1、 中國(guó)國(guó)家公園體制試點(diǎn)的相關(guān)概念、政策背景和技術(shù)難點(diǎn)文蘇楊 王蕾 摘要 中國(guó)的文化與自然遺產(chǎn)地資源豐富、類(lèi)型多樣，但從功能發(fā)揮而言，普遍存在沒(méi)有保護(hù)好、沒(méi)有服務(wù)好、沒(méi)有經(jīng)營(yíng)好等共性問(wèn)題。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)說(shuō)明，國(guó)家公園體制是解決其中多數(shù)頂級(jí)遺產(chǎn)地管理問(wèn)題的最佳方式。但各方對(duì)國(guó)家公園的相關(guān)概念認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，對(duì)中央要求的體制試點(diǎn)工作理解不到位，相關(guān)試點(diǎn)工作存在不針對(duì)管理問(wèn)題、不區(qū)別自然保護(hù)區(qū)和國(guó)家公園、不聚焦資金機(jī)制等共性問(wèn)題。為此，應(yīng)根據(jù)試點(diǎn)文件，緊扣“統(tǒng) 一、規(guī)范、高效”做好體制設(shè)計(jì)，并加強(qiáng)遴選標(biāo)準(zhǔn)、區(qū)劃方法、資金機(jī)制及權(quán)屬變通控制制度設(shè)計(jì)等方面的技術(shù)工作，以確保實(shí)現(xiàn)“保護(hù)為主、全民公益性優(yōu)先”的體制建設(shè)

2、目標(biāo)。 教關(guān)鍵詞 國(guó)家公園體制；試點(diǎn)；自然遺產(chǎn)；文化遺產(chǎn)；保護(hù)地 十八屆三中全會(huì)通過(guò)的中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定（以下簡(jiǎn)稱(chēng)決定）中首次提出， “加快生態(tài)文明制度建設(shè)建立國(guó)家公園體制”。國(guó)家公園體制既是“劃定生態(tài)保護(hù)紅線”、建設(shè)“美麗中國(guó)”的切實(shí)手段，也是滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的精神文化需求的重要載體，尤其在當(dāng)前我國(guó)文化和自然遺產(chǎn)地管理問(wèn)題凸顯的情況下：中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定（以下簡(jiǎn)稱(chēng)決定）中首次提出， “加快生態(tài)文明制度建設(shè)建立國(guó)家公園體制”。國(guó)家公園體制既是“劃定生態(tài)保護(hù)紅線”、建設(shè)“美麗中國(guó)”的切實(shí)手段，也是滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的精神文化需求的重要載體，尤

3、其在當(dāng)前我國(guó)文化和自然遺產(chǎn)地管理問(wèn)題凸顯的情況下第一次提到“建立國(guó)家公園體制”后沒(méi)有顯著提升。這說(shuō)明了三點(diǎn)： 一是國(guó)家公園長(zhǎng)期以來(lái)就是一個(gè)公眾認(rèn)可且喜聞樂(lè)見(jiàn)的高頻詞； 二是2017年前，中國(guó)在建立國(guó)家公園體制方面還沒(méi)有出臺(tái)重大舉措； 三是各類(lèi)遺產(chǎn)地如果及時(shí)參與國(guó)家公園體制建設(shè)，可以在更大范圍的公眾中獲得更大的影響和支持。 然而，從專(zhuān)業(yè)角度來(lái)看，對(duì)于國(guó)家公園相關(guān)概念，目前許多人的認(rèn)識(shí)還較模糊。如果對(duì)這些概念進(jìn)行歸類(lèi)的話，可以認(rèn)為存在兩個(gè)認(rèn)識(shí)，兩個(gè)分歧： 共識(shí)是都認(rèn)為國(guó)家公園價(jià)值較高，以保護(hù)為主；分歧有兩點(diǎn)，國(guó)家公園就是價(jià)值較高、面積較大的自然保護(hù)地？國(guó)家公園的功能主要就是自然保護(hù)？ 共識(shí)的部分無(wú)

4、需討論，但分歧的部分卻需明晰保護(hù)地、文化和自然遺產(chǎn)地、IUCN（世界自然保護(hù)聯(lián)盟）保護(hù)地體系、國(guó)家公園和自然保護(hù)區(qū)這幾個(gè)國(guó)家公園相關(guān)概念之間的聯(lián)系和區(qū)別： 一是保護(hù)地(Protected Area)是個(gè)直譯詞，包括了一切需要有特別保護(hù)措施的空間，但到中國(guó)后，被自然保護(hù)領(lǐng)域的專(zhuān)家習(xí)慣限定為各類(lèi)型的自然保護(hù)地（排斥了文化遺產(chǎn)地）。 二是文化和自然遺產(chǎn)地是國(guó)際通用概念，其與保護(hù)地存在兩點(diǎn)區(qū)別： 專(zhuān)指價(jià)值較高（具有傳承價(jià)值）、資源多樣、功能多樣且已被納入管理體系的保護(hù)地（這就明顯區(qū)別于水源地保護(hù)區(qū)、種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)這種單一功能保護(hù)地）；包括了文化遺產(chǎn)地（即以文化遺產(chǎn)作為保護(hù)價(jià)值主體的保護(hù)地。有些區(qū)域，如

5、清西陵，從面積而言是以天然林為主體，但從保護(hù)價(jià)值主體來(lái)看則屬于文化遺產(chǎn)地）。 三是IUCN保護(hù)地體系，是世界自然保護(hù)聯(lián)盟創(chuàng)建的關(guān)于自然保護(hù)地的分類(lèi)分級(jí)管理體系 ，從共有六類(lèi)，管理強(qiáng)度逐漸降低（自然保護(hù)區(qū)是第1類(lèi)，國(guó)家公園是第類(lèi)）。僅從外延來(lái)看，保護(hù)地最大，文化和自然遺產(chǎn)地、IUCN保護(hù)地都可被其涵蓋其中。以這個(gè)認(rèn)識(shí)為基礎(chǔ)，對(duì)“國(guó)家公園就是自然保護(hù)地嗎”這個(gè)分歧，自然就有答案： 盡管許多自然保護(hù)領(lǐng)域的專(zhuān)家，把國(guó)家公園等同于價(jià)值較高的自然保護(hù)地，但二者在資源性質(zhì)、保護(hù)要求、管理方式等方面存在較明顯的差別。即便IUCN分類(lèi)中，也將嚴(yán)格的自然保護(hù)地與國(guó)家公園區(qū)別開(kāi)來(lái)。如果不考慮這個(gè)分類(lèi)體系，以全世界建

6、立最早、規(guī)模最大、管理最規(guī)范的美國(guó)國(guó)家公園體系來(lái)看，其國(guó)家公園在資源性質(zhì)和主要功能上也顯著有別于自然保護(hù)區(qū)： 一是自然保護(hù)區(qū)整體強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格保護(hù)，而國(guó)家公園強(qiáng)調(diào)保護(hù)利用兼顧，小面積利用、大面積保護(hù)； 二是自然保護(hù)區(qū)是發(fā)揮生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能和保護(hù)生物多樣性的平臺(tái)，其景觀價(jià)值不一定高，而國(guó)家公園必須具有國(guó)家級(jí)的景觀價(jià)值（當(dāng)然也可能伴生較多的生態(tài)服務(wù)功能）。從世界文化與自然混合遺產(chǎn)武夷山自然保護(hù)區(qū)就能明顯看出二者區(qū)別： 作為遺產(chǎn)一部分的武夷山自然保護(hù)區(qū)，是中國(guó)生物多樣性的寶庫(kù)，保護(hù)區(qū)中約有哺乳動(dòng)物100余種，占全國(guó)同類(lèi)動(dòng)物總數(shù)的1/4；鳥(niǎo)類(lèi)約400余種，占全國(guó)總數(shù)的近13，但已停止開(kāi)展商業(yè)性大眾旅游；同樣

7、作為遺產(chǎn)地一部分的武夷山風(fēng)景名勝區(qū)，生物多樣性價(jià)值一般，風(fēng)景秀麗，是武夷山游客的主要目的地。這兩個(gè)區(qū)域邊界相距30多公里，明顯是兩類(lèi)資源價(jià)值和功能不同的遺產(chǎn)地。另外，國(guó)家公園中還應(yīng)該考慮文化遺產(chǎn)地的情況。這不僅是因?yàn)樽匀贿z產(chǎn)保護(hù)和文化遺產(chǎn)保護(hù)在很多情況下理念和管理體制相同且可相互助力，也因?yàn)橹袊?guó)的自然遺產(chǎn)中大多分布有文化遺產(chǎn)，文化遺產(chǎn)保護(hù)則常常會(huì)形成自然遺產(chǎn)（如風(fēng)水林），具體可參見(jiàn)表1的說(shuō)明。在試點(diǎn)文件中明確參與國(guó)家公園體制建設(shè)的13個(gè)部委中，包括國(guó)家文物局，正是這種資源特點(diǎn)和共性管理需求的體現(xiàn)。 而國(guó)家公園的功能，還不止于自然保護(hù)，美國(guó)國(guó)家公園更是將為人服務(wù)作為宗旨、將國(guó)家公園作為國(guó)家文化建

8、設(shè)和科普教育的載體。套用我國(guó)的政策術(shù)語(yǔ)，美國(guó)是將其國(guó)家公園作為生態(tài)文明建設(shè)和文化建設(shè)的重要平臺(tái)。這方面，分別有1916年頒布的國(guó)家公園管理局組織法、黃石公園北大門(mén)鐫刻的名言和美國(guó)國(guó)家公園21世紀(jì)議程中的名言作為佐證：國(guó)家公園管理局組織法、黃石公園北大門(mén)鐫刻的名言和美國(guó)國(guó)家公園21世紀(jì)議程中的名言作為佐證中進(jìn)一步明確“我們國(guó)家的歷史遺跡、文化特征和自然環(huán)境有助于人們形成共同國(guó)家意識(shí)的能力這應(yīng)是國(guó)家公園管理局的核心目標(biāo)?！?從前述這些可以看出，盡管許多自然保護(hù)領(lǐng)域的專(zhuān)家強(qiáng)調(diào)“Park”詞義多樣，不能望文生義為“公園”，但“National Park”中的“Park”卻是和習(xí)慣理解中的公園具有更多相

9、通之處。而對(duì)國(guó)家公園這個(gè)詞組，理解其內(nèi)涵時(shí)應(yīng)抓住以下兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)： 第一，“國(guó)家”。對(duì)于“國(guó)家公園”，一定要明確其資源屬性為“國(guó)家”所有，主要由“中央政府”承擔(dān)事權(quán)，以此來(lái)保障公眾對(duì)于文化和自然遺產(chǎn)地資源的需要；通過(guò)“國(guó)家”級(jí)機(jī)構(gòu)合理處理保護(hù)與利用的關(guān)系，采取分區(qū)管理形式，將遺產(chǎn)地劃分為多類(lèi)區(qū)域主體功能不同，旅游等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的開(kāi)發(fā)和游客可及范圍限于某些功能區(qū)（如我國(guó)的自然保護(hù)區(qū)將旅游活動(dòng)及其他資源開(kāi)發(fā)利用限于實(shí)驗(yàn)區(qū)）；在經(jīng)營(yíng)方面有嚴(yán)格規(guī)定，管經(jīng)分離和特許經(jīng)營(yíng)制度既利用了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的高效率，也易于把握利用的“度”。 第 二，“公”?！皣?guó)家公園”的“公”，不僅是公有制的“公”，也是體現(xiàn)“全民公益性”

10、的“公”，還是分區(qū)利用并向公眾開(kāi)放的公共空間的“公”。國(guó)家應(yīng)該作為國(guó)家公園保護(hù)和利用的主要擔(dān)責(zé)者，在保護(hù)資源原真性和完整性的基礎(chǔ)上使國(guó)家公園全方位服務(wù)于公眾，既要充分發(fā)揮其生態(tài)功能，也要全面彰顯其教育、科研功能，從而使最廣泛的國(guó)民全方位受益于國(guó)家公園。 國(guó)家公園體制建設(shè)針對(duì)的問(wèn)題及相關(guān)國(guó)際經(jīng)驗(yàn) 中國(guó)的文化和自然遺產(chǎn)地管理的共性問(wèn)題 表1所示的中國(guó)的文化與自然遺產(chǎn)地資源豐富、類(lèi)型多樣，但從功能發(fā)揮而言，普遍存在沒(méi)有保護(hù)好、沒(méi)有服務(wù)好、沒(méi)有經(jīng)營(yíng)好等共性問(wèn)題?？捎脠D2來(lái)概括這些問(wèn)題及其成因。其中資源價(jià)值較高、社會(huì)影響較大的遺產(chǎn)地，有些問(wèn)題（如沒(méi)有服務(wù)好）反而更突出： 許多遺產(chǎn)地門(mén)票價(jià)格上漲過(guò)快，節(jié)假

11、日期間景區(qū)人滿為患、服務(wù)不佳等。這不僅影響到“美麗中國(guó)”建設(shè)，也給國(guó)家的文化建設(shè)帶來(lái)了明顯的負(fù)面影響。 我國(guó)在國(guó)家公園體制建設(shè)上的探索 為解決我國(guó)的遺產(chǎn)地管理不佳的問(wèn)題，并考慮與國(guó)際接軌，我國(guó)在國(guó)家公園領(lǐng)域，也有過(guò)一些探索（以下暫不涉及臺(tái)灣地區(qū)的情況）。例如，2017年，國(guó)家林業(yè)局同意將云南省作為國(guó)家公園建設(shè)試點(diǎn)省份，以具備條件的自然保護(hù)區(qū)為依托，開(kāi)展國(guó)家公園建設(shè)工作。同年，環(huán)保部和國(guó)家旅游局選擇黑龍江省伊春市湯旺河區(qū)進(jìn)行國(guó)家公園建設(shè)試點(diǎn)，并為湯旺河國(guó)家公園授牌。“建立國(guó)家公園體制”的重點(diǎn)在于體制，即通過(guò)新的管理體制實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間的分功能使用，統(tǒng)籌解決管理問(wèn)題。但從既有相關(guān)試點(diǎn)工作來(lái)看，其在體制

12、建設(shè)上難言成功。例如，自2017年起，國(guó)家林業(yè)局進(jìn)行了國(guó)家公園試點(diǎn)省建設(shè)（云南?。?，環(huán)保部和國(guó)家旅游局共同掛牌了湯旺河國(guó)家公園（黑龍江省），環(huán)保部還于2017年初批復(fù)了某些地方（浙江的開(kāi)化和仙居）試點(diǎn)建設(shè)國(guó)家公園的要求。但從這些試點(diǎn)地區(qū)的情況看，其對(duì)遺產(chǎn)地的管理，基本上是“新瓶裝舊酒”，在決定要求的“國(guó)家公園體制”上并無(wú)創(chuàng)新。絕大多以各種方式掛牌“國(guó)家公園”的遺產(chǎn)地，仍然沿襲現(xiàn)有其他類(lèi)遺產(chǎn)地管理體系的體制機(jī)制，沒(méi)有保護(hù)好、沒(méi)有服務(wù)好、沒(méi)有經(jīng)營(yíng)好等遺產(chǎn)地管理的共性問(wèn)題基本沒(méi)有得到緩解，有的地方不當(dāng)經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象還更加嚴(yán)重?？偨Y(jié)起來(lái)，開(kāi)展這些試點(diǎn)工作的地方政府，本質(zhì)上還只是看重國(guó)家公園品牌的經(jīng)濟(jì)效益，試

13、點(diǎn)情況既不規(guī)范、也不公益。這樣，無(wú)論國(guó)家公園還是國(guó)家公園體制，在中國(guó)大陸仍然處于事實(shí)空缺狀態(tài)。 美國(guó)國(guó)家公園體制的可借鑒關(guān)鍵點(diǎn) 國(guó)家進(jìn)行體制試點(diǎn)，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)是必須的，但因國(guó)情不同，體制的整體復(fù)制性不強(qiáng)。美國(guó)國(guó)家公園體系的精華，更多在于其管理理念可以稱(chēng)之為文化和自然遺產(chǎn)管理的“美國(guó)理念”：決定要求的“國(guó)家公園體制”上并無(wú)創(chuàng)新。絕大多以各種方式掛牌“國(guó)家公園”的遺產(chǎn)地，仍然沿襲現(xiàn)有其他類(lèi)遺產(chǎn)地管理體系的體制機(jī)制，沒(méi)有保護(hù)好、沒(méi)有服務(wù)好、沒(méi)有經(jīng)營(yíng)好等遺產(chǎn)地管理的共性問(wèn)題基本沒(méi)有得到緩解，有的地方不當(dāng)經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象還更加嚴(yán)重。總結(jié)起來(lái)，開(kāi)展這些試點(diǎn)工作的地方政府，本質(zhì)上還只是看重國(guó)家公園品牌的經(jīng)濟(jì)效益

14、，試點(diǎn)情況既不規(guī)范、也不公益。這樣，無(wú)論國(guó)家公園還是國(guó)家公園體制，在中國(guó)大陸仍然處于事實(shí)空缺狀態(tài)。 美國(guó)國(guó)家公園體制的可借鑒關(guān)鍵點(diǎn) 國(guó)家進(jìn)行體制試點(diǎn)，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)是必須的，但因國(guó)情不同，體制的整體復(fù)制性不強(qiáng)。美國(guó)國(guó)家公園體系的精華，更多在于其管理理念可以稱(chēng)之為文化和自然遺產(chǎn)管理的“美國(guó)理念”提出了“建立國(guó)家公園體制”，但并沒(méi)有完整地闡釋國(guó)家公園體制，這樣就使相關(guān)部委在解讀以及落實(shí)決定時(shí)出現(xiàn)了各種偏差。這一方面是因?yàn)闆Q定在表述時(shí)有些方面要言不煩、留下較大的解讀空間，一方面也是因?yàn)橄嚓P(guān)部委存在工作慣性、習(xí)慣從自身職責(zé)范圍乃至部門(mén)利益角度去推進(jìn)該項(xiàng)工作。因此，2017年中相關(guān)部委出臺(tái)的文件自行開(kāi)

15、展的體制試點(diǎn)工作，或多或少存在不針對(duì)管理問(wèn)題，不區(qū)別自然保護(hù)區(qū)和國(guó)家公園，不聚焦資金機(jī)制等共性問(wèn)題。 借鑒文化和自然遺產(chǎn)管理的“美國(guó)理念”，中國(guó)的國(guó)家公園體制建設(shè)，顯然應(yīng)該聚焦“沒(méi)有保護(hù)好、沒(méi)有服務(wù)好、沒(méi)有經(jīng)營(yíng)好”三大問(wèn)題，體現(xiàn)“保護(hù)為主、全民公益性優(yōu)先”這正是試點(diǎn)文件中明文提出的體制建設(shè)應(yīng)該達(dá)到的終極效果。但因?yàn)椴块T(mén)認(rèn)識(shí)的不統(tǒng)一，試點(diǎn)文件也在資金機(jī)制等方面做了妥協(xié)：決定時(shí)出現(xiàn)了各種偏差。這一方面是因?yàn)闆Q定在表述時(shí)有些方面要言不煩、留下較大的解讀空間，一方面也是因?yàn)橄嚓P(guān)部委存在工作慣性、習(xí)慣從自身職責(zé)范圍乃至部門(mén)利益角度去推進(jìn)該項(xiàng)工作。因此，2017年中相關(guān)部委出臺(tái)的文件自行開(kāi)展的體制試點(diǎn)工作

16、，或多或少存在不針對(duì)管理問(wèn)題，不區(qū)別自然保護(hù)區(qū)和國(guó)家公園，不聚焦資金機(jī)制等共性問(wèn)題。 借鑒文化和自然遺產(chǎn)管理的“美國(guó)理念”，中國(guó)的國(guó)家公園體制建設(shè)，顯然應(yīng)該聚焦“沒(méi)有保護(hù)好、沒(méi)有服務(wù)好、沒(méi)有經(jīng)營(yíng)好”三大問(wèn)題，體現(xiàn)“保護(hù)為主、全民公益性優(yōu)先”這正是試點(diǎn)文件中明文提出的體制建設(shè)應(yīng)該達(dá)到的終極效果。但因?yàn)椴块T(mén)認(rèn)識(shí)的不統(tǒng)一，試點(diǎn)文件也在資金機(jī)制等方面做了妥協(xié)的當(dāng)務(wù)之急。全域性影響行業(yè)發(fā)展并在核心資源的使用方式和效率上起到?jīng)Q定性作用的制度，可分為兩類(lèi)： 管權(quán)的制度；管錢(qián)的制度。試點(diǎn)文件提出的體制機(jī)制改革方案，較好地針對(duì)了前述制度成因。對(duì)應(yīng)于此，試點(diǎn)文件中提出的改革目標(biāo)是建立“統(tǒng) 一、規(guī)范、高效”的管理體

17、制，這包括統(tǒng)一的管理單位體制和資源管理體制，規(guī)范的資金機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、特許經(jīng)營(yíng)機(jī)制和高效的經(jīng)營(yíng)機(jī)制與社區(qū)參與機(jī)制等。試點(diǎn)文件中給出了詳盡的時(shí)間表、路線圖、任務(wù)書(shū)。例如，其中明確試點(diǎn)區(qū)各類(lèi)自然資源的權(quán)屬制度，包括試點(diǎn)區(qū)內(nèi)自然資產(chǎn)統(tǒng)一確權(quán)登記計(jì)劃與辦法、自然資源管理方式和制度保障等。 而且，試點(diǎn)文件中還明確了建立的是體制試點(diǎn)區(qū)，不是公園。這有兩方面含義： 一是全國(guó)九個(gè)試點(diǎn)區(qū)，可以分別對(duì)這些體制機(jī)制進(jìn)行因地制宜的創(chuàng)新，只要符合“統(tǒng) 一、規(guī)范、高效”三個(gè)改革方向即可； 二是試點(diǎn)區(qū)不一定就是未來(lái)的國(guó)家公園，未來(lái)的國(guó)家公園的相關(guān)體制機(jī)制的呈現(xiàn)形式也不一定等同于試點(diǎn)區(qū)的體制機(jī)制。這樣，一方面讓試點(diǎn)區(qū)放開(kāi)了手

18、腳可以在既定改革方向下進(jìn)行分階段創(chuàng)新，另一方面也減少了試點(diǎn)過(guò)程的功利性避免相關(guān)部委把工作重點(diǎn)放在“爭(zhēng)牌子”和“爭(zhēng)位子”上。 體制機(jī)制的分階段實(shí)現(xiàn)方式 在中央沒(méi)有專(zhuān)項(xiàng)資金支持的情況下，讓省級(jí)地方政府主導(dǎo)的改革直接一步到位體現(xiàn)全民公益性，地方政府不僅無(wú)心也無(wú)力，這就是若干試點(diǎn)省在試點(diǎn)文件發(fā)布后參與熱情不高的直接原因，有的重要遺產(chǎn)地（如湖南張家界）甚至因此不愿被列為試點(diǎn)單位。 在中央沒(méi)有專(zhuān)項(xiàng)資金支持和資源產(chǎn)權(quán)制度還難以進(jìn)行較大調(diào)整的情況下，各級(jí)地方政府的支持顯然是改革的基礎(chǔ)?？紤]體制改革的方向是統(tǒng) 一、規(guī)范、高效，而全民公益性只是改革結(jié)果之一，如果在改革初始階段不強(qiáng)調(diào)全民公益，尤其是不動(dòng)地方政府的重

19、要財(cái)源景區(qū)門(mén)票，地方政府就會(huì)有參與的積極性并在統(tǒng)一管理上進(jìn)行更大的體制突破。因此，試點(diǎn)文件中的體制機(jī)制，應(yīng)確定分階段改革方案并選擇改革重點(diǎn)，這個(gè)原則可以概括為： 保持既得利益結(jié)構(gòu)的情況下選擇性調(diào)整體制機(jī)制。 技術(shù)難點(diǎn) 即便有了這些考慮和改革方案設(shè)計(jì)，這項(xiàng)工作在推進(jìn)時(shí)也必須充分考慮相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)中的難點(diǎn)，這可用三方面概括： 不僅考慮合理性，還要更多考慮可行性；不僅考慮國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)，還要考慮未來(lái)的國(guó)家公園；不僅考慮國(guó)家公園，還要考慮未來(lái)完整、全面、覆蓋范圍廣泛的保護(hù)地體系（國(guó)家公園僅作為其中的一個(gè)類(lèi)型）?？梢阅壳案魇【幹圃圏c(diǎn)方案時(shí)困難最大的遴選標(biāo)準(zhǔn)、區(qū)劃方法和資金機(jī)制設(shè)計(jì)為例來(lái)說(shuō)明。 遴選標(biāo)準(zhǔn)

20、、區(qū)劃方法 國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)和國(guó)家公園如何遴選，這是關(guān)系到頂級(jí)遺產(chǎn)地能否得到優(yōu)先保護(hù)、國(guó)家形象如何體現(xiàn)和全民福利如何得到保障的大事，相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)也因此必須考慮較多因素。僅從體制試點(diǎn)區(qū)來(lái)看，以下六方面因素應(yīng)該考慮： 一是資源價(jià)值和景觀價(jià)值的雙重全球代表意義?？紤]到世界遺產(chǎn)地被選中時(shí)已經(jīng)進(jìn)行過(guò)資源評(píng)估，第一批體制試點(diǎn)區(qū)從現(xiàn)有世界遺產(chǎn)地中遴選更為合理。 二是生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)過(guò)程的典型性與國(guó)家代表性。面積夠大，能夠保護(hù)和展示某一生態(tài)類(lèi)型及與之相適應(yīng)的人類(lèi)生產(chǎn)生活方式，其典型景觀、生物多樣性或人文與歷史資源具備獨(dú)特性、觀賞性和游憩價(jià)值。 三是國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)域須具備管理體制上的典型性，能代表幾類(lèi)遺產(chǎn)地管理

21、體系。在我國(guó)自然和文化遺產(chǎn)地多頭管理的情況下，通過(guò)建立試點(diǎn)區(qū)實(shí)現(xiàn)對(duì)多類(lèi)體系的“統(tǒng) 一、規(guī)范”管理并構(gòu)建成龍配套的管理體制機(jī)制，這顯然能最好地體現(xiàn)國(guó)家公園體制建設(shè)試點(diǎn)意圖。 四是目前由高層級(jí)政府承擔(dān)主要事權(quán)保護(hù)的必要性。如景觀和生態(tài)資源優(yōu)質(zhì)的，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的地區(qū)，當(dāng)前由于經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)沖動(dòng)導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)受威脅程度較高、地方政府難以全力保護(hù)，或難以負(fù)擔(dān)與資源價(jià)值和受威脅程度相匹配的保護(hù)任務(wù)。五是土地國(guó)有程度較高，集體土地可以通過(guò)購(gòu)買(mǎi)、租賃、置換等方式來(lái)取得所有權(quán)或地役權(quán)，可以較低的代價(jià)保證國(guó)家公園的“公有”屬性并探索地役權(quán)管理制度改革。六是地方建園主動(dòng)性高。省級(jí)政府愿意通過(guò)調(diào)整機(jī)構(gòu)和土地權(quán)屬按國(guó)家方案實(shí)

22、行統(tǒng)一管理并積極給予基層地方政府配套資金支持。 而對(duì)于國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)的邊界劃分和區(qū)內(nèi)的功能區(qū)劃分來(lái)說(shuō)，技術(shù)含量更高，這是因?yàn)檫吔缇褪抢妗Ｔ趺磩澏▏?guó)家公園邊界，不僅意味著國(guó)家財(cái)力投入的大小區(qū)別，也意味著國(guó)家公園周邊區(qū)域選擇什么樣的發(fā)展方式和形成怎樣的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，還需要將區(qū)域發(fā)展規(guī)劃與國(guó)家公園發(fā)展規(guī)劃充分協(xié)調(diào)，這在目前多規(guī)合一的大背景下尤顯技術(shù)難度。 資金機(jī)制設(shè)計(jì) 從管理問(wèn)題和體制改革來(lái)看，可以認(rèn)為： 資金是萬(wàn)惡之源和萬(wàn)難之本，正是不當(dāng)?shù)闹鹄袨槭沟梦覈?guó)遺產(chǎn)地的管理問(wèn)題叢生，但也必須認(rèn)識(shí)到資金機(jī)制是統(tǒng) 一、規(guī)范、高效的管理體制的物質(zhì)基礎(chǔ)，且資金機(jī)制必須與經(jīng)營(yíng)機(jī)制同步調(diào)整。 在資金機(jī)制的相關(guān)技術(shù)

23、標(biāo)準(zhǔn)中，必須解決三方面技術(shù)難題： 管理事務(wù)中權(quán)屬的細(xì)分；政府和市場(chǎng)的事務(wù)界限；中央和地方政府的事權(quán)劃分。 第一方面問(wèn)題可以地役權(quán)(Easement)為例說(shuō)明。國(guó)家公園并非無(wú)人區(qū)（即便核心保護(hù)區(qū)域也是如此），僅從生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的需求來(lái)看，對(duì)居民只需要進(jìn)行滿足保護(hù)需要的權(quán)利限制即可，這就是地役權(quán)的概念，只是對(duì)土地的利用方式、利用強(qiáng)度進(jìn)行限制，然后進(jìn)行合理補(bǔ)償。從我國(guó)的保護(hù)需求來(lái)看，這種局部限制，在很多情況下甚至比封閉管理更合理。例如，依賴人工稻作系統(tǒng)才能生存的朱鵑，如果剝離了這種生產(chǎn)行為，反而可能滅絕。與地役權(quán)配套，必須建立健全多樣化的、合理的補(bǔ)償制度，主要包括兩個(gè)方面： 一是根據(jù)限制其生產(chǎn)資源的用

24、途或使用強(qiáng)度的情況，進(jìn)行的補(bǔ)償； 二是根據(jù)保護(hù)人員付出的勞務(wù)成本進(jìn)行的補(bǔ)償。針對(duì)不同的補(bǔ)償對(duì)象，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)也不同。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定需要考慮統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)與差異化標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題。國(guó)家制定一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，如具體補(bǔ)償每畝多少錢(qián)；各地可以根據(jù)資源類(lèi)型、發(fā)展?fàn)顩r、保護(hù)現(xiàn)狀、管理難易度、人財(cái)物投入等狀況進(jìn)行調(diào)整。 第二方面問(wèn)題目前較為明確，公益性較強(qiáng)的服務(wù)屬于政府事務(wù)，而市場(chǎng)介入的只能是餐飲、住宿、交通等消費(fèi)彈性較大且不屬于基本公共服務(wù)的內(nèi)容。這些事務(wù)，在劃定空間范圍和業(yè)務(wù)范圍后，讓市場(chǎng)力量介入，會(huì)改善服務(wù)質(zhì)量、提高服務(wù)效率，即可以進(jìn)行特許經(jīng)營(yíng)的，都是市場(chǎng)的事務(wù)。不過(guò)，各地政府在這方面的改革無(wú)心也無(wú)力，因?yàn)檫@方面

25、的改革必然同步調(diào)整經(jīng)營(yíng)機(jī)制，必然改變既得利益結(jié)構(gòu)。 更困難也是關(guān)注度最高的是第三方面問(wèn)題。這是因?yàn)槲覈?guó)的資金機(jī)制長(zhǎng)期存在三方面問(wèn)題： 一是事權(quán)劃分不明使資金供給沒(méi)有保障，法律沒(méi)有明確各級(jí)政府在其中的事權(quán)，尤其使擁有最強(qiáng)財(cái)權(quán)的中央政府在處理具有顯著的跨地區(qū)公益性的保護(hù)區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)事務(wù)上，也沒(méi)有盡到應(yīng)盡的責(zé)任；因此造成國(guó)家經(jīng)費(fèi)在自然保護(hù)地的“供”方面沒(méi)有保障： 總量不足。 二是事權(quán)劃分不明使地區(qū)差異加劇了資金問(wèn)題，事權(quán)劃分不明還因?yàn)槲覈?guó)各地區(qū)之間財(cái)源狀況的巨大差異加重了資金問(wèn)題。 三是中央財(cái)政投入可彌補(bǔ)地方財(cái)政不足和門(mén)票價(jià)格過(guò)高等問(wèn)題。大部分可作為國(guó)家公園的區(qū)域處于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，地方財(cái)政投入和門(mén)票收入難以滿足保護(hù)管理的經(jīng)費(fèi)需求。這些地區(qū)的外部基礎(chǔ)設(shè)施和旅游服務(wù)設(shè)施不夠完善，外部交通可達(dá)性和內(nèi)部游覽可進(jìn)人性較差，游客勢(shì)量較少，僅