1、本地人與外地人：一個新的二元社會在形成      統籌城鄉和區域發展究竟是區域的概念，還是戶籍身份的概念，抑或是兩者兼顧？該做哪些積極有效的工作，以促進外來人口公共服務和社會管理問題的解決？回答和解決這些問題，需要各級政府，特別是中央政府認真思考，并研究流動人口中的新現象，要自上而下地拿出真正解決問題的系統辦法。 近年來，筆者在浙江、廣東、江蘇、上海等地進行了一些社會調查，發現城鄉結構確實出現了許多新變化，尤其在沿海發達地區，本地人和外地人的問題尤為突出，在當地形成了一個新的二元社會。    

2、外地人大多不愿回鄉 目前在許多地區，外來人口已經占有相當數量，甚至超過本地居民的人數，他們絕大多數是農民工。外來人口中既有不斷流動的流動人口，也有基本不流動的常住人口；既有外來的城市戶籍人員，也有進城務工人員；他們既有地區間的流動,也有地區內的流動。比如，上海市現有戶籍人口1300萬，有登記的外來人口700萬。浙江義烏市本地戶籍人口只有70萬，常住外來人口達到100多萬。深圳市戶籍人口只有200萬，但是，其實際管轄人口至少有1400萬。 所謂外地人和本地人區分，以當地戶籍為準。外來人口的大量出現是人口流動的結果，但是，外來人口又不是簡單地等同于流動人口，因為，很多外來者已經長期在流入地居住和生

3、活，甚至在此娶妻生子、安家落戶了。并且，在流動過程中，農民工群體已經出現了代際更替，1970年代末以后出生的新生代農民工，他們向往城市生活，更多的人不愿返回農村。 20世紀90年代中期以后，不少地方政府官員和學者們曾經樂觀地估計，經過一段時間的外出就業，農民工們學到了技術、開闊了眼界、積累了知識和財富，很有可能返鄉創業，帶動家鄉的發展，不少農民工輸出地也積極想辦法“筑巢引鳳”。但是，事實并不十分樂觀。筆者2005年在四川某縣的實地調查中就發現，上個世紀90年代末曾經回流返鄉的農民工，在家鄉就業或創業一段時間以后，由于家鄉環境不理想，大多數又重新外出就業。 對當地政府的社會管理和公共服務提出了極

4、大挑戰 外來人口的大量涌入雖然為當地經濟社會發展作出了巨大貢獻，正如上海人所說，他們的發展得益于老外和老鄉，但是，大量外來人口也給當地政府的社會管理和公共服務提出了極大的挑戰。從理論上講，政府應該為所有的居民提供公共服務和公共產品，因為所有的居民都是納稅人。但是，長期以來，各地政府的主要服務對象主要是自己的戶籍人口，而且實行城鄉戶籍不同待遇。進入新世紀以來，特別是近幾年來，在統籌城鄉發展的理念下，地方政府特別是經濟發達地區的地方政府，開始著手解決本地農民城鎮化的問題，為本地進城的農民工和農轉非的農民進行市民化的社會管理，提供市民化的公共服務。但是，對于流動人口特別是農民工，盡管有意要解決他們的

5、實際困難，維護他們的合法權益，卻認為他們最終還是要回到所流出的地方，因此，對于外來人口仍然實行差別化的社會管理和公共服務，而且更多的是管理而不是服務。 即便如此，很多時候，地方政府對于外來人口的社會管理也不到位。一方面是對于外來人口的合法權益沒有給予應有重視，疏于對他們的社會管理和服務，認為應是流出地政府的責任；二是包括中央政府在內的上級政府對于地方政府的機構和人員編制、經費保障等設置，是依據當地人口設置的，而且是十幾年前的當地人口，并沒有考慮到外來人口大量涌入及其現實的需要。隨著外來人口大量涌入，即使地方政府想為外來人口提供有效的社會管理和公共服務，也會因為機構、人員、經費等受限而力不從心。

6、 外來人口在沿海發達地區的城市和工廠大量聚集，有各種地緣、業緣團體。雖然職業五花八門，但是在居住地上很容易形成村落化聚集，形成河南村、安徽村、湖南村等；在社會關系上，形成了各種老鄉會等，在主流社會之外形成一個亞社會、亞文化。這些組織在發揮積極作用的同時，也有很大的社會隱患。兩種群體、兩種社會結構的并存，為黑幫團伙和黑社會性質的犯罪提供了基礎和土壤。外來人口犯罪已經成為上海、廣東、浙江等省市比較頭痛的一個問題。 新的二元社會給統籌城鄉發展提出新難題 外來人口與本地人口一起成為常住人口，成為當地社會結構的有機組成部分時，他們與本地人的根本區別僅僅在于其外地戶籍身份，這就給統籌城鄉發展、統籌區域發展

7、提出了新的難題：他們是屬于其戶籍所在地政府服務和管理，還是屬于工作和居住地政府服務和管理？他們能夠成為當地人口的一個有機組成部分還是要繼續流動回到老家？統籌城鄉和區域發展究竟是區域的概念，還是戶籍身份的概念，抑或是兩者兼顧？該做哪些積極有效的工作，以促進外來人口公共服務和社會管理問題的解決？回答和解決這些問題，需要各級政府，特別是中央政府認真思考，并研究流動人口中的新現象；需要各級政府真正樹立納稅人的觀念，淡化和破除身份的概念，消除人為設置的身份隔離帶；要自上而下地拿出真正解決問題的系統辦法，而不是停留在諸如是叫“農民工”還是叫“新市民”這樣的稱呼上做文章。當然，我們不能指望這項改革一夕之間就

8、能完成，還需循序漸進。（作者龔維斌系國家行政學院政治學教研部副主任、教授） >>>延伸閱讀 人口倒掛帶給 一位地方官員的困惑 我是深圳一名政府機關干部。也許因為是在深圳，我對于城鄉二元結構的對立感觸并不十分深刻。隨著城市化進程的加快，目前深圳基本上沒有農村了，帶給我們困擾最大的是外來的大量移民。改革開放以來，大批外地人口遷入深圳。這些遷移人口成為深圳建設的主力軍，他們以社會財富創造者與消費者的雙重身份，推動了特區經濟社會的發展。在區區不過2020平方公里的土地上，深圳目前的人口已經超過了1400萬，其中有戶籍的人口只有200萬。這一人口倒掛現象給深圳帶來了繁榮，同時也帶來了煩

9、惱，對我們地方政府的考驗也很大。 2005年，深圳就曾因為“控制入深人口數量”而遭到大量非議，這就是我想說的一個大問題，城鄉二元結構演變到現在，我認為我們應該討論的是如何有效實現城市化和工業化的問題，這是很多大城市的管理者所頭疼而苦于得不到有效解決的問題。控制外來人口數量確實事出無奈，一方面是由于我們的政府管理水平不高，但我想說一下我們這些城市管理者的難處。我看了不少報道，對于我們的做法大部分都是批評，有說自私、狹隘的，有說片面、僵化的。可是真正到實踐中來，那么多的人口，在那么小的一個地方，如何解決如此眾多的人口教育、就業、保障、管理問題以及由此引發的社會矛盾？試想一下如果各地經濟都均衡發展，而不是哪發展得好就往哪涌，分散一下流動人口的壓力會是什么樣的情況。這樣的問題不是深圳一個地方能夠解決的，必須放在全國的高度去看。 深圳對外來人口制定了不少的優惠政策，也盡量給予了相應的待遇。我們其實很歡迎外來人口，他們恰恰是深圳獲得低成本發展的動力。在中國經濟發展的過程中，出現了不少利用完農民工就“甩包袱”的現象，但一味地苛責地方政府也有失公允，