1、規(guī)范性文件的幾個(gè)問(wèn)題一部文件引發(fā)的事件 鳳凰古城，位于湖南省湘西土家族苗族自治州的西南部，因背依的青山酷似一只展翅欲飛的鳳凰由而得名，是一個(gè)以苗族、土家族為主的少數(shù)民族聚集地。古城風(fēng)景秀麗、歷史悠久名勝古跡甚多。城內(nèi)紫紅沙石砌成的城樓、沿沱江而建的吊腳樓、古色古香的明清古院，積油綠的沱江靜靜地流淌；城外有南華山國(guó)家森林公園、城下藝術(shù)宮殿奇梁洞、建于唐代的黃絲橋古城、舉世矚目的南方長(zhǎng)城等風(fēng)景區(qū)。這里不僅風(fēng)景優(yōu)美，有著少數(shù)民族的濃郁風(fēng)情，而且人杰地靈、賢達(dá)輩出。它與云南麗江古城、山西平遙古城媲美，還享有“北平遙，南鳳凰”的美譽(yù)。2001年，鳳凰古城被授予國(guó)家歷史文化名城稱號(hào)。鳳凰古城為國(guó)家4A級(jí)景

2、區(qū)，湖南十大文化遺產(chǎn)之一，也是湘西旅游經(jīng)濟(jì)圈中的龍頭。曾被新西蘭著名作家路易艾黎稱贊為中國(guó)最美麗的小城。 【事件概述】 隨著鳳凰旅游業(yè)的快速發(fā)展，景區(qū)景點(diǎn)開(kāi)發(fā)無(wú)序、行業(yè)操作不規(guī)范及服務(wù)體系不完善等問(wèn)題日益凸顯，當(dāng)?shù)卣疀Q定自2013年4月10日起施行門票“新政”：鳳凰古城將原來(lái)免費(fèi)的古城景區(qū)和南華山神風(fēng)景區(qū)合二為一“捆綁銷售”，向游客收取148元人民幣的門票。 【事件經(jīng)過(guò)】 4月10日，鳳凰古城正式對(duì)外收取門票。進(jìn)入鳳凰古城需購(gòu)買148元的門票，這項(xiàng)新政實(shí)施引發(fā)網(wǎng)友熱議。鳳凰古城門票新政使得散客數(shù)量下降，引發(fā)當(dāng)?shù)夭糠稚虘舨粷M，繼而采取罷市、聚眾等行為，使得鳳凰古城收取門票事件進(jìn)一步升級(jí)。 4月

3、10日，鳳凰古城文化旅游投資股份有限公司董事長(zhǎng)葉文智回應(yīng)稱，票價(jià)不是貴了，是便宜了。同時(shí)稱，景區(qū)收費(fèi)由當(dāng)?shù)卣e極推動(dòng)，門票收入中40%歸政府。 4月11日，鳳凰古城經(jīng)營(yíng)方負(fù)責(zé)人表示，鳳凰古城其實(shí)一直都在收費(fèi)，說(shuō)從10日起才收費(fèi)，其實(shí)是外界誤讀。 4月12日，針對(duì)古城內(nèi)多家商鋪關(guān)門并與執(zhí)法人員發(fā)生沖突一事，鳳凰縣委宣傳部回應(yīng)稱，這是一起擾亂景區(qū)秩序的治安案件。因部分無(wú)證導(dǎo)游利益受損，邀約10余家歇業(yè)店主游行，并沿路要求正在營(yíng)業(yè)的店鋪關(guān)門停業(yè)。 4月13日，鳳凰縣政府召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)，公布了門票收入的分配方案，并表示門票收入無(wú)法支持古城維護(hù)。該縣副縣長(zhǎng)蔡龍表示，鳳凰古城門票由于是新定價(jià)格，而非漲價(jià)

4、，故不需要聽(tīng)證。同一天，鳳凰縣另一副縣長(zhǎng)高湘文則表示，“請(qǐng)大家過(guò)段時(shí)間再看看，很多人不在乎這個(gè)門票多少的。” 4月13日，有坐擁數(shù)十萬(wàn)粉絲的微博網(wǎng)友發(fā)出倡議，呼吁網(wǎng)友“五一”假期不要去鳳凰古城，抵制收費(fèi)。包括李開(kāi)復(fù)、左小祖咒(微博)在內(nèi)等名人網(wǎng)友紛紛轉(zhuǎn)發(fā)表示支持。 4月15日，湖南鳳凰古城對(duì)學(xué)生和周邊群眾出臺(tái)門票優(yōu)惠舉措，學(xué)生旅游票價(jià)從80元降為20元。 4月15日，曝出家住該景區(qū)的黃田“想帶女友回家見(jiàn)父母”被攔，因?yàn)闄z票人員認(rèn)為“女友不在免票政策之內(nèi)”。而鳳凰縣官方對(duì)此戲劇性一幕的回應(yīng)是：正常，規(guī)矩定了就該嚴(yán)肅。不少網(wǎng)民調(diào)侃：“世界上最遠(yuǎn)的距離，莫過(guò)于見(jiàn)鳳凰婆婆前須交148元門票”。另一部分

5、的網(wǎng)民，則敏銳嗅到了調(diào)侃背后政府“拍腦瓜決策”的一面。“對(duì)鳳凰這么一個(gè)城在景中，景在城中的社區(qū)型景點(diǎn)來(lái)說(shuō)，請(qǐng)問(wèn)本地居民和直系親屬不要票怎么執(zhí)行？是憑方言，還是出示證件？鳳凰人結(jié)婚是不是不擺酒席，因?yàn)橘e客要買票進(jìn)場(chǎng)？外地媳婦到鳳凰過(guò)年，是不是要隨身攜帶結(jié)婚證？”“好女不嫁鳳凰男，因?yàn)槊看紊祥T都要錢。”這是4月14日，一句“橫空出世”的網(wǎng)絡(luò)流行語(yǔ)。讓它兩天內(nèi)獲得3000余條轉(zhuǎn)發(fā)的動(dòng)力，則是“中國(guó)最美小城”湖南湘西鳳凰古城，被質(zhì)疑了近一周的門票新政。 4月16日，鳳凰古城文化旅游投資股份有限公司董事長(zhǎng)葉文智表示，收費(fèi)其實(shí)不是他的公司發(fā)起的，并表示“錯(cuò)就錯(cuò)在一開(kāi)始沒(méi)有收費(fèi)”。鳳凰縣委常委、副縣長(zhǎng)蔡龍表

6、示，當(dāng)實(shí)行“大門票”制度后，所有的門票稅費(fèi)收入其實(shí)還不足古城維護(hù)所需的一半。 4月18日，古城門票檢驗(yàn)開(kāi)始悄然放松，人們可自由進(jìn)出。不過(guò)縣政府人員表示門票依然在收。 4月23日，鳳凰古城居民與商戶質(zhì)疑政府，“憑什么游客來(lái)參觀我的房子，收的錢卻歸你？” 4月23日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二次會(huì)議審議的旅游法草案將焦點(diǎn)對(duì)準(zhǔn)景區(qū)門票，強(qiáng)調(diào)景區(qū)門票價(jià)格不能說(shuō)漲就漲，應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范程序。草案明確規(guī)定，景區(qū)提高門票價(jià)格應(yīng)提前6個(gè)月公布。 4月25日，國(guó)家發(fā)改委社會(huì)發(fā)展司司長(zhǎng)王威談及景區(qū)門票問(wèn)題時(shí)表示，門票不能夠成為小集團(tuán)或個(gè)人牟取利益的工具，應(yīng)該讓大自然和祖先留下的美好資源能夠服務(wù)于廣大民眾。一、規(guī)范性文件的

7、概述 目前我國(guó)法律法規(guī)對(duì)于規(guī)范性文件的涵義、制發(fā)主體、制發(fā)程序和權(quán)限以及審查機(jī)制等，尚無(wú)全面、統(tǒng)一的規(guī)定。 通常對(duì)于規(guī)范性文件的理解分為廣義和狹義兩種情況。一、規(guī)范性文件的概述 廣義的規(guī)范性文件，一般是指屬于法律范疇（即憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、國(guó)務(wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章）的立法性文件和除此以外的由國(guó)家機(jī)關(guān)和其他團(tuán)體、組織制定的具有約束力的非立法性文件的總和。 狹義的規(guī)范性文件，一般是指法律范疇以外的其他具有約束力的非立法性文件。 黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例 第三條黨政機(jī)關(guān)公文是黨政機(jī)關(guān)實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)、履行職能、處理公務(wù)的具有特定效力和規(guī)范體式的文書(shū)，是傳達(dá)貫徹黨和國(guó)家的

8、方針政策，公布法規(guī)和規(guī)章，指導(dǎo)、布置和商洽工作，請(qǐng)示和答復(fù)問(wèn)題，報(bào)告、通報(bào)和交流情況等的重要工具。 第三十九條法規(guī)、規(guī)章方面的公文，依照有關(guān)規(guī)定處理。外事方面的公文，依照外事主管部門的有關(guān)規(guī)定處理。 規(guī)范性文件與公文的關(guān)系公文公文廣義廣義狹義狹義一、規(guī)范性文件概述 山西省人民政府第168號(hào)令 山西省規(guī)范性文件制定與備案規(guī)定第二條的規(guī)定 是經(jīng)年月日省人民政府第是經(jīng)年月日省人民政府第次常務(wù)會(huì)議通過(guò)，自年月次常務(wù)會(huì)議通過(guò)，自年月日起施行。日起施行。一、規(guī)范性文件的概述 規(guī)范性文件，是指各級(jí)人民政府及其派出機(jī)規(guī)范性文件，是指各級(jí)人民政府及其派出機(jī)關(guān)、縣級(jí)以上人民政府所屬工作部門和法律、關(guān)、縣級(jí)以上人民

9、政府所屬工作部門和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，在法定職權(quán)范圍內(nèi)依照法定程序制定、發(fā)布在法定職權(quán)范圍內(nèi)依照法定程序制定、發(fā)布的針對(duì)不特定的多數(shù)人和特定事項(xiàng)，涉及或的針對(duì)不特定的多數(shù)人和特定事項(xiàng)，涉及或者影響公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)，者影響公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)，在本行政區(qū)域或其管理范圍內(nèi)具有普遍約束在本行政區(qū)域或其管理范圍內(nèi)具有普遍約束力，能夠反復(fù)適用的行政措施、決定、命令力，能夠反復(fù)適用的行政措施、決定、命令或者指示等行政規(guī)范。或者指示等行政規(guī)范。 涉及或者影響公民、法人或者其他組織權(quán)利涉及或者影響公民、法人或者其他組織權(quán)利義

10、務(wù)義務(wù)，就是直接或者間接規(guī)定管理相對(duì)人能夠干什么、不能干什么、必須干什么；能夠怎么干、不能怎么干、必須怎么干，可以獲得什么利益、應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么義務(wù)，履行了義務(wù)能夠得到什么、不履行義務(wù)會(huì)受到什么處理，等等。 不特定多數(shù)人，是指誰(shuí)將受到發(fā)布文件的規(guī)定的約束，事前是不知道的，不特定的。任何一個(gè)人（單位），只要從事文件所規(guī)定的事項(xiàng)，就成為了這個(gè)文件的約束對(duì)象。 規(guī)范性文件的特點(diǎn)規(guī)范性文件的特點(diǎn): : 1 1、制定主體的特定性；主體是各級(jí)人民政、制定主體的特定性；主體是各級(jí)人民政府及其派出機(jī)關(guān)、縣級(jí)以上人民政府所屬工府及其派出機(jī)關(guān)、縣級(jí)以上人民政府所屬工作部門和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事作部門和法律、

11、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織。務(wù)職能的組織。 2 2、規(guī)范對(duì)象的不特定性；是指文件具有普、規(guī)范對(duì)象的不特定性；是指文件具有普遍約束力，不是針對(duì)特定的人或事物，對(duì)本遍約束力，不是針對(duì)特定的人或事物，對(duì)本行政管理區(qū)域所有的人和事都具有約束力，行政管理區(qū)域所有的人和事都具有約束力，都發(fā)生法律效力。都發(fā)生法律效力。 3 3、產(chǎn)生效力的反復(fù)性；、產(chǎn)生效力的反復(fù)性； 是指文件不是一次性適用，而是是指文件不是一次性適用，而是可以反復(fù)適用，不是對(duì)已經(jīng)發(fā)生的可以反復(fù)適用，不是對(duì)已經(jīng)發(fā)生的行為進(jìn)行的具體處理，而是對(duì)未來(lái)行為進(jìn)行的具體處理，而是對(duì)未來(lái)行為的約束。具體行政行為行為的約束。具體行政行為( (包括

12、具包括具體決策體決策) )不屬于規(guī)范性文件。不屬于規(guī)范性文件。 4 4、調(diào)整關(guān)系的不平等性。、調(diào)整關(guān)系的不平等性。 在講規(guī)范性文件外部性特征時(shí)，要特別強(qiáng)調(diào)并不是指規(guī)范性文件發(fā)布的對(duì)象的外部性，而是指規(guī)范性文件中管理內(nèi)容的外部性。因?yàn)椋?guī)范性文件在內(nèi)容上屬于管理范疇，是一種管理規(guī)范，是公務(wù)活動(dòng)的重要工具，既包括對(duì)外部發(fā)布的行政措施、決定、命令等外部管理規(guī)范，也包括對(duì)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部發(fā)布的規(guī)范行政機(jī)關(guān)行為但對(duì)外部發(fā)生影響的指示、規(guī)定、批復(fù)、意見(jiàn)和函等內(nèi)部管理規(guī)范。涉及行政機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)、后勤保障、人員福利、人事管理、工作部署、工作計(jì)劃方案、內(nèi)部請(qǐng)示報(bào)告等內(nèi)容的文件不屬于規(guī)范性文件。 非規(guī)范性文件非規(guī)范性文件

13、一般具有以下特征：一般具有以下特征： 1、不涉及公民、法人和其他組、不涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)變更；織權(quán)利義務(wù)變更； 2、具有明顯的階段性。、具有明顯的階段性。 3、針對(duì)具體個(gè)體或具體事項(xiàng)。、針對(duì)具體個(gè)體或具體事項(xiàng)。例如：工作安排，工作目標(biāo)、任例如：工作安排，工作目標(biāo)、任務(wù)分配等。務(wù)分配等。 4、不具有法律上的強(qiáng)制性。、不具有法律上的強(qiáng)制性。 規(guī)范性文件的表述形式主要是： 條款式； 表述形式 規(guī)范性文件名稱通常為：“決定”、 “規(guī)定”、“辦法”、“實(shí)施辦法”、“細(xì)則”、“實(shí)施細(xì)則”、“意見(jiàn)”、“通告”。如何區(qū)分呢？對(duì)全局性工作的規(guī)范性文件，稱“決定”；對(duì)某一方面行政工作作比較全面的規(guī)定

14、，稱“規(guī)定”或者“辦法”；為貫徹執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章制定的比較具體細(xì)致、帶有補(bǔ)充性、輔助性的規(guī)定，稱“實(shí)施辦法”或者“實(shí)施細(xì)則”。二、規(guī)范性文件的法律政策基礎(chǔ) 憲法第89條第1項(xiàng)、第90條第2款、第107條、第108條規(guī)定：各級(jí)政府及部門可以發(fā)布決定、命令、措施、指示。 *地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法第59條第1項(xiàng)規(guī)定：各級(jí)政府及部門可以發(fā)布決定、命令、措施、指示。 *行政訴訟法第13條規(guī)定:不受理行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令；第34 條規(guī)定:被告對(duì)作出的行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。 *行政處罰法第

15、14條規(guī)定:除本法第9條、第10條、第11條、第12條以及第13條的規(guī)定外，其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政處罰。 *行政復(fù)議法第7條在表述這類規(guī)范性文件時(shí)用了“行政規(guī)定”。 *行政許可法第十七條 除本法第十四條、第十五條規(guī)定的外，其他規(guī)范性文件一律不得設(shè)定行政許可。 *行政強(qiáng)制法第十條 法律、法規(guī)以外的其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政強(qiáng)制措施。山西省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查條例 省第十二屆人大常委會(huì)第十九次會(huì)議于2015年3月31日通過(guò)，自2015年7月1日起施行。 第二條 本條例所稱規(guī)范性文件，是指依照法定權(quán)限和程序制定的，涉及公民、法人和其他組織權(quán)利、義務(wù)，具有普遍約束力，在一定

16、時(shí)期內(nèi)可以反復(fù)適用、公開(kāi)發(fā)布的下列文件：(一)省人民政府制定的規(guī)章；(二)依法享有立法權(quán)的市人民政府制定的規(guī)章；(三)省人民政府、依法享有立法權(quán)的市人民政府根據(jù)地方性法規(guī)授權(quán)制定的與地方性法規(guī)相配套的文件；(四)依法享有立法權(quán)的市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)其制定的地方性法規(guī)作出的立法解釋；(五)市、縣(市、區(qū))人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民代表大會(huì)作出的決議、決定；(六)縣級(jí)以上人民政府發(fā)布的決定、命令和以縣級(jí)以上人民政府辦公廳(室)文件發(fā)布的人民政府作出的辦法、規(guī)定等。 全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要把規(guī)范性文件列為制度建設(shè)范疇。提出:重在提高質(zhì)量，規(guī)范程序，改進(jìn)方法，講求效果，及時(shí)評(píng)估清

17、理。針對(duì)規(guī)范性文件的問(wèn)題， 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定從規(guī)范性文件的制定和監(jiān)督兩個(gè)方面作出了具體規(guī)定。 四、建立健全規(guī)范性文件監(jiān)督管理制度 （十三）嚴(yán)格規(guī)范性文件制定權(quán)限和發(fā)布程序。市縣政府及其部門制定規(guī)范性文件要嚴(yán)格遵守法定權(quán)限和程序，符合法律、法規(guī)、規(guī)章和國(guó)家的方針政策，不得違法創(chuàng)設(shè)行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政收費(fèi)等行政權(quán)力，不得違法增加公民、法人或者其他組織的義務(wù)。制定作為行政管理依據(jù)的規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)采取多種形式廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)，并由制定機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論決定；未經(jīng)聽(tīng)取意見(jiàn)、合法性審查并經(jīng)集體討論決定的，不得發(fā)布施行。對(duì)涉及公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的規(guī)范性文件，要通過(guò)

18、政府公報(bào)、政府網(wǎng)站、新聞媒體等向社會(huì)公布；未經(jīng)公布的規(guī)范性文件，不得作為行政管理的依據(jù)。 （十四）完善規(guī)范性文件備案制度。市縣政府發(fā)布規(guī)范性文件后，應(yīng)當(dāng)自發(fā)布之日起15日內(nèi)報(bào)上一級(jí)政府備案；市縣政府部門發(fā)布規(guī)范性文件后，應(yīng)當(dāng)自發(fā)布之日起15日內(nèi)報(bào)本級(jí)政府備案。備案機(jī)關(guān)對(duì)報(bào)備的規(guī)范性文件要嚴(yán)格審查，發(fā)現(xiàn)與法律、法規(guī)、規(guī)章和國(guó)家方針政策相抵觸或者超越法定權(quán)限、違反制定程序的，要堅(jiān)決予以糾正，切實(shí)維護(hù)法制統(tǒng)一和政令暢通。建立受理、處理公民、法人或者其他組織提出的審查規(guī)范性文件建議的制度，認(rèn)真接受群眾監(jiān)督。 （十五）建立規(guī)范性文件定期清理制度。市縣政府及其部門每隔兩年要進(jìn)行一次規(guī)范性文件清理工作，對(duì)不

19、符合法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，或者相互抵觸、依據(jù)缺失以及不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求的規(guī)范性文件，特別是對(duì)含有地方保護(hù)、行業(yè)保護(hù)內(nèi)容的規(guī)范性文件，要予以修改或者廢止。清理后要向社會(huì)公布繼續(xù)有效、廢止和失效的規(guī)范性文件目錄；未列入繼續(xù)有效的文件目錄的規(guī)范性文件，不得作為行政管理的依據(jù)。國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn) 9.健全規(guī)范性文件制定程序。地方各級(jí)行政機(jī)關(guān)和國(guó)務(wù)院各部門要嚴(yán)格依法制定規(guī)范性文件。各類規(guī)范性文件不得設(shè)定行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等事項(xiàng)，不得違法增加公民、法人和其他組織的義務(wù)。制定對(duì)公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響的規(guī)范性文件，要公開(kāi)征求意見(jiàn)，由法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性審查，并經(jīng)

20、政府常務(wù)會(huì)議或者部門領(lǐng)導(dǎo)班子會(huì)議集體討論決定；未經(jīng)公開(kāi)征求意見(jiàn)、合法性審查、集體討論的，不得發(fā)布施行。縣級(jí)以上地方人民政府對(duì)本級(jí)政府及其部門的規(guī)范性文件，要逐步實(shí)行統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號(hào)、統(tǒng)一發(fā)布。探索建立規(guī)范性文件有效期制度。 10.強(qiáng)化規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查。嚴(yán)格執(zhí)行法規(guī)規(guī)章備案條例和有關(guān)規(guī)范性文件備案的規(guī)定，加強(qiáng)備案審查工作，做到有件必備、有錯(cuò)必糾，切實(shí)維護(hù)法制統(tǒng)一和政令暢通。要重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)違法增加公民、法人和其他組織義務(wù)或者影響其合法權(quán)益，搞地方或行業(yè)保護(hù)等內(nèi)容的規(guī)章和規(guī)范性文件的備案審查工作。建立規(guī)范性文件備案登記、公布、情況通報(bào)和監(jiān)督檢查制度，加強(qiáng)備案工作信息化建設(shè)。對(duì)公民、法人和其他

21、組織提出的審查建議，要按照有關(guān)規(guī)定認(rèn)真研究辦理。對(duì)違法的規(guī)章和規(guī)范性文件，要及時(shí)報(bào)請(qǐng)有權(quán)機(jī)關(guān)依法予以撤銷并向社會(huì)公布。備案監(jiān)督機(jī)構(gòu)要定期向社會(huì)公布通過(guò)備案審查的規(guī)章和規(guī)范性文件目錄。 中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（二一五二二年） （二）完善依法行政制度體系 目標(biāo)：提高政府立法質(zhì)量，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的依法行政制度體系，使政府管理各方面制度更加成熟更加定型，為建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、民主政治、先進(jìn)文化、和諧社會(huì)、生態(tài)文明，促進(jìn)人的全面發(fā)展，提供有力制度保障。 12.加強(qiáng)規(guī)范性文件監(jiān)督管理。完善規(guī)范性文件制定程序，落實(shí)合法性審查、集體討論決定等制度，實(shí)行制定機(jī)關(guān)對(duì)規(guī)范性文件統(tǒng)

22、一登記、統(tǒng)一編號(hào)、統(tǒng)一印發(fā)制度。規(guī)范性文件不得設(shè)定行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等事項(xiàng)，不得減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)。涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)的規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)按照法定要求和程序予以公布，未經(jīng)公布的不得作為行政管理依據(jù)。加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，健全公民、法人和其他組織對(duì)規(guī)范性文件的建議審查制度，加大備案審查力度，做到有件必備、有錯(cuò)必糾。三、規(guī)范性文件的性質(zhì)和功能 規(guī)范性文件不是行政立法，也不是法的表現(xiàn)形式，但是具有法律規(guī)范的屬性。第一，在法理上，規(guī)范性文件具有規(guī)范性，對(duì)管理相對(duì)人具有普遍約束力和反復(fù)適用性，對(duì)違反規(guī)范的行為具有強(qiáng)

23、制力。第二，在內(nèi)容上，規(guī)范性文件規(guī)范的是行政管理事項(xiàng)，調(diào)整的是社會(huì)關(guān)系，直接影響公民、法人和其他組織的權(quán)利、義務(wù)，產(chǎn)生法律效力。第三，在執(zhí)行力上，規(guī)范性文件是下級(jí)行政機(jī)關(guān)履行行政管理職能的依據(jù)，對(duì)行政機(jī)關(guān)具有確定力。三、規(guī)范性文件的性質(zhì)和功能 第四，在行政訴訟中，是人民法院審查對(duì)象。第五，在行政復(fù)議中，規(guī)范性文件作為具體行政行為的依據(jù)，也成為了審理行政復(fù)議案件的依據(jù)。第六，在功能上，起著執(zhí)行法律、法規(guī)和規(guī)章，落實(shí)法律制度，履行法定職責(zé)，彌補(bǔ)法律不足，規(guī)范行政行為，促進(jìn)依法行政，提高行政管理水平的作用。 三、規(guī)范性文件的性質(zhì)和功能 規(guī)范性文件的功能： 第一，執(zhí)行法律、法規(guī)和規(guī)章，落實(shí)有關(guān)法律制度

24、。1.實(shí)現(xiàn)上位法授權(quán)。2.實(shí)現(xiàn)上位法立法目的。3. 細(xì)化上位法有關(guān)程序。4.解釋、適用上位法。 第二，履行法定職責(zé)，發(fā)揮行政管理效率，彌補(bǔ)法律不足，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化事業(yè)發(fā)展。 第三，規(guī)范行政行為，約束行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)，促進(jìn)依法行政。 第四，推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，促進(jìn)民主科學(xué)決策，提高行政管理水平。四、規(guī)范性文件的現(xiàn)狀和問(wèn)題 規(guī)范性文件的現(xiàn)狀: 一是，制定機(jī)關(guān)眾多; 二是，數(shù)量大; 三是，種類繁多、內(nèi)容龐雜。四、規(guī)范性文件的現(xiàn)狀和問(wèn)題 特點(diǎn): 貫徹實(shí)施上位法律規(guī)范的規(guī)范性文件占有較大比例; 所有不同層次的規(guī)范性文件制定主體都在根據(jù)本政府、本部門職責(zé)權(quán)限制定創(chuàng)制性的管理規(guī)范;規(guī)范管理相對(duì)人行為的規(guī)范性文

25、件仍然占絕大多數(shù);各級(jí)政府與縣級(jí)以上各級(jí)政府所屬工作部門發(fā)布規(guī)范性文件的數(shù)量有明顯差別。四、規(guī)范性文件的現(xiàn)狀和問(wèn)題 規(guī)范性文件內(nèi)容存在的主要問(wèn)題: (一)超越權(quán)限規(guī)定了應(yīng)當(dāng)由法律、法規(guī)、規(guī)章或者上級(jí)行政機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件規(guī)定的事項(xiàng)。越權(quán)：越上級(jí)、越平級(jí)、越下級(jí)。 (二)實(shí)行地區(qū)封鎖，限制或歧視外地、外國(guó)產(chǎn)品和企業(yè)。 (三)實(shí)行行業(yè)壟斷，保護(hù)行業(yè)產(chǎn)品，指定商品或服務(wù)。 (四)擅自增設(shè)行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、違法設(shè)立收費(fèi)、基金、集資、攤派項(xiàng)目。 (五)不同的規(guī)范性文件之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致。 (六)通過(guò)規(guī)范性文件改變行政執(zhí)法程序。五、規(guī)范性文件體現(xiàn)的原則 符合法律、法規(guī)、規(guī)章和國(guó)家政策；

26、科學(xué)規(guī)范行政行為， 促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變； 符合精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的要求； 語(yǔ)言準(zhǔn)確、簡(jiǎn)明， 符合國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文格式。六、規(guī)范性文件不得設(shè)定的內(nèi)容 1、行政處罰； 2、行政許可； 3、行政強(qiáng)制。除省人民政府的規(guī)范性文件和省財(cái)政、物價(jià)部門的規(guī)范性文件外，其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政事業(yè)性收費(fèi)。 4、各級(jí)人民政府所屬工作部門制定的規(guī)范性文件，標(biāo)題中不得冠以行政區(qū)域名稱。七、規(guī)范性文件的制定程序1、立項(xiàng)規(guī)劃；行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在廣泛聽(tīng)取社會(huì)公眾的意見(jiàn)和建議，并通過(guò)部門認(rèn)真研究的基礎(chǔ)上，制定規(guī)范性文件年度制定計(jì)劃。2、調(diào)研起草；要求 （1）依據(jù)要實(shí)。依據(jù)是政府規(guī)范性文件起草的依托和憑據(jù)，也是文件形成和出臺(tái)的堅(jiān)實(shí)背

27、景。在政府規(guī)范性文件起草工作中，要從法律依據(jù)、政策依據(jù)、現(xiàn)實(shí)依據(jù)出發(fā)，首先拿出堅(jiān)實(shí)有力的背景資料，為起草工作奠基。法律依據(jù)是規(guī)范性文件形成的法理保證。七、規(guī)范性文件的制定程序（2）文字要精。文字精當(dāng)，是規(guī)范性文件起草的最低要求，也是基本要求。只因規(guī)范，必須準(zhǔn)確；務(wù)求準(zhǔn)確，功在精當(dāng)。就是要做到多一字不多，少一字不行。一要從精編綱目，規(guī)整結(jié)構(gòu)中壓縮文字，堅(jiān)決克服不切要害，散亂空泛的鋪陳。二要從精煉文句，規(guī)范文句中減少文字，堅(jiān)決克服口語(yǔ)化語(yǔ)言，力避拖泥帶水。三要做到既要惜墨如金，抓住要害，點(diǎn)石成金；又要不惜筆墨，刻意用筆，務(wù)求準(zhǔn)確。在此基礎(chǔ)上，反復(fù)推敲，反復(fù)斟酌，做到字斟句酌，方能少留瑕疵。（3）邏

28、輯要強(qiáng)。在規(guī)范性文件的起草上，講究邏輯，就是要做到脈絡(luò)清晰，層級(jí)分明，概念準(zhǔn)確，前后一致。七、規(guī)范性文件的制定程序4）角度要準(zhǔn)。在政府規(guī)范性文件的起草中，如果是部門先行起草，起草人員必須首先把角度站準(zhǔn)。這個(gè)角度就是要站在政府的角度去把握全局，以政府的口氣行文，而不是仍站在部門的角度上說(shuō)話。（5）涵蓋要廣。在此基礎(chǔ)上，要使新起草文件既能涵蓋原有文件，體現(xiàn)新的精神，又不能和原有文件相互抵觸，產(chǎn)生矛盾。只有當(dāng)國(guó)家有關(guān)政策發(fā)生變化，需要將原文件廢止或部分條款變更時(shí)，則需要在現(xiàn)行文件中注明相關(guān)內(nèi)容以現(xiàn)行文件為準(zhǔn)，并加以必要說(shuō)明。（6）討論要細(xì)。組織討論要充分聽(tīng)取專家、專業(yè)人員和相關(guān)部門意見(jiàn)；調(diào)查研究則是

29、在廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)后，針對(duì)有關(guān)問(wèn)題再行進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。七、規(guī)范性文件的制定程序 3、征求意見(jiàn)；聽(tīng)取意見(jiàn)可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、書(shū)面征求意見(jiàn)和通過(guò)新聞?shì)d體或網(wǎng)站公開(kāi)向社會(huì)征求意見(jiàn)等形式。公民、法人或者其他組織對(duì)規(guī)范性文件草案內(nèi)容提出意見(jiàn)的，起草部門應(yīng)當(dāng)進(jìn)行認(rèn)真研究，合理的，應(yīng)予以采納；未采納的，應(yīng)當(dāng)向建議人說(shuō)明，并將相應(yīng)情況報(bào)告制定機(jī)關(guān)。 4、協(xié)調(diào)分歧； 5、論證聽(tīng)證；七、規(guī)范性文件的制定程序 6、法律審核；法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)規(guī)范性文件（送審稿）制定的必要性、可行性，是否符合法律、法規(guī)、規(guī)章和上級(jí)行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件的規(guī)定，與有關(guān)規(guī)范性文件相協(xié)調(diào)、銜接，是否符合規(guī)范性文件制定的原則、權(quán)限、范圍和程序

30、，是否正確處理有關(guān)機(jī)關(guān)、組織、個(gè)人和專家對(duì)規(guī)范性文件內(nèi)容主要問(wèn)題的意見(jiàn)，進(jìn)行審查。法制機(jī)構(gòu)在審查中需要有關(guān)單位作出說(shuō)明、提交依據(jù)、協(xié)助工作的，有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)配合，并在要求期限內(nèi)回復(fù)。七、規(guī)范性文件的制定程序 7、討論決定； 各級(jí)人民政府制定的規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府常務(wù)會(huì)議或行政首長(zhǎng)辦公會(huì)議通過(guò)，并由行政首長(zhǎng)簽發(fā)。 縣級(jí)以上人民政府所屬工作部門制定的規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)經(jīng)部門行政首長(zhǎng)辦公會(huì)議通過(guò)，并由行政首長(zhǎng)簽發(fā)。 8、簽署公布。七、規(guī)范性文件的制定程序 9、因發(fā)生重大災(zāi)害事件、保障公共安全和公共利益、執(zhí)行上級(jí)行政機(jī)關(guān)的緊急命令和決定等情況，需要立即制定規(guī)范性文件的，經(jīng)制定機(jī)關(guān)的行政首長(zhǎng)批準(zhǔn)，可以簡(jiǎn)化制

31、定程序。八、規(guī)范性文件公布的具體要求 1、公布媒體。 市、地人民政府及其所屬工作部門制定的規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)在市、地范圍內(nèi)公開(kāi)發(fā)行的報(bào)刊刊登，同時(shí)在當(dāng)?shù)匦侣劽襟w發(fā)布消息； 縣級(jí)人民政府及其所屬工作部門，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處制定的規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)在其公告欄公布，同時(shí)在當(dāng)?shù)匦侣劽襟w發(fā)布消息。 具備條件的，應(yīng)當(dāng)同時(shí)在本級(jí)人民政府網(wǎng)站公布。八、規(guī)范性文件公布的具體要求 2、公布時(shí)限。 在公告欄公布規(guī)范性文件，公布日期不少于日。 3、不公布的法律后果 未向社會(huì)公布的規(guī)范性文件無(wú)效。 縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處應(yīng)當(dāng)在辦公所在地和公共場(chǎng)所建立公告欄，公布縣級(jí)人民政府及其所屬工作部門和本行政機(jī)關(guān)制定的

32、規(guī)范性文件及其他應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)的信息。九、規(guī)范性文件的備案 （一）備案機(jī)關(guān)1、備案機(jī)關(guān)。 縣級(jí)以上人民政府，實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)市以上的工作部門為規(guī)范性文件的備案機(jī)關(guān)。2、備案承辦機(jī)構(gòu)。 縣級(jí)以上人民政府的法制工作機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)本級(jí)人民政府規(guī)范性文件的備案報(bào)送和本級(jí)人民政府所屬工作部門以及下級(jí)人民政府規(guī)范性文件的備案審查工作。 各級(jí)人民政府所屬工作部門的法制工作機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)本部門規(guī)范性文件的備案報(bào)送工作。 實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)工作部門的法制工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本部門規(guī)范性文件的備案報(bào)送和本系統(tǒng)下級(jí)機(jī)關(guān)規(guī)范性文件的備案審查工作。九、規(guī)范性文件的備案（二）備案須堅(jiān)持的原則（二）備案須堅(jiān)持的原則 規(guī)范性文件的備案應(yīng)堅(jiān)持有件必備、有

33、備必審、有錯(cuò)必糾的原則。規(guī)范性文件的備案應(yīng)堅(jiān)持有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾的原則。（三）備案的管轄（三）備案的管轄 省以下人民政府制定的規(guī)范性文件報(bào)上一級(jí)人民政府備案；縣級(jí)以上人民政省以下人民政府制定的規(guī)范性文件報(bào)上一級(jí)人民政府備案；縣級(jí)以上人民政府派出機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件，報(bào)設(shè)立該機(jī)關(guān)的人民政府備案。府派出機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件，報(bào)設(shè)立該機(jī)關(guān)的人民政府備案。 縣級(jí)以上人民政府所屬工作部門制定的規(guī)范性文件報(bào)本級(jí)人民政府備案，同縣級(jí)以上人民政府所屬工作部門制定的規(guī)范性文件報(bào)本級(jí)人民政府備案，同時(shí)抄送上一級(jí)行政主管部門。兩個(gè)以上工作部門制定的規(guī)范性文件由主辦機(jī)關(guān)報(bào)送時(shí)抄送上一級(jí)行政主管部門。兩個(gè)以上

34、工作部門制定的規(guī)范性文件由主辦機(jī)關(guān)報(bào)送備案。備案。 實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)工作部門制定的規(guī)范性文件報(bào)上一級(jí)行政主管部門備案，同時(shí)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)工作部門制定的規(guī)范性文件報(bào)上一級(jí)行政主管部門備案，同時(shí)抄送本級(jí)人民政府。實(shí)行省以下垂直領(lǐng)導(dǎo)工作部門制定的規(guī)范性文件報(bào)省人民政府抄送本級(jí)人民政府。實(shí)行省以下垂直領(lǐng)導(dǎo)工作部門制定的規(guī)范性文件報(bào)省人民政府備案。備案。九、規(guī)范性文件的備案（四）備案的時(shí)限四）備案的時(shí)限 規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)（以下簡(jiǎn)稱制定機(jī)關(guān)）應(yīng)當(dāng)在規(guī)范性文規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)（以下簡(jiǎn)稱制定機(jī)關(guān)）應(yīng)當(dāng)在規(guī)范性文件公布之日起日內(nèi)依照本規(guī)定第十四條的規(guī)定報(bào)送備案。件公布之日起日內(nèi)依照本規(guī)定第十四條的規(guī)定報(bào)送備案。

35、 （五）備案須提交的材料（五）備案須提交的材料 1 1、規(guī)范性文件備案報(bào)告一份；、規(guī)范性文件備案報(bào)告一份； 2 2、規(guī)范性文件正式文本二份；、規(guī)范性文件正式文本二份； 3 3、規(guī)范性文件的起草說(shuō)明二份。具備條件的，應(yīng)當(dāng)同時(shí)報(bào)送、規(guī)范性文件的起草說(shuō)明二份。具備條件的，應(yīng)當(dāng)同時(shí)報(bào)送規(guī)范性文件的電子文本。規(guī)范性文件的電子文本。九、規(guī)范性文件的備案 （六）審查內(nèi)容（六）審查內(nèi)容 1、是否超越權(quán)限； 2、是否與法律、法規(guī)、規(guī)章、政策或者上級(jí)規(guī)范性文件相抵觸； 3、是否與其他規(guī)范性文件對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定相一致； 4、內(nèi)容是否適當(dāng)，程序是否合法； 5、其他應(yīng)當(dāng)審查的內(nèi)容。九、規(guī)范性文件的備案 （七）審查后的幾

36、種處理方式及時(shí)限（七）審查后的幾種處理方式及時(shí)限1、備案機(jī)關(guān)的法制工作機(jī)構(gòu)對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查后，分別作出如下處理：（1）規(guī)范性文件與法律、法規(guī)、規(guī)章相抵觸或者不適當(dāng)?shù)模?zé)令制定機(jī)關(guān)停止執(zhí)行并限期改正；制定機(jī)關(guān)在規(guī)定的期限內(nèi)不修改或者不廢止的，提出處理意見(jiàn)報(bào)請(qǐng)本級(jí)人民政府予以改變或者撤銷，或者經(jīng)本級(jí)人民政府授權(quán)后，直接予以改變或者撤銷。（2）規(guī)范性文件之間相互有沖突的，進(jìn)行協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不一致的，提出處理意見(jiàn)報(bào)本級(jí)人民政府決定。（3）規(guī)范性文件制定程序、公布形式不規(guī)范或者存在技術(shù)性問(wèn)題的，責(zé)令制定機(jī)關(guān)限期處理。九、規(guī)范性文件的備案 2、制定機(jī)關(guān)改正或申請(qǐng)復(fù)核。制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到有關(guān)責(zé)令改正通知書(shū)或者責(zé)令處理決定通知書(shū)之日起日內(nèi)對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行修改或者廢止。制定機(jī)關(guān)對(duì)