1、測繪地理信息行政職能轉變探微1職能轉變的內在要求測繪地理信息事業是經濟建設、社會發展和國防建設的一項基礎性事業，在維護國家安全、完善宏觀調控、促進區域協調發展、轉變經濟發展方式、應急救急、構建資源節約型和環境友好型社會等方面，其地位和作用越來越凸顯。隨著經濟社會發展對測繪地理信息需求日益旺盛以及科學技術的突飛猛進，測繪地理信息工作業務范圍的不斷拓展，測繪地理信息行政管理的對象、內容和方式也隨之發生根本性變化，地理國情監測應聲而起、地理信息安全監管任務日益加重、地理信息產業快速壯大、測繪應急保障服務需求劇增等，急需加快健全測繪地理信息行政管理職能以適應發展的要求。總的來說，新時期測繪地理信息行政

2、管理職能轉變主要有以下五個方面的內在要求。1.1維護國家地理信息安全的現實要求地理信息是國家重要的基礎性、戰略性資源，相當一部分的地理信息包含了敏感的位置和屬性信息，涉及到國家秘密，關乎國家安全和民主利益。隨著衛星遙感、全球導航定位等科技的不斷進步，遙感影像分辨率不斷提高，通過衛星和網絡等手段確定地球表面目標及其性質特征越來越容易，這對維護地理信息安全帶來嚴重挑戰;同時，隨著測繪工程建設、互聯網地理信息交易、導航與位置服務等地理信息應用的快速發展，地理信息相關違法行為也呈現主體多元、領域寬泛、案情多樣、危害長遠的態勢，這對加強地理信息安全監管帶來巨大挑戰。近幾年，我國屢屢出現非法獲取、提供和使

3、用涉密地理信息，擅自生產、出版和傳輸地理信息的事件，特別是一些外國的組織和個人到我國敏感地區非法從事測繪和竊取地理信息數據，對我國國家安全構成了嚴重威脅。針對我國地理信息安全面臨的嚴峻形勢，必須進一步強化地理信息安全監管職能，加強對測繪地理信息生產、管理、審批、發布與應用各環節中涉密敏感地理信息的預警分析與動態監控，支持多部門間信息共享和業務協作的安全監管，加大地理信息安全違法行為的整治力度，全方位保障國家安全。1.2推進行業信息化建設的迫切需要測繪地理信息的信息化，既是國家信息化建設的重要內容，也是全面提高國家信息化水平的重要條件。人類活動的信息80%與地理位置相關，地理信息能夠為國民經濟和

4、社會信息化建設提供統一、標準、權威的地理信息數據基底，促進各行各業各類信息的集成、整合和共享。離開準確、豐富的地理信息，就不可能實現經濟社會各領域的信息化。目前，國家尚未確立測繪地理信息部門相關的管理職能，測繪地理信息行業的信息化建設還缺乏國家層面的規劃、統籌、指導和引領，地理信息數據分隔、標準不一、“信息孤島”屢見不鮮，難以形成“一張網、一個圖、一個平臺”，使得測繪地理信息在促進國民經濟和社會信息化進程中的作用難以充分發揮。為此，急切需要確立測繪地理信息部門在該領域信息化建設中的職能，規劃全國的測繪地理信息信息化建設，開展數字中國、智慧中國的地理空間基礎設施的頂層設計，促進現代測繪與地理信息

5、的標準統一，增強地理信息的現勢性，推動地理信息資源在跨行業、跨部門中的互聯互通、開發利用與共享，為加快實現國家信息化做出更大貢獻。1.3發展壯大地理信息產業的客觀需要作為戰略性新興產業和生產型服務業的重要結合點，地理信息產業具有科技含量高、環境污染少、市場前景廣闊、吸納就業能力強的特點，不僅有利于擴大居民消費，而且有利于調整和優化經濟結構，開發利用潛力很大。近年來，在測繪地理信息部門的支持和指導下，我國地理信息產業保持了健康、快速發展的態勢，“十一五”期間，全行業服務總值年增長率超過25%，2012年總產值近1500億元，產業相關企業已超過2萬家，從業人員超過40萬人。但是，地理信息產業發展依

6、然存在產業結構不合理、總體規模偏小、產業鏈不完善、技術自主創新能力不足，核心競爭力不強等問題，無序競爭、超資質測繪、無資質測繪等現象也時有發生。這與測繪地理信息部門的產業管理職能偏弱密不可分，為此，需要進一步完善測繪地理信息部門培育、指導和規范市場發展的相關職能，加強對產業發展的宏觀指導和政策支持，強化地理信息市場的統一監管，營造公正、公開、公平的市場競爭環境。1.4開展地理國情監測工作的急迫要求2009年國家測繪地理信息局通過組織開展測繪地理信息發展戰略研究，創造性地提出了開展“地理國情監測”的命題。2011年李克強副總理在視察測繪創新基地時明確指出“要加強地理國情監測”。開展地理國情監測已

7、成為黨中央國務院對新時期測繪地理信息工作的新要求，是對傳統基礎測繪工作的升級與轉變，是測繪地理信息部門努力踐行科學發展觀的重要體現。目前我國正處在工業化、城鎮化快速發展時期，也是地表自然和人文地理信息快速變化的時期，地理國情作為重要的基本國情，是宏觀調控和促進可持續發展的重要決策依據，也是建設責任政府以及服務政府的重要支撐，對于科學布局工業化、城鎮化，統籌規劃、合理利用國土發展空間，有效推進重大工程建設等至關重要。然而，當前相關法律法規、國務院關于國家測繪地理信息局的“三定”規定等對地理國情監測尚未作出明確規定，為此，適應形勢發展的需要，有必要增加測繪地理信息部門的地理國情監測與統計服務職能。

8、1.5提升應急服務保障水平的強烈需要地理信息是科學決策的基礎，在自然災害等突發事件發生后，通過及時啟動測繪應急保障預案，開展地理信息數據變化的應急測制、更新和提供工作，達到及時了解地表覆蓋、生態環境等方面的變化情況和預測預警信息的目的，從而為各級政府和有關部門災后救助等提供有效的幫助，這是多年來測繪地理信息工作應對突發事件的實踐經驗的反映。近年來，我國自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件等各類突發公共事件頻發而且呈現愈演愈烈之勢，應急測繪保障任務越來越繁重。縱然測繪地理信息部門在抗擊汶川特大地震、舟曲特大山洪泥石流等重大自然災害和災后重建中，發揮了不可替代的特殊作用，但也暴露出測繪應

9、急保障統籌協調能力與災情地理信息獲取能力不強等問題，強烈需要進一步強化測繪地理信息部門的應急保障服務職能，完善測繪地理信息應急保障機制，統籌協調全國測繪地理信息應急工作，健全應急測繪保障服務工作機制，大幅提升應急保障能力，不斷增強應急戰略防備能力。2職能轉變的重點新的時期，轉變測繪地理信息行政管理職能，就是要緊扣建設服務型政府的基本要求，圍繞“宏觀調控、市場調節、公共服務、社會管理”等政府職能轉變的具體要求，密切結合測繪地理信息工作實際，準確把握新時期測繪地理信息工作的新特點，適應經濟社會快速發展不斷提出的需求變化，立足于最大限度發揮測繪地理信息部門在國家經濟建設、國防建設和社會發展中的作用，

10、加快調整、完善和優化測繪地理信息行政管理職能。轉變測繪地理信息行政管理職能，關鍵是要解決測繪地理信息部門“越位、缺位、錯位”的問題，著力提高政策引導能力、宏觀調控能力、公共服務能力和市場監管能力。當前，測繪地理信息行政管理職能轉變的重點主要包括以下五個方面。2.1從重生產到以加強行政管理為主的轉變長期以來，測繪工作一直呈現著較強的生產建設性質，工作任務具有較強的計劃經濟色彩，測繪部門更多地表現為以抓基礎地理信息數據生產為主的部門，幾乎全程參與基礎測繪任務和項目的規劃、設計、實施、成果提供等工作，這與測繪部門作為國家和地方重要行政管理機構的地位和應履行的職責并不相符，也與完善社會主義市場經濟體制

11、的有關要求不相適應。為此，在轉變職能方面，首要的是要加強和切實履行測繪行政管理職能，從機構設置和管理機制方面有限減少對微觀的測繪地理信息生產服務活動的直接干預，由過度專注于基礎測繪生產向更加注重滿足經濟建設、社會發展、人民生活等對測繪地理信息基本需求轉變，從具體的、細微的事務性工作中抽出身來，做好戰略部署、規劃計劃、政策引導與支持、公共服務、市場監管等工作。2.2從重管理本系統到以管理全行業為主的轉變一直以來，基于測繪業務自身較強的專業性，測繪行業屬于國民經濟和社會發展中較小的一個行業，測繪部門在履行行政管理職能方面通常以管理系統內的國家和地方性的生產事業單位為主。然而，近年來，隨著經濟社會的

12、快速發展和其對地理信息需求的日益增加，以及科技的迅猛發展和測繪地理信息社會影響力的不斷提升，使得越來越多的單位開始涉足測繪地理信息領域，地理信息產業迅速發展壯大，遍布經濟社會發展的各行業、各領域，為此，無論從維護地理信息安全的角度，還是從發展壯大產業、更好地服務經濟社會發展的角度出發，都必須加強對整個行業的測繪地理信息活動的監督管理，即從以管理直屬單位和測繪系統為主，轉變到管理全國測繪地理信息行業和市場為主，充分履行測繪地理信息行政主管部門的“統一監督管理”職能。2.3從管理測繪事務到管理測繪地理信息事務的轉變測繪地理信息更加凸顯了信息化的氣息，測繪部門管理的業務將由過去組織基本地形圖、基礎地

13、理信息數據等基礎測繪生產為主，轉變到開展以數字中國、天地圖建設、地理國情監測為代表的測繪地理信息信息化變革基礎上的公共服務為主。由此來看，整個測繪業務在內容上已經發生了明顯變化，更加突出信息革命的基本要求，其行政管理的內容也將隨之進行相應的調整，增設和完善相關行政管理職能已成為當務之急。2.4從以服務政府機關決策管理為主到服務全社會科學發展的轉變改革開放以來，測繪事業一直充當著在國家經濟建設、國防建設和社會發展中發揮基礎性作用的角色，更多地是面向政府機關的管理決策需求提供測繪地理信息保障服務。新的時期，隨著城鎮化、新農村建設步伐的不斷加快，各行各業各領域的快速發展，人民群眾物質生活水平的不斷提

14、高，各方面對測繪地理信息不斷提出新的需求，這就要求測繪地理信息部門在履行公共服務職能方面，要更加凸顯公共服務的全面性和均等性，從滿足政府部門的測繪地理信息需求為主，轉變到全面滿足政府、企業、社會公眾等各方面科學發展的需求，不僅提供能夠滿足政府決策管理需要的地理信息及技術平臺支撐，而且能夠滿足企業事業單位生產、人民群眾生活對地理信息的基本需求。2.5從以監督管理市場為主到以培育和完善市場為主的轉變一直以來，測繪地理信息部門切實履行規范測繪地理信息市場秩序的責任，更多地是從維護地理信息安全的角度加強測繪地理信息市場監管，初步建立了統一、競爭、有序的市場。近些年來，地理信息產業作為一個新興產業，快速發展壯大，已上升為國家戰略性新興產業的重要組成部分，具有科技含量高、環境污染少、市場前景廣闊、吸納就業能力強的特點，是戰略性新興產業和生產型服務也的重要結合點，不僅能直接產生較大的經濟效益，還可以帶動智能交通、手機通信、現代物流、網絡服務等現代服務業發展;不僅有利于擴大居民消費，而且由利于調整和優化經濟結構，正在成為國民經濟新的增長點。由此，當前及今后一段時期，測繪地理信息部門更有責任和義務培育和完善這一市場，不僅僅是規范市場秩序，而是要適應社會主義市場經濟發展的趨勢，滿足建設測繪地理信息強國的需要，