1、基層公務員流失的對策研究何延婷（西安廣播電視大學直屬二分校10秋級行政管理?？?，陜西西安710100）摘 要：基層公務員人才流失直接影響到我國基層黨政人才隊伍的綜合素質。本文在分析基層公務員人才流失基本特征的基礎上,闡述了人才流失形成的原因,研究探討了吸引和留住人才的對策措施。關鍵詞：基層公務員；人才流失；對策本文基層公務員,是特指我國縣、鎮、鄉科局級單位政府部門屬于非領導地位的公務員。他們是公務員隊伍這座“金字塔”的基座,是國家意志的具體實施者和落實者,他們整體素質的高低直接關系到基層政府行政效率的高低和行政效果的好壞。因此,吸引、培養、用好優秀人才,建立充滿生機和活力的人才工作機制是我國基

2、層公務員隊伍建設的一項重要戰略任務。 一、基層公務員人才流失的基本特征 雖然我國目前基本確立了公務員制度的框架和體系,但還僅處于初步階段。隨著我國市場經濟的發展,基層公務員隊伍中出了部分人才相繼流失現象。 (一)業務骨干流失嚴重 流失人員中一部分是在公務員核編定崗中被迫離職的“合同工”。雖然他們文化水平不高,但普遍來自于得力的村組干部,他們熟悉當地環境、工作踏實肯干;流失人才中另一部分是高校畢業生。他們多以基層為跳板,經過幾年的鍛煉,工作水平和業務能力得到提高后,一有機會就離開了基層環境;此外,還存在部分外出學習不歸崗的,近年來,我國政府增派了基層公務員外出脫產學習的機會。經過兩到四年的高校學

3、習,有的學員畢業后流向了企業,有的留在了省、市級機關或調到別的單位,回基層原單位的較少。這些的業務骨干的流失,一定程度上影響了政府正常工作,不利于政府政策實施的連貫性,也不利于保持基層干部隊伍的穩定性。 (二)知識人才流失嚴重 學歷的高低與各自需求存在密切聯系:低學歷的基層公務員他們更注重退休保障和受人尊重的需要;而高學歷的基層公務員他們更側重于成就的需求和對未來的發展。這一需求的差異,是導致基層公務員中高學歷人才流失的思想根源所在。在基層政府高學歷的人才原本缺乏,為了優化基層公務員隊伍的知識結構,近年來我國地方政府花費了大量的時間和精力,每年面向社會公開招聘大量高學歷的優秀青年充實到各基層政

4、府,但基層工作艱苦、事業發展空間面窄,現實與理想的差距導致一些學歷高、素質好、能力強的公務員辭職離去。高學歷的基層人才流失,不但浪費了政府為引進人才所付出的大量精力和財力,更影響到基層干部隊伍的整體文化素質。 (三)青年人才流失嚴重 政府部門按部就班的工作、晉升體制,年齡越大、資歷越深,職位、級別越高、待遇也就越好。而年輕人,雖然優秀,成績突出,卻只能慢慢等;另一方面是因為年齡大了在離職時顧慮較多,考慮到家庭、孩子以及對新事物、新環境的適應能力也不會輕易辭職。此外,中老年基層公務員更希望在晚年有穩定的保障,更注重生活安全,對是否有成就不再有更多的想法;而基層年輕公務員,除了要求物質具有保障外,

5、更希望在工作上有所成就,更看重個人的發展。這種年輕人才的大量流失導致基層公務員隊伍老、中、青的比例失衡,影響基層公務員隊伍的整體年齡結構。 (四)男性人才流失嚴重 男性是基層公務員人才流失的主體。一方面是男性外出謀職較女性更為容易,家庭原因的阻礙也相對較小。特別是年輕男性期望更高,更希望通過努力,來實現自己的理想;另一方面是社會普遍對男性的事業有較高期望,而女性社會角色被視為需要穩定,家庭型的角色,傳統“男主外,女主內”的觀念無形之中把養家糊口的重任落在男性肩上。在基層公務員中,男女比例明顯失衡,未婚女性更少,不利于基層男性青年的戀愛與婚姻,這也是促使男性青年人才流失的重要因素之一。 二、基層

6、公務員人才流失的成因分析 影響基層公務員流失的因素很多。除了工資福利等經濟因素外,更多的是工作自身、組織環境和人際關系等非經濟因素的影響。 (一)社會大環境的變化促使基層公務員思想觀念發生轉變 基層公務員對從政動機的評價較為一致,絕大部分的基層公務員最看重的是公務員工作和收入的穩定性,進了政府部門就有了“鐵飯碗”。但隨著改革的深入,社會保險體系的逐步健全,社會化程度的逐漸提高以及各類企業參與市場競爭機會的增多,艱苦條件下的基層公務員在保障方面的優勢已不復存在。市場經濟下企業的用人制度更顯靈活,很多的基層公務員愿意選擇有利于自己才能發揮的職業,以充分施展自己的智慧才干,實現自己的價值。這種思想觀

7、念的轉變,使得相當一部分基層公務員愿意去尋找更好的發展空間?！稗o官下?！爆F象在基層公務員中的出現,已經顯示了在社會就業寬松的大環境下,人們的思想觀念正在發生一些微妙的轉變。 (二)薪酬福利不能與能力匹配,致使基層公務員職位缺乏對人才的吸引力 基層公務員不能獲取合理的、與能力相匹配的薪酬福利,是基層人才流失的最直接原因。表現在:一是我國公務員工資實行的是以職務和級別為主的職級工資制。基本工資全國“一刀切”,而津貼、補貼、獎金由于基層政府財政來源面窄,收入單薄,可根據工作實質調整的部分過少。基層公務員由于職務職級低,職務工資不高,績效工資又不足,這種偏低的待遇和基層艱苦的工作條件相比缺乏對人才的吸

8、引力。二是基層鄉鎮工作雜、亂、多,公務員分類管理難以到位。常常是“無事大家閑,有事一塊干”。特別是計劃生育、社會穩定等方面的工作,管理人員與專業技術人員的分類模糊。這種同級、同工、同酬的平均主義使得專業技術類人員無法發揮特長,展示自己的才能,獲得與自己能力相稱的收入待遇。因而,基層公務員職位更難以吸引專業技術人員。 (三)考核晉升機制不科學導致業務骨干工作缺乏激情與創意 從目前的人事體制看,我國基層公務員的考核晉升機制還存在很多弊端。首先、考核制度本身有缺陷?？荚u指標設計不科學,考核過程缺乏公正性,考核結果未與激勵機制緊密掛鉤。基層公務員的考核和晉升過度依賴領導的主觀判斷,沒有形成與工作實績相

9、統一的晉級、降級機制。其次,基層公務員的選任機制缺乏科學性。職務的晉升依據不清晰,沒有明確的條件、方法和程序,缺乏制度化、法制化的管理。晉升中過多地存在“重資歷不重表現”等問題。再次是基層公務員的退出渠道不通暢。只有謀求升遷的動力,無辭退下崗的壓力。“一坐而終、平穩退休”,缺乏優勝劣汰的用人機制。這些問題的存在挫傷了基層公務員工作的積極性和主動性,也造成基層公務員在實際工作中無過即是功、得過且過的心理。 (四)工作單調,人際關系緊張不利于人才的個性發展 基層公務員的工作條件艱苦、工作環境差、工作內容雜,來自工作本身的激勵又非常欠缺。特別是鄉鎮公務員一年中重復工作著:“計劃生育”、“招商引資”、

10、“農村穩定”幾項“帽子工程”。在單調的工作環境和繁重的工作任務中,被動地服從和個人的非理性接受,極不利于人才的個性發展。另一方面基層工作人際關系難處理,領導與部下、同事與同事少有內心的溝通。有的領導官氣大、等級意識嚴重,上級對下級的絕對權威,使得基層公務員只會唯唯諾諾,沒有主見,年輕人個人的主張和建議少有發揮的空間。因而,因循守舊,服務意識不強、素質和能力難以得到提高。這不僅影響了政府的服務質量和服務水平,也使很多個性人才無奈地選擇離開。 (五)培訓機制不完善,無法滿足基層公務員的迫切需求 基層政府對人才的培養開發工作缺乏足夠的認識。有的領導愿意“管事”,不愿意“管人”,認為公務員發展靠自身、

11、靠命運。只把公務員作為一種資本在使用而沒有作為資源來開發,沒有真正樹立“以人為本”的思想?，F在,基層公務員特別是偏遠地區的公務員接受培訓的機會極少,有的甚至工作幾十年都沒有接受過一次培訓。一方面是基層公務員人才開發還缺乏激勵和制約機制,培訓制度不健全。培訓的方針、政策、規劃、措施還不完善。特別是在基層公務員培訓效果和培訓質量的評價等方面,在制度上還缺乏剛性,培訓與使用、晉升還沒有真正掛起鉤來。另一方面是基層公務員培訓資金的投入嚴重不足,公務員培訓基地的基礎設施和教學設備相當落后,基層公務員的教育培訓經費沒有進入財政預算,經費嚴重不足。培訓的師資隊伍不穩定,流動性大。這種現狀根本無法滿足知識經濟

12、時代,基層公務員對知識和技能更新的迫切需求。 三、改善基層公務員人才流失現狀的有效對策 造成基層公務員人才流失的原因是多方面的,尋求留住人才的思路和途徑也是多角度、全方位的。通過改革制度、優化環境、提高待遇、增進感情、完善人力資源開發機制來吸納和穩定人才,應當成為基層政府留人的基本策略。 (一)在貫徹公務員法的基礎上,進一步健全基層公務員的薪酬福利體系 我國公務員法規定:“針對公務員不同職位類別實行有差別的薪酬制度”。如今基層公務員的薪酬福利還普遍偏低,有差別的薪酬制度固然需要,但基層公務員當前最為關注的是繼續提高基層公務員的整體工資標準。首先,政府要繼續提高基層公務員特別是地區偏遠、條件艱苦

13、、環境惡劣的鄉鎮公務員的基本薪金。政府可以在財力允許的范圍內,有效解決基層公務員的生活成本差異問題。同時向基層投入更多的物力、財力,發展地方經濟。只有做大了“蛋糕”,才能從整體上提高基層公務員的收入和待遇。其次,要堅持工資與福利相結合,實現福利的顯性化。在提高基層公務員工資津貼的同時,建立優厚的福利待遇,比如山區補貼、住房補貼、醫療補貼、帶薪休假、通訊補貼等等,保證基層公務員的福利水平隨著經濟發展不斷提高,并逐步實現規范化、制度化。解決其后顧之憂,使其安心工作、穩定隊伍。再次,獎金福利分配要與績效考核掛鉤。有多少工作量,有什么樣的工作績效,就應該得到相應的獎金福利。根據公務員所掌握知識、技能與

14、對工作貢獻的大小,適當拉開獎金福利的分配?？朔舷隆耙坏肚小被颉罢撡Y排輩”現象,引入優勝劣汰的競爭機制,從薪酬福利上增強基層公務員職位對人才的吸引力。 (二)完善基層公務員的考核、晉升機制,使其具有更強的可操作性 公務員法將公務員的考核確定為德、能、勤、績、廉五個方面。但在很多時候,這種籠統的考核方式缺乏可操作性。需要對其進一步的細分,如考核工作績效時可以從工作數量、工作質量、工作效度等方面進行衡量。再如,確定其能力發揮得如何,對其業務能力、綜合分析能力、組織協調能力、創新能力,學習能力等作出評價?；鶎庸珓諉T的考核,應以職務說明書為基礎。根據基層公務員所處的崗位制訂詳細的職位說明書,規范每一個

15、公務員的工作行為,并使公務員工作考核盡可能量化。在明晰工作職責基礎上的考核才能保證其科學性,才能達到激勵效果。由于基層政府及其公務員有其自身的特點,因此,在選擇績效考評方法上要有針對性、實用性和具體性。在考評過程中,要充分考慮基層公務員的自身條件、崗位和環境的差異性,盡可能地確?？荚u過程和結果的公平、公正?；鶎庸珓諉T的晉升,要克服領導的主觀判斷,減少人際色彩,職位晉升不能僅取決于個人的資歷和領導的評價,更要以個人能力、業績、工作水平作為提升的標準。把有能力的人放在適合的崗位上,為他們提供施展才華的機會。同時建立公開、透明的晉升程序,切實保障基層公務員晉升制度的科學化和民主化。以公開、平等、競爭

16、、擇優為導向,使基層公務員能在充分施展個人才能的選人、用人機制下進行平等競爭。(三)樹立“以人為本”的理念,實現基層人才的差異化管理 所謂基層人才的差異化管理,即在基層組織內部,管理者通過對基層公務員個性的觀察及測量,制訂出相關的,能夠激勵他們為基層政府作出自己最大貢獻的相關管理措施?；鶎尤瞬诺牟町惢芾?首先要識別基層人才的個體差異。管理者要全面了解和掌握基層公務員的個性,明確各自個性的優勢和劣勢,用其所長,避其所短。營造一個有利于人才個性發展的寬松環境,激發基層公務員的工作熱情。其次,根據個性類型合理使用基層人才。針對基層公務員的不同個性“因人而異”區別對待。不同類型的基層公務員由于性別、

17、年齡、能力、學歷、水平的差異,其對激勵和需求會呈現差別,因其個體的差異,實施有針對性的管理。對于自卑、自暴自棄的人使其看到自己的優點和前途,增強自信心和勇氣;對于自尊心強的,要注意照顧面子,采取個別談心、個別引導的方式;對于好強自負的,要一面肯定成績,一面指出問題。再次,領導者要善于理解、關愛、尊重基層人才,增強對他們的了解、掌握基層人才的興趣愛好、才干能力、所作所為。從而使他們在工作中感到滿意、愉悅、受到激勵,提高工作效率。領導要淡化等級意識,改變組織中不良的“潛規則”,多與部下、群眾溝通協商,努力營造和諧的生活環境。最后,領導要科學授權、敢于放權,放手讓基層人才在一定的范圍內正確行使職權。

18、營造尊重知識、尊重人才的氛圍,為基層公務員中人才的個性發展創造條件和提供舞臺。 (四)健全基層公務員培訓機制,優化基層公務員的知識、技能結構 基層政府普遍遠離城市、科技落后、信息閉塞。為了留住基層人才,優化基層公務員的知識、技能結構,完善現有的基層公務員培訓機制是當務之急。首先,基層政府要更新人才培養的觀念,樹立基層公務員培訓是人力資源投資的管理理念,重視基層公務員人才的培養與開發。將培訓人才、使用人才放在同樣的位置。其次,解決基層公務員培訓經費投入不足的問題。將基層公務員培訓經費列入財政預算,并形成制度,用制度保障基層公務員的培訓經費;再次,拓寬培訓渠道,增強基層公務員培訓的實效性。在基層公

19、務員的培訓上,要積極吸納社會資源,引入競爭,實現計劃與市場相結合的培訓機制。在學科設計上瞄準實際問題的解決,做到前沿理論與基層工作相結合,以適應工作要求、解決具體問題為出發點。講授內容不刻意追求理論的系統性和完整性,著重關注培訓內容的針對性、實用性和有效性。做到學用一致,用什么學什么,缺什么補什么。最后,不斷完善培訓后的考核激勵機制,將培訓成績與本人的考核、晉升和福利待遇等有機結合起來,建立起一種強有力的基層人才培訓動力機制。通過改革基層公務員的培訓制度,達到鼓勵基層人才、留住基層人才的目的。 (五)重視基層組織“軟環境”建設,提升基層公務員的敬業精神 事實上,工資待遇低并不是導致基層公務員人才流失的唯一因素。據了解,工作本身的挑戰性、工作所帶來的成就感、以及廣大群眾的好評和良好的公眾形象,對基層公務員來說,有著更強的精神動力和極大的心理滿足。因此,基層公務員要不斷深化“為人民服務”意識,開展行之有效的教育實踐活動,樹立身邊“看得見、摸得著”的模范人物,形成學先進、趕先進的良好氛圍。增強基層公務員依法行政、廉潔奉公的服務意識,切實樹立為民、務實、清政