1、公共管理概（第二版）朱立言 謝明 主編新編21世紀公共管理系列教材新編21世紀公共管理系列教材公共管理概論（第二版）2 謂公共財政，就是以財政政策為工具，通過提供公共產品滿足整個社會公共需要，并以此為出發點和歸宿的財政。 公共財政的特點主要有：1.公共性2.非營利性3.規范性8.1.1 公共財政的含義公共財政的含義8.1 財政與國家職能的演化財政與國家職能的演化新編21世紀公共管理系列教材公共管理概論（第二版）31.古典經濟學時代的國家和財政 古典經濟學時代的財政是典型的“小財政”，財政的任務就是籌措和管理國家運行的最基本收入和開支，并盡可能使之保持平衡。如同這一時期國家的職能被定位為“遠離經

2、濟的警察和守夜人”一樣，這一時期財政的基本價值取向是“財政活動對經濟的影響越小越好”。（1）“看不見的手”與國家職能劃分。（2）古典經濟學時代的財政政策。8.1.2 現代財政與財政政策發展的一般脈絡現代財政與財政政策發展的一般脈絡8.1 財政與國家職能的演化財政與國家職能的演化新編21世紀公共管理系列教材公共管理概論（第二版）42.干預主義時代的國家和財政 干預主義時代的國家和財政的主要經濟職能是進行需求管理。（1）“大蕭條”與財政轉型。（2）凱恩斯主義的興起。（3）功能財政論。8.1.2 現代財政與財政政策發展的一般脈絡現代財政與財政政策發展的一般脈絡8.1 財政與國家職能的演化財政與國家職

3、能的演化新編21世紀公共管理系列教材公共管理概論（第二版）53.福利國家時代的國家和財政 福利國家是國家干預主義發展的必然產物。對國民收入進行大規模的再分配是福利國家的一項重要國家職能，也是國家財政的重要組成部分。（1）凱恩斯主義與福利國家。（2）福利國家的財政政策。8.1.2 現代財政與財政政策發展的一般脈絡現代財政與財政政策發展的一般脈絡8.1 財政與國家職能的演化財政與國家職能的演化新編21世紀公共管理系列教材公共管理概論（第二版）64.新自由主義時代財政理論和實踐 從20世紀70年代中后期開始，西方主要發達國家相繼陷入了通貨膨脹和失業驟增、經濟衰退并存的長時間“滯脹”。而無論是按照古典

4、經濟學，還是從凱恩斯主義出發，都無法解釋為什么在政府已經對市場進行廣泛干預的情況下，在經濟中仍會出現嚴重通貨膨脹和經濟蕭條并存的局面。（1） 新自由主義經濟學的崛起。（2） 供給學派的財政理論與政策實踐。（3） 新自由主義時代財政政策理論的歸納。8.1.2 現代財政與財政政策發展的一般脈絡現代財政與財政政策發展的一般脈絡8.1 財政與國家職能的演化財政與國家職能的演化新編21世紀公共管理系列教材公共管理概論（第二版）7 財政預算是經法定程序批準的，國家在一定時期預定的財政收支總量計劃。預算包括國家財政收支的全部內容，它是在準確測算基礎上的預計安排，在一定程度上反映了政府活動的內容和方向。1.預

5、算是對公共支出控制的有效手段2.預算是反映政府的活動范圍和政策取向的收支計劃3.國家預算是監督和調節國民經濟，實施反周期的宏觀調控的有力武器8.2.1 預算的含義預算的含義8.2 財政預算財政預算新編21世紀公共管理系列教材公共管理概論（第二版）8 預算年度，也稱作財政年度，是指編制和執行預算所應依據的法定時限，也就是預算收支起訖的有效期限。 從預算的起止時間與日歷年之間的關系出發，預算年度的基本分類有兩種：日歷年制預算年度日歷年制預算年度和跨年制預跨年制預算年度算年度。8.2.2 預算年度與分類預算年度與分類8.2 財政預算財政預算新編21世紀公共管理系列教材公共管理概論（第二版）9 以預算

6、編制方法上的差別為依據，預算可以分為增量預算和零基預算。 增量預算增量預算又稱基數預算，指公共收支計劃指標是在以前預算年度的基礎上，按新的預算年度的經濟發展情況加以調整之后確定的，增量預算簡便快捷，易于操作，但是追加支出隨意性強，不利于控制支出的增長，容易形成政府支出的剛性增長。零基預算零基預算指公共收支計劃指標的確定，只以新的預算年度的經濟社會發展情況為依據，而不考慮以前的公共收支狀況。8.2.2 預算年度與分類預算年度與分類8.2 財政預算財政預算新編21世紀公共管理系列教材公共管理概論（第二版）10 預算是多層次的，有一級政府，就有一級預算。在現代社會，大多數國家都實行多級預算。 以我國

7、現行的預算制度為例，我國設有五級預算：（1）中央人民政府預算；（2）省、自治區、直轄市人民政府預算；（3）設區的市（自治州）人民政府預算；（4）縣（自治縣、不設區的市、市轄區、旗）人民政府預算；（5）鄉（民族鄉、鎮）人民政府預算。8.2.3 預算的級次與原則預算的級次與原則8.2 財政預算財政預算新編21世紀公共管理系列教材公共管理概論（第二版）11 預算的內容包括以下幾個方面：1.預算科目2.預算收入3.預算支出8.2.3 預算的級次與原則預算的級次與原則8.2 財政預算財政預算新編21世紀公共管理系列教材公共管理概論（第二版）12 預算外資金屬于國家財政資金的范疇，它是與預算資金相對而言的

8、。預算外資金又稱預算外收入，是地方、部門或單位憑借國家權力或由國家授權而取得的沒有納入國家預算管理的財政性資金。它由各地方、各部門、各單位自收自支、自主管理。8.2.4 預算外資金預算外資金8.2 財政預算財政預算新編21世紀公共管理系列教材公共管理概論（第二版）13 預算外資金的特點主要有以下幾個方面：（1）法定性。（2）專用性。（3）分散性。8.2.4 預算外資金預算外資金8.2 財政預算財政預算新編21世紀公共管理系列教材公共管理概論（第二版）14 財政預算周期是指完成一個標準財政年度的政府預算所有程序所要經過的過程。它一般起于一個財政年度開始以前，止于一個財政年度結束之后。有的國家的預

9、算周期超過30個月。1.預算的審批2.預算的執行8.2.5 預算周期預算周期8.2 財政預算財政預算新編21世紀公共管理系列教材公共管理概論（第二版）15 從公共開支的支出領域是否具有市場的特性來看，公共開支可以分為無償性支出領域和有償性支出領域兩大類。 按照公共支出的性質，可以將公共支出分為政府購買和轉移性支出。 按照公共支出的目的、去向及其在經濟生活中的作用來分類，可以將公共支出分為預防性支出和創造性支出。8.3.1 公共支出的分類公共支出的分類8.3 公共支出公共支出新編21世紀公共管理系列教材公共管理概論（第二版）16 按照政府對公共支出的控制能力可以將公共支出分為可控制性支出和不可控

10、制性支出。 按公共支出的受益范圍，可以將公共支出分為一般利益支出與特殊利益支出。8.3.1 公共支出的分類公共支出的分類8.3 公共支出公共支出新編21世紀公共管理系列教材公共管理概論（第二版）17 政府購買是公共開支的基本組成部分，也是最古老的公共開支項目。政府的運行高度依賴政府購買獲得相應資源。可以說沒有政府購買，就沒有政府各項職能的運行。8.3.2 政府購買政府購買8.3 公共支出公共支出新編21世紀公共管理系列教材公共管理概論（第二版）18 決定政府購買規模的因素主要有：（1）經濟和社會發展水平；（2）國際收支水平；（3）物價水平與經濟周期；（4）政府支出的決定機制；（5）政府的財政政

11、策與公共經濟政策；（6）政府的產業政策；（7）政府承擔的義務；（8）國際關系與安全形勢；（9）社會文化等方面的因素。8.3.2 政府購買政府購買8.3 公共支出公共支出新編21世紀公共管理系列教材公共管理概論（第二版）19 轉移支付是政府為了特定的經濟或社會目的而進行的單方面的開支。這種開支往往是基于特定的法律或對政府自身有著強制約束力的義務，而發生的不以交換或取得為目的的支付。8.3.3 轉移支付轉移支付8.3 公共支出公共支出新編21世紀公共管理系列教材公共管理概論（第二版）20 公共支出在不同國家的不同發展階段表現是不同的，在凱恩斯主義盛行時期和福利國家大行其道的年代，發達國家公共支出結

12、構的一般特征逐漸趨同，然而以此斷言發展中國家也應當建立與發達國家同樣規模和結構的公共支出，顯然為時尚早。8.3.4 公共支出的結構與趨勢公共支出的結構與趨勢8.3 公共支出公共支出新編21世紀公共管理系列教材公共管理概論（第二版）21（1）轉移性支出的增長快于消耗性支出的增長。（2）創造性支出的增長快于預防性支出的增長。（3）不可控制性支出的增長快于可控制性支出的增長。（4）特殊利益支出的增長快于一般利益支出的增長。8.3.4 公共支出的結構與趨勢公共支出的結構與趨勢8.3 公共支出公共支出新編21世紀公共管理系列教材公共管理概論（第二版）22 （1）在國民經濟總量中，公共支出占有較大份額，而

13、且表現出日益上升的趨勢； （2）國家財政已經突破了傳統的公共開支范圍，用于經濟建設的投資占有相當的比重； （3）在公共支出結構中，國家愈益重視社會性支出； （4）由于公共支出過度擴張以及政府對居民福利包攬過多，政府普遍被赤字和債務膨脹、社會福利負擔加重的難題困擾。 8.3.4 公共支出的結構與趨勢公共支出的結構與趨勢8.3 公共支出公共支出新編21世紀公共管理系列教材公共管理概論（第二版）23 公共部門取得公共收入的渠道多種多樣，主要包括稅收、公債、捐贈、使用費、規費，以及國有資產運行收益和國有企業利潤等多種形式。不同的形式對于公共部門和私人部門的影響大相徑庭。1.稅收2.公債3.捐贈4.使用

14、費5.規費6.其他收費8.4.1 公共收入的種類公共收入的種類8.4 公共收入公共收入新編21世紀公共管理系列教材公共管理概論（第二版）24 取得公共收入最根本的問題是根據什么原則去分攤公共收入的負擔份額。政府如何把所提供的公共物品或勞務的成本費用，即政府開支分配給其社會成員承擔，是公共收入要解決的基本問題。 解決這個問題最基本的兩個原則是：受益原則和支付受益原則和支付能力原則。能力原則。8.4.2 公共收入的基本原則公共收入的基本原則8.4 公共收入公共收入新編21世紀公共管理系列教材公共管理概論（第二版）25 公共收入是政府的命脈，然而現實中并不是政府想獲得多少收入就能獲得多少收入。公共收

15、入的規模受到多方面因素的限制。 公共收入的制約因素主要有：（1）經濟發展水平和生產技術水平；（2）分配政策和分配制度；（3）價格運動和經濟周期；（4）立法機關與行政部門的關系。8.4.3 公共收入規模的決定因素公共收入規模的決定因素8.4 公共收入公共收入新編21世紀公共管理系列教材公共管理概論（第二版）26 公共收入結構首先決定于各種公共收入形式自身的特點。1.稅收2.發行貨幣3.公債政府4.政府收費8.4.3 公共收入規模的決定因素公共收入規模的決定因素8.4 公共收入公共收入新編21世紀公共管理系列教材公共管理概論（第二版）27 財政赤字，亦稱預算赤字，是年度國家預算或決算中財政支出大于

16、財政收入的差額。在會計報表上，通常用紅色字體把這個差額填入收方，以便使表上取得平衡，因此，稱為赤字。1.基本赤字、硬赤字和軟赤字2.隱蔽性赤字和公開性赤字3.結構性赤字和周期性赤字4.中央政府赤字和地方政府赤字5.預算赤字和決算赤字6.年度財政赤字和季節性財政赤字8.5.1 財政赤字的含義財政赤字的含義8.5 財政赤字與公債財政赤字與公債新編21世紀公共管理系列教材公共管理概論（第二版）28 以政府為核心的公共部門舉借的公共債務稱為公債，公債是一種以支付資金價格為條件的貨幣信用，即是以還本付息為條件的一定時限內資金使用權的讓渡。舉借公債的根本原因在于公共部門出現的財政赤字。8.5.2 公債的含

17、義公債的含義8.5 財政赤字與公債財政赤字與公債新編21世紀公共管理系列教材公共管理概論（第二版）29 財政風險是政府財政收入、支出或費用因各種原因產生出乎意料變動從而產生支付困難的可能性。 引發財政風險的因素一般可以分為以下五點：（1）法定的財政義務。（2）或有財政義務。（3）經濟周期性波動。（4）道德風險引發的中央政府為地方政府、國有企業債務承擔的無限連帶責任。（5）其他可能對政府造成嚴重負面影響的意外變故。8.5.3 財政風險與財政危機財政風險與財政危機8.5 財政赤字與公債財政赤字與公債新編21世紀公共管理系列教材公共管理概論（第二版）30 控制財政風險的途徑主要有以下幾個方面：（1）轉移財政風險。（2）削減財政風險。（3）財政風險分擔。8.5.3 財政風險與財政危機財政風險與財政危機8.5 財政赤字與公債財政赤字與公債關 鍵 術 語關 鍵 術 語公共財政公共財政 公共性公共性 非營利性非營利性 規范性規范性 財政預算財政預算 預算外資金預算外資金預算周期預算周期 公共支出公共支出 政府購買政府購買 轉移支付轉移支付 公共收入公共收入 稅收稅收公債公債 財政赤字財政赤字31復習思考題復習思考題1什么是公共財政？公共財政表現出哪些特什么是公共財政？公共財政表現出哪些特征？征？2公共財政是怎樣發