞, 實現城鄉水務一體化, 并通過特大型水務集團嘗試獨立的小流域圍的水務一體化運營。完善水務運營機制, 重點應大力完善水務多元化的投融資體制和機制。一方面, 從上到下理順和整合供排水與污水處理的原有投資渠道, 將原來分割管理的各類水務資金統一運用。另一方面, 界定好投資者、使用者、管理者和受益者的責權關系,創造條件促使民間資本和海外資本進入城鄉水務行業, 加快城市水務設施建立。自2002 年水務市場化改

32、革以來, 2021年5月頒發5國務院關于鼓勵和引導民間投資安康開展的假設干意見6 (國發12021213號), 明確支持民間資本進入城市供水、污水處理等水務領域。但如果不能建立水價市場化形成機制, 善水價本錢監審和公開, 就難以引入民資,水價市場化能有利于提高水質和效勞。5月31 日,國務院明確要求發改委住建部、水利部和財政部四部委聯合推進水價改革。水價改革應以建立/ 水價與本錢聯動機制0為根本目標, 從引進市場機制入手, 抓好本錢監審這個必要前提和法制保障, 盡快出臺/城市供水定價本錢監審方法0。同時, 建立水務產業投資基金, 探索股權投資模式, 以權益融資為主防止負債率過高。36 建立健全