1、村鎮建設方針與村鎮建設方針與城鄉協調發展（下）城鄉協調發展（下）曹力群 農業部農村經濟研究中心 研究員 2008年11月（四）城鄉勞動者就業權利不平等 n （四）城鄉勞動者就業權利不平等 n 、針對外出農民工的就業限制帶有歧視性。一些城市仍沿用計劃體制下勞動用工管理的辦法，對企業使用農民工實行總量指標控制。年，勞動部頒布農村勞動力跨省流動就業暫行規定，開始實施以就業證卡管理為中心的農村勞動力跨地區流動就業制度。從實際情況看，這種專門面向農民工的就業證卡，大多演變成以管理之名，行收費之實。 n、對流動人口的管理制度存在明顯缺陷。在外來人口比較集中的地區，當地政府城市發展規劃和社會各種公共服務規劃

2、并沒有考慮這部分的存在和需要，對這些人的管理費用也沒有包括在政府的財政預算中，普遍的做法是依靠向外來人員收取各種費用。 n 、義務教育體制的城鄉分割越來越不適應社會需要。隨著農村勞動力跨區域流動，農村一些兒童伴隨外出就業的父母流入了城鎮。第五次人口普查顯示，中國有流動兒童近萬。中國兒童中心最近完成的一項抽樣調查顯示，流動兒童失學率竟高達。流動人口的大量增加，使城市接受義務教育的群體結構發生了改變 傳統以本地常住戶籍人口兒童為對象的義務教育安排受到挑戰。 n、城鎮社會保障制度沒有考慮進城農民工的需要。農民工因勞動條件和居住環境惡劣，傷亡、病害事故屢屢發生。目前從事危險行業的農民工，幾乎沒有享受工

3、傷保險。 n （五）公共財政對農村義務教育、醫療衛生和社會保障等社會事業的支持有限 n 、農村義務教育投入體制不合理。隨著義務教育管理層次逐漸下放，基層政府和農民承擔了發展農村義務教育的主要責任，這種分級辦學體制在加重了基層政府和農民負擔的同時，在客觀上也遲滯了農村教育的發展，造成了農村與城市之間以及地區之間義務教育機會不平等的延續乃至擴大。 n 、農村公共衛生和預防保健工作薄弱，廣大農民缺乏基本醫療保障。 n 由于農村公共衛生服務資金嚴重不足，影響了計劃免疫、婦幼保健等公共衛生服務項目的開展，導致近年來部分地區兒童計劃免疫任務不能完成等問題。農村中某些已經得到控制的地方病、傳染病的發病率出現

4、了反彈甚至死灰復燃。一些農村地區職業病和環境污染所致疾病明顯上升，對農民健康造成新的威脅。由于缺乏醫療保障體系，農民的醫療費用大幅度上升，明顯超過了農民的承受能力。目前，農民看不起病、因病致殘、因病返貧的問題在貧困地區十分突出。 n、中國城鄉社會保障制度處于分割狀態。與城鎮社會保障制度相比，農村社會保障制度的建設還非常薄弱。在國家財政的支出中，只有少數用于農村社會救濟；在農民養老保險和醫療保險上，國家基本沒有承擔責任。農村目前除養老保險和醫療保險在小范圍進行改革試點以外，其他社會保障項目基本上沒有建立起來。 四、由城鄉分割走向城鄉協調發展 n （一）調整國民收入分配結構和財政支出結構，大幅度增

5、加農民可以直接受益的資金投入比重n 、繼續加大農業基本建設投資力度。與中央財力增長相適應，應逐年增加一部分中央預算內投資，重點用于農業建設，保證農業投資有一個正常穩定的來源，確保中央農業基建投資保持在較高水平。n、建立對農民收入的直接補貼制度。一是逐步將主要農產品市場風險基金（如糧食風險基金）轉為對農民的收入的直接補貼。二是在主產區建立對農民使用先進技術的直接補貼制度。三是逐步將一部分農產品出口補貼轉為對農民的直接收入補貼。 n、充分利用的“綠箱”政策，增加農業科研和推廣、質量安全和檢驗檢測、農產品流通設施、農民培訓等方面的投入。 n、逐步將縣以下以改善農民基本生產條件和生活質量為重點的中小型

6、基礎設施建設納入各級政府基本建設投資的范疇。 （二）改革土地征占制度，依法保護農民的土地財產權利 n 1、對農民實行公平補償。土地征用補償的內容，包括地價補償、地上物（土地改良物）補償及其他補償。中國并不是按土地的實際價格對失地農民進行補償，而是按征用土地的原用途進行補償，以征地前耕地若干年的產值為標準，征地補償費明顯偏低。為了切實保護農民利益，征地補償必須以土地的市場價值為依據，實行公平補償不能以侵害農民利益為代價降低建設成本。 n2、妥善安置失地農民，并為他們提供社會保障。為失地農民建立社會保障，在保障資金籌集方面，應堅持政府、集體、個人共同出資的原則。在征用土地時，必須從土地出讓金中拿出

7、一部分，建立起農村養老保險基金。有條件的地區，要加大財政轉移支付力度，為失地農民建立起與城市地區統一的養老保險制度。 n 3、積極探索集體非農建設用地進入市場的途徑和辦法。現行政策對農村集體非農建設用地的流轉卡得死死的，但農村集體非農建設用地的流轉實際上一直在自發地進行。目前法律的規定已大大滯后于經濟發展的現實，必須進行改革。在符合土地利用總體規劃、城市和集鎮規劃，在依法辦理農用地轉用手續的前提下，集體建設用地可以參照國有土地使用權招標、拍賣、掛牌出讓的程序和辦法，采用招標、拍賣、掛牌出讓等方式出讓土地使用權。 （三）公正對待農民工，讓進城農民融入城市 n、取消針對農民工進城就業的各種準入限制

8、，實行一視同仁，平等競爭。 n2、清理整頓對外出或外來務工人員亂收費。尤其要嚴厲查處強迫農民接受培訓，以培訓之名，向農民亂收費的行為。輸入地政府必須將對外來人口的管理費用納入政府的財政預算中，絕不能變相向企業或個人轉嫁負擔。 n3、保障農民工子女享受義務教育的權利。要建立并完善保障進城務工就業農民子女義務教育的工作制度和經費籌措保障機制。 n4、在公共衛生領域給民工市民待遇。要將無法享受到醫療保險的民工吸納到城市醫療救助的范圍內。 n5、讓農民能充分享受自由進城和自由遷移的權利。在大中城市的農民只要有合法固定住所、穩定職業或生活來源，公安部門應給予辦理城鎮常住戶口，享受與當地城鎮居民同等的待遇

9、，履行相應的義務。 n 6、妥善解決城市農民工的社會保障問題。農民工社會保障應按照他們的實際需求分層次、逐步推進。對那些在非正規部門就業的勞動力，如個體商販等，主要以個人儲蓄和參加商業保險的方式取得養老、失業和醫療保障。對那些在正規部門就業、簽訂勞動合同的勞動者，可逐步納入城市社會保障的范圍。農村居民在城鎮就業并落戶的，在沒有納入城鎮社會保障體制前，可繼續保留土地承包權，并可享受原集體資產的收益分配，繼續保留農村的宅基地使用權。 （四）加大政府對農村義務教育的支持力度，切實改進農村（四）加大政府對農村義務教育的支持力度，切實改進農村公共衛生服務，逐步縮小城鄉社會保障水平的差距公共衛生服務，逐步

10、縮小城鄉社會保障水平的差距 n、進一步完善農村義務教育的管理體制和投入機制。 n、加強政府對農村衛生的支持力度。農村公共衛生服務是政府的職能，應該通過建立專項農村衛生專項轉移支付制度，保證落后地區對農村公共衛生服務的投入。 n、中央財政近兩年已投入135億元，預計“十一五”期間補貼總額約350億元以上。農村水環境污染治理將成為下一個投資重點，全國2萬個建制鎮污水處理總投資額將達1萬億元。n 4、堅持城鄉一體化的政策導向，探索建立多層次的農村社會保障體系。完善農村社會保障制度的總體思路是：堅持城鄉一體化的政策導向，堅持分階段、逐步完善的原則，堅持地區差異原則，加大政府對農村社會保障的投入力度，優

11、先解決農民的基本生活保障問題，建立多層次的農村社會保障體系，逐步縮小城鄉社會保障水平的差距，最終建立城鄉一體化的社會保障體系。 五、村鎮建設的方針n （一）建設的規模和速度，要與村鎮經濟發展相適應n 農村經濟由計劃經濟轉向市場經濟，需要村鎮建設提供多方面的服務。村鎮建設速度過慢，滯后于農村經濟的發展，到一定時候，必然要影響農村經濟的發展。村鎮建設滯后于經濟的發展是普遍的現象，有的地方尤為突出。因此，當前適當加快建制鎮和鄉集鎮的建設速度是必要的。當然，超前建設是不可取的。村鎮建設沒有發展起來，把過多的資金用于村鎮建設，同樣也會影響經濟的發展速度，最終也將影響村鎮建設。因此，村鎮建設與經濟發展是一

12、種互相作用、互相依存的關系，要盡可能做到同步建設、協調發展。 （二）鎮建設要量力而行，標準適當n 村鎮建設耗資很大，一定要根據自己的財力、物力，分別輕重緩急、逐步建設，決不能大鋪攤子，一轟而上。村鎮建設的標準一定要適當。有些項目標準過低，往往建好不久就不能適應需要，馬上成為改造的對象，這樣，就會造成很大的浪費。當然，不是籠統地反對高標準，只要有條件，該高的還應該高一些，如一些生產設施和基礎設施的建設標準，就可以適當高一些。有些項目標準還應該與經濟效益聯系起來考慮，否則，建成后會成為包袱。所以，標準要強調“適當”二字。怎樣衡量標準適當不適當，一是看建設資金的承受能力；二是看項目的性質和效益。 （

13、三）村鎮建設要重視原有設施的利用和改造n 當前村鎮的設施，多數是非常簡陋的，隨著形勢的發展，許多設施已經越來越不適應農村的現代化建設，需要有計劃、有步驟地加以改建、擴建或新建，但絕大部分村鎮建設的任務都很重，不能求新過急，對原有設施，不能簡單地采取推倒重建的辦法。有些設施，經過改造、擴建，功能上能滿足需要的，就不要新建；有些設施用地過小，必須擇址新建時，也可以把原有的設施加以改造，改作他用 。（四）新區開發與舊區改造相結合n 這主要是指一些規模較大、經濟發展較快的建制鎮和鄉集鎮，隨著市場經濟的發展，流通領域的活躍，許多鎮或集鎮老街擁擠不堪，矛盾非常突出，但改造難度卻很大。在這種情況下，建設的重

14、點應首先放在開發新區和建設新街上。因為建設新區、新街與改造舊區、舊街相比，往往涉及面較小，投資省、見效快。新區、新街形成后。舊區老街的矛盾必然會緩解下來，在適當時候，再回頭過來改造舊鎮老街，相對來說，會進行得順利些。有些鎮或集鎮經過前幾年的開發建設，新區、新街已初具規模，在今后的建設中，則應該注重舊區、舊街的改造，使其新舊有機結合，形成新的面貌。 六、村鎮建設質量和安全管理工作 n（一）建立村鎮建設質量和安全管理工作責任制 n鄉鎮長是村鎮建設質量和安全管理工作的第一責任人，分管村鎮建設的鄉鎮長要對村鎮建設質量和安全管理工作負直接責任，鄉鎮建設主管部門要認真履行職責，貫徹執行國家和省有關工程建設

15、各項法規和政策。 n(二)加強村鎮建筑市場的管理n凡從事村鎮規劃、勘察設計、施工、監理等活動的單位，必須依法取得相應的資質證書。市縣、鄉鎮建設管理部門要對進入本行政區域內承擔村鎮建設工程施工的施工隊伍和建筑工匠進行注冊登記。對無證設計、無證施工和越級承包工程的單位和個人，按有關規定嚴肅查處。 n(三)加強村鎮建設施工隊伍的管理n實行村鎮建設施工隊伍資質管理和村鎮建筑工匠從業資格管理。要組織村鎮建筑工匠，分期分批接受縣以上建設行政主管部門分級進行的從業資格培訓，經考試合格，取得省建設廳統一印制的村鎮建筑工匠資格證書后，方可承擔建設項目。 n(四)建立工程建設申報制度，嚴格工程建設管理程序 n縣以下建制鎮的各類建設項目，由縣級村鎮建設管理部門審查同意，核發“一書兩證”，并辦理開工、定位驗線手續后，方可開工建設。 n(五)村鎮建設施工單位建立健全工程質量保證體系，嚴格進行工程質量監督 n村鎮建設施工單位和建筑工匠要對建設工程的施工質量負責，強化