1、城市洪水災害風險與管理（上）發布時間：2015-02-26 09:32:59作者：人保財險災害研究中心來源：中國保險報中保網口人保財險災害研究中心城市是區域性的經濟、政治、文化中心，聚集了大量人口和財富，一旦遭受地震、臺風、洪水等重大災害，將導致重大人員傷亡與經濟損失。近年來，我國大中城市頻繁遭受重大災害，如2012年北京“ 7 21”特大暴雨、2013年“菲特”超強臺風、“4 20”四川蘆山地震災害給受災城市帶來了巨大損失，也暴露出現有城市自然災害風險管理體系中存在的問題，加強我國城市自然災害風險管理已經刻不容緩。本文試從洪水災害的角度就城市災害風險管理的部分做法進行探索，供讀者參考。什么是

2、城市洪水災害城市洪水災害是指由于強降水或連續性降水超過城市排水能力致使城市內產生積水災害的 現象。近年來，在我國加速城市化的進程中，城市水災呈現出一些新的特點：城市人口資產密度提高，同等淹沒情況下，損失增加；城市面積擴張，新增市區過去為農業用地，防洪排澇標準較低，而洪澇風險較大；以往城外的行洪河道變成了市內的排水渠溝，加重了防洪負擔；城市空間的立體開發及對供水、供電、供氣、交通、通訊、計算機網絡等生命線系統的依賴性增大，一旦暴雨洪澇造成城市生命線系統癱瘓，地下商店、倉庫、車庫、旅店進水，大量貴重資產受淹等，不僅直接經濟損失倍增， 而且影響范圍遠遠超出受淹范圍，間接損失甚至超過直接損失；不透水面

3、積率的顯著提高，城市“熱島效應”與“雨島效應”日趨顯現，城區暴雨徑流量倍增，防洪排澇壓力增大； 城市防洪排澇的安全保障要求大為提高，而城市防洪排澇工程設計施工管理的難度加大。洪水災害的風險管理面對城市日益增多的洪水災害，城市防洪安全的保障不容忽視，這不僅需要建設較高標準的不斷強化的防洪排水工程體系，而且需要大力加強非工程防洪減災體系的建設。工程措施方面，主要依靠城市排水系統，它是處理和排除城市污水和雨水的工程設施系統， 是城市有效防范洪水災害的第一道屏障，主要包括城市河道、市政排水管線、排水泵站等。非工程措施方面，主要有以下五方面：減災政策與法規：防洪減災政策與法規作為國家意志的體現，是國家為

4、防洪減災目的而制定的具有強制性的行為規范， 其目的就是約束和制裁不利于防洪減災的經濟社會活動，以實現防洪減災的目標。預報預警系統：城市作為流域防洪重點， 可以建立獨立的洪水預報預警系統，根據上游流域雨情和水情預報城市河流洪水特征，通過預報做出決策， 當發生超防洪標準洪水時， 發布洪水警報，對于城市抗洪搶險具有重要意義。應急響應：為應對城市突發洪水災害事件，政府建立不同層級的防洪指揮機構，制定防洪應急預案制度，協調政府各部門、軍隊和社會力量，以確保突發洪水災害事件及時有效響應。城市洪水風險圖：城市洪災損失不僅與城市淹沒范圍有關，而且與洪水演進路線、到達時間、淹沒水深及流速大小等有關，城市洪水風險

5、圖標示城市內各處受洪水災害的危險程度，是城市洪水保險的依據。城市洪水保險：城市洪水保險作為一種市場化的風險轉移手段，與其他自然災害保險一樣，具有社會互助救濟性質的經濟措施。城市洪水保險雖然本身并不能減少災害損失，但是可以補償政府一部分洪水災害救濟費，同時保險政策還可以間接對城市防洪減災起一定調節作用。城市洪水保險在城市洪水風險管理措施中，推行城市洪水保險是最主要的實現手段。它所承保風險具有三大特點：不可消除性一一洪水的風險可以在有限的范圍內有代價地被降低，但是風險卻是不可完全消除的；相對可預測性一一相比地震、海嘯等巨災，洪水災害發生頻率具有一定的規 律，因此，洪水災害具有相對可預測性，使其損失

6、具有更強的可控制性；巨災特性一一雖然城市洪水災害本身具有一定的可控性，但城市洪水災害仍具有風險集中、突發性強、損失巨大的巨災共性。同時，城市洪水保險還具有兩大屬性：可保性一一特定區域的、 頻繁發生的洪水風險不是嚴格意義上的可保風險。因此，必須在區域防洪設施達到一定標準、并確保較大的保險覆蓋面的基礎上，洪水險才能較好地符合保險大數法則，具備較強的可保性；準公共產品屬性一一城市洪水保險是一種具有明顯的公益性、社會效益高的產品，也具有私人產品的性質，是一種準公共產品。這種特性決定了洪水保險單靠商業保險公司無法開展，其實施必須實行政府主導、政府與市場相結合的機制。 國際經驗與啟不伴隨各國經濟的快速發展

7、，城市化進程不斷加快，城市洪水災害已經成為很多國家共同面對 的普遍問題。尋找預防、 治理城市水災害的有效對策，成為許多國家的公共議程，并取得了行之有效的經驗。1 .日本：構架完整的城市防洪體系日本重視通過防止水災和減輕水災等手段，構建完整的城市防洪體系，進行城市洪水災害風險管理。日本解決城市內澇問題，也經過了逐漸探索、技術不斷升級的發展軌跡。在發展初期，著眼于加大排水能力，隨著城市急速擴張，原來城外的排洪河道變成了城市的內河。于 是發展起第二代技術“雨水蓄滯”，通過雨水調節池、游水池，起到分滯雨洪的作用。受限 于雨水蓄滯的空間，興起了第三代技術“雨水滲透”，使雨水回補地下。通過這些技術，東京、

8、大阪這樣的城市仍然解決不了內澇問題，于是不得不補上地下骨干排水管建設，但此時相關建設成本成百倍增長。目前，從監測、預報、預警到救援和災后重建，日本已經在防洪減災方面形成了一個事前、 事中和事后的完整風險管理和控制體系，同時建設從個人到地方到國家立體化減損體系，由點到面到三維甚至多維地盡可能降低災害造成的損失。2 .美國：注重以洪水保險為主的非工程措施20世紀以來，美國投入了大量資金興建防洪工程，但洪災損失依然不斷增長，政府救災費 用的負擔越來越重。 在此背景下，美國從20世紀50年代初開始重視通過洪水保險等風險轉 移手段解決問題。美國的洪水保險采用“政府主導，公司代辦”的模式。國家通過法律確立

9、并采取一定的經濟 措施，以政府聯邦保險局為主導，私營保險公司參與銷售，在社區參與國家洪水保險計劃的 情況下，海岸區與洪泛區的居民及企業主可以自愿為其財產購買洪水保險的一種“強制性” 保險模式。美國洪水保險計劃將改善洪泛區土地管理和利用，把防洪減災措施作為社區參加洪水保險的先決條件，再將社區參加全國洪水保險計劃作為社區居民參保的先決條件；而參加全國洪水保險計劃又是取得聯邦政府災害救助的前提條件。這就對地方政府形成雙重的壓力，促使地方政府加強洪泛區管理，使全國洪水保險計劃達到分擔聯邦政府救災費用負擔和減輕洪災損 失的雙重目的。3 .英國：發展基于防洪工程措施的商業洪水保險20世紀40年代末英國政府

10、開始重視防洪工程的建設，截至2011年，英國建有堤防 2.4萬千米，并每年花費大量的資金開展河道整治等工作。此外，還積極利用防洪墻、防洪堰、擋 潮閘及排水泵站等措施進行城市洪水風險的管理。商業洪水保險也成為英國非工程防洪措施的重要組成部分。20世紀60年代，英國保險聯合會和政府簽訂了一份“紳士協議”：政府的責任是降低洪水風險，使洪水風險具有一定可保性。英國保險聯合會成員的任務是向洪水風險區的住戶和小型企業提供財產洪水保險。英國的洪水保險是強制的“捆綁”保險，住戶在購買住宅保險時，必須強制購買另一個保單，這 個保單里捆綁著包括洪水在內的所有自然災害風險，且住戶只有在購買了住宅保險時才能獲得抵押貸

11、款擔保。縱觀發達國家城市洪水風險管理發展經驗， 均大力發展防洪工程建設， 在此基礎上，重視發 揮洪水保險、高科技手段等災害風險管理手段， 實現工程措施與非工程措施相互促進、 協調 發展的城市洪水災害風險綜合管理模式。國內重點城市實踐1 .北京實踐為防御洪澇災害，北京市開展了大量的洪水風險管理工作，包括工程措施和非工程措施。工程措施北京市防洪工程措施主要包括排水系統建設、河道治理和水庫除險加固等工作。北京市的防洪調度原則是“西蓄東排、南北分洪”。“西蓄”是利用西郊的砂石坑及湖面蓄水，控制西山 的洪水進城，起錯峰或調峰的作用，最終向東排。南北分洪是指通過護城河，讓雨水分別通過右安門和安河閘將西邊的

12、水排向涼水河和清河。非工程措施北京市防洪工非工程措施主要包括防洪政策體系建設：北京市政府制定了大量防洪排澇的法律、法規，形成了較為完善的防洪政策法規體系。防洪預警及應急響應體系建設：在防洪預警方面，北京市設有專門機構負責防洪預警。在應急響應體系方面，北京市形成了政府、保險公司及其他機構相結合的應急響應體系。防汛指揮系統建設：北京市防汛指揮系統包括信息采集、防汛通訊、計算機網絡及決策支持四個子系統。防汛物資及搶險隊伍保障系統建設：北京市采取了多項措施保障防汛物資，形成了機械化搶險救災隊伍。建立了防汛物資社會保障綜合管理系統，實現網上物資調度； 制定北京市防汛物資儲備、調用管理辦法。在搶險救災隊伍

13、方面，重點防洪管理單位成立機械化搶險隊，增加防汛搶險運輸裝備。2012年7月21日，北京遭遇新中國成立 61年以來最大一次降雨，暴雨來勢之兇猛、降雨 歷時之長、降雨總量之多為歷史罕見。此次強降雨持續近16小時，城區平均降雨量 225毫米，降雨量在100毫米以上的面積占全市的 86%以上。“7 21”特大暴雨造成經濟損失 116.4 億元，受災人口達190萬人，死亡人數達79人。暴雨期間，城區街道積水成河， 交通癱瘓， 機場關閉，大批旅客滯留。截止2012年7月30日，僅北京市各大保險公司接到因降雨造成 機動車浸水的理賠報案就高達4.2萬件，估損3.9億元。但是，從北京“ 7 21”特大暴雨災害

14、的情況來看，我國城市洪水災害風險管理還存在很多 問題與不足。第一，防洪減災工程設施有待完善。 現有城市排水系統不健全， 存在著自身排水系統標準低， 排水管線設施老化，河網化排洪能力低等問題。第二，城市建設引發積水問題突出。伴隨城市建設速度迅猛， 城市面積不斷擴大， 原有城市排水格局被打破，增加了排水負荷。再加上施工管理不完善， 施工臨時措施不到位，一遇降雨變形成諸多新增積水點。第三，災情預警分布不夠及時、全面。受限于災害預報技術、預警信息傳播等條件制約，災 害預警信息不夠準確，信息傳播不夠及時、全面。第四，政府與市場協調機制不完善，市場參與度不高。一方面，在災前防洪減災措施、災中 災情及時預警

15、等方面政府與市場全方位多層次協同配合機制仍有待完善；另一方面，保險賠付比例偏低，市場化補償方式單一，未能充分發揮保險的經濟補償與社會管理職能。 第五，防災意識薄弱，國民災害教育不到位。民眾缺乏必備的防災自救意識和技能，災害發生后不能有效進行自救。2 .深圳實踐深圳市在洪澇災害風險管理方面開展了大量工作，具體從工程措施和非工程措施這兩個角度進行分析。工程措施深圳市防洪工程措施主要包括防洪工程體系：深圳初步建成了以水庫、 河道、海堤、滯洪區、排澇泵站等水利工程為主體的防洪工程體系。雨污分流體制：2007年深圳市排水條例公布實施后，城市排水嚴格實行雨污分流體制。 非工程措施 深圳市防洪工非工程措施主

16、要包括三防指揮決策系統：深圳市建立了深圳三防預警機制、預案體系和現代化的三防指揮決策系統。防洪建設投資規劃：為解決城市“一雨成澇”的病癥，深圳市制定深圳水務發展“十二五”規劃，“十二五”期間，深圳市計劃投資217.14億元，用于防洪減災及河流綜合治理工程建設。提高公眾風險意識： 加強宣傳教育，增強全民防洪減災意識。 2003年以來，深圳成功抵御了暴雨40余場、臺風20余次，面對多次來襲的超強臺風、超百年一遇洪水，城市防洪風險管理工作發揮了重要作用，為人民群眾生命財產安全及減輕災害損失提供了重要保障。但是也存在一些問題：1）深圳處于沿海地區，經常遭受強臺風引發暴雨，當暴雨強度很大時將會直接導致內

17、澇；2）深圳部分地區是自然的低洼易澇區，雨水不易自流排出而經常發生內澇；3）河流系統治理尚未完成，綜合防洪減災能力不足導致內澇。有些基礎設施不僅沒有超前反而滯后；4）在開發建設過程中不重視環保、違反水土保持條例的行為導致大量的水土流失淤積阻塞了原有的排水系統造成內澇；5）城市總體規劃與部門專項規劃不統一，建設不同步，基礎設施的涉水事務在前期工作中未經水務部門審查，使得原有的防洪排澇規劃落空；6）城市開發建設影響或損壞了原有的排水系統產生新的內澇；7）部分沿河的個人及單位違章建設侵占排洪空間造成內澇；8）部分現有排澇設施的建設缺乏科學論證和有效管理，暴雨期間無法正常發揮應有的作用；總體來講，深圳

18、市防洪能力仍然偏低。 因此，在持續強降雨下，發生洪澇災害的可能性仍然很大。 啟示通過對城市洪澇風險管理實踐的研究，總結以下四點啟示。1 .加強城市工程防洪建設城市防洪首先需要工程措施，以提高防洪能力。一是完善城市排水系統； 二是適當提高城市排水標準；三是加快河流治理；四是完善城市蓄水系統； 五是系統化設計城市防洪工程；六 是注重防洪設施養護。城市防洪能力不足的部分原因是防洪設施的老化及損壞，應注重對防洪設施日常的保養和維護，用經濟的方式提高城市防洪能力。2 .加強非工程措施建設城市防洪應當重視非工程措施，以提高防洪效益。一是完善法律法規；二是城市建設規劃要與城市防洪協調發展； 三是加快城市洪澇風險評估；四是提高暴雨的預報預警能力；五是完善應急管理體系；六是加大防洪設施的建設和維護資金投入。3 .提高公眾風險意識為減少城市洪澇造成的人員傷亡和財產損失，應當注重加強城市洪澇防范的宣傳和演練，提高公眾的風險意識和自救能力。4 .提高保險參與度保險在城市防洪中能起到重要的保障作用，應當