1、失業(yè)保障制度均衡    失業(yè)是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程中的必然產(chǎn)物，它既有支持經(jīng)濟(jì)效率的意義，又有浪費(fèi)資源、損失國(guó)民收入的弊端。如何使失業(yè)的這種雙重效應(yīng)最終體現(xiàn)為對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的積極意義，關(guān)鍵的因素在于建立一個(gè)有效的失業(yè)保障制度。然而，我國(guó)現(xiàn)實(shí)的失業(yè)保障制度呈現(xiàn)嚴(yán)重失衡。 一、失業(yè)保障制度的需求分析 在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，一種稱為“單位福利社會(huì)主義”不僅保證單位雇員終身就業(yè)，而且還提供了包括住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育和兒童福利等所有的保障。然而，隨著經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)被確立并要求不斷完善，因而，傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“單位”在新的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下再繼續(xù)推行“單位福

2、利社會(huì)主義”已力不從心，因而過(guò)去的充分就業(yè)被一種轉(zhuǎn)型期的失業(yè)增長(zhǎng)所代替。在這樣的背景下，失業(yè)現(xiàn)實(shí)很自然地提出對(duì)失業(yè)保障制度的需求。 1.國(guó)有企業(yè)改革對(duì)失業(yè)保障制度的需求。 改革開(kāi)放以來(lái)，搞活國(guó)有企業(yè)一直被作為改革的核心問(wèn)題，然而，時(shí)至今日，國(guó)有企業(yè)的改革仍步履維艱。其中，一個(gè)最大的障礙是國(guó)有企業(yè)內(nèi)部大量的富余人員無(wú)法釋放，嚴(yán)重地制約了國(guó)有企業(yè)改革的進(jìn)程。因此，一個(gè)自然的邏輯是，要想繼續(xù)推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革，就必須設(shè)法解決國(guó)有企業(yè)的富余人員。從理論上來(lái)講，解決富余人員一方面可以堰過(guò)擴(kuò)大企業(yè)規(guī)模，提高勞動(dòng)邊際生產(chǎn)力來(lái)內(nèi)部精化；月一方面就是把窗余人員排斥到市場(chǎng)中去。表面看來(lái)，第一種方案似乎最憂，但是，它

3、對(duì)資金和技術(shù)的要求，使其實(shí)現(xiàn)的成本很高，實(shí)施比較困難，如此，靠企業(yè)自身消化富余勞動(dòng)力已缺乏現(xiàn)實(shí)性。所以，要想減輕國(guó)有企業(yè)的冗員負(fù)擔(dān)，只有選擇釋放這條路。然而，它將引發(fā)的問(wèn)題足以為實(shí)施者所顧慮。諸如，人們對(duì)社會(huì)主義主人感的認(rèn)同，要求在被釋放的同時(shí)，必須得到某種補(bǔ)償。因此，建立失業(yè)保障制度是國(guó)有企業(yè)深化改革的重要條件。 2.社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)對(duì)失業(yè)保障制度的需求。 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，受到價(jià)值規(guī)律的調(diào)節(jié)，自然會(huì)在各市場(chǎng)主體之間形成激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，而作為競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果，必然是一部分企業(yè)或因經(jīng)營(yíng)困難裁減工人，或因破產(chǎn)導(dǎo)致全體工人失業(yè)。這種情況，即使在資本主義制度下也都是政府想極力避免或努力控制

4、的事情。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制在確立了市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)地位后，也不可避免的地存在著競(jìng)爭(zhēng)，無(wú)論是上述的國(guó)有企業(yè)，還是不斷擴(kuò)大的非公有制企業(yè)，在競(jìng)爭(zhēng)激烈的市場(chǎng)環(huán)境內(nèi)，都是按市場(chǎng)機(jī)制來(lái)配置資源的，其中包括勞動(dòng)力資源。在這個(gè)過(guò)程中，會(huì)不斷地發(fā)生勞動(dòng)力被游離并引起某些障礙，為了克服這一障礙，必須有一個(gè)完善的失業(yè)保障制度來(lái)緩解由失業(yè)引起的壓力。失業(yè)保障能夠提供的社會(huì)穩(wěn)定的功能不僅使它成為正在形成的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的一項(xiàng)重要內(nèi)容，而且，還可以在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的過(guò)程中起到保障這種轉(zhuǎn)型實(shí)現(xiàn)的重要作用。因此，建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制對(duì)失業(yè)保障制度也提出強(qiáng)烈的需求。 3.實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的過(guò)程對(duì)失業(yè)

5、保障制度的需求。 我國(guó)是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的特征還十分明顯。所以，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要任務(wù)就是實(shí)現(xiàn)工業(yè)化。按照發(fā)達(dá)國(guó)家走過(guò)的道路，在工業(yè)化過(guò)程中，農(nóng)業(yè)中的剩余勞動(dòng)力逐步向城市轉(zhuǎn)移，這一方面使農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的比例逐步降低；另一方面使工業(yè)得到不斷的進(jìn)步，最終實(shí)現(xiàn)以工業(yè)為主導(dǎo)的新型的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。然而，發(fā)展中國(guó)家的一些后發(fā)展特征決定了它們并不能很順利地走發(fā)達(dá)國(guó)家的道路。托達(dá)羅模型表明，發(fā)展中國(guó)家在實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移時(shí)。面對(duì)的是城市中也存在大量失業(yè)的情形。這一點(diǎn)在我國(guó)正在實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的進(jìn)程中表現(xiàn)得更加明顯。長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，把城鄉(xiāng)分割為兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的領(lǐng)域，城市經(jīng)濟(jì)在其運(yùn)行的過(guò)程中，逐步形成一

6、個(gè)相對(duì)封閉的就業(yè)體制，由于我們所熟悉的一個(gè)原因，即城市勞動(dòng)力需求經(jīng)歷了一個(gè)先擴(kuò)張后停滯的過(guò)程，所以，在城市的各部門(mén)中逐漸積累了大量的富余人員，隨著向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軟，就會(huì)釋放為失業(yè)人口。盡管如此，為最終實(shí)現(xiàn)工業(yè)化還必須實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移。改革開(kāi)放以來(lái)，已經(jīng)有部分的農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)之間流動(dòng)，但是，受制于一些制度的約束，這種流動(dòng)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)業(yè)中的剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移要求。有人估計(jì)，從2005年開(kāi)始，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力將逐步變成一個(gè)重要的社會(huì)不安定因素。其原因是，在2005年以前的五、六年內(nèi)，全球信息化的浪潮可以波及到農(nóng)村大多數(shù)地區(qū)，特別是隨著農(nóng)村人均國(guó)民收入的不斷提高，隨著電視機(jī)、尋呼機(jī)、電話等資

7、訊產(chǎn)品的普及使用，中國(guó)農(nóng)民會(huì)越來(lái)越深刻地感悟到自己在社會(huì)環(huán)境中所處的生存位置，他們追求財(cái)富，并付諸行動(dòng)的欲望將日漸強(qiáng)烈。如此，2005年后將會(huì)有大規(guī)模的農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力“顯化”成為公開(kāi)的失業(yè)大軍。不管這種估計(jì)是否準(zhǔn)確，但它所反映的趨勢(shì)是符合我國(guó)實(shí)際的。面對(duì)這種日益緊張的趨勢(shì)，我們需在擴(kuò)大城市勞動(dòng)力需求方面做出更多的努力。不過(guò)，可以預(yù)期，單靠經(jīng)濟(jì)手段來(lái)解決這種日益緊迫的就業(yè)壓力，顯然是不充分的。為此而加快建立失業(yè)保障制度是我們不能不考慮的一項(xiàng)重要措施。所以。我國(guó)特殊的工業(yè)化過(guò)程對(duì)失業(yè)保障制度也有非常迫切的需求。 總結(jié)我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)失業(yè)保障制度的各種需求，不僅表現(xiàn)在對(duì)失業(yè)保障制度建立的迫切性上，

8、而且對(duì)失業(yè)保障的程度也提出非常高的要求。為此，努力提高對(duì)失業(yè)保障制度的供給就成為一種自然的選擇。 二、失業(yè)保障制度的供給分析 雖然中國(guó)的失業(yè)保障工作可以追溯到建國(guó)初期，但中國(guó)失業(yè)保障制度的真正開(kāi)始應(yīng)在1986年，其標(biāo)志是國(guó)營(yíng)企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定的公布。這是中國(guó)第一部真正意義上的失業(yè)保險(xiǎn)方面的法規(guī)，以此為發(fā)端，表明中國(guó)的失業(yè)保障制度開(kāi)始建立。經(jīng)過(guò)幾年的實(shí)踐探索和理論發(fā)展，國(guó)務(wù)院于1993年發(fā)布了國(guó)有企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定，使得失業(yè)保障制度有了雛形。但是，發(fā)展到目前：失業(yè)保障制度遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到完善的程度。這明顯體現(xiàn)為失業(yè)保障制度的供給不足。 1.失業(yè)保障的覆蓋面過(guò)窄。 失業(yè)保險(xiǎn)的本質(zhì)特征之是具有普遍

9、性，這就是說(shuō)，所有有勞動(dòng)能力且愿意就業(yè)的失業(yè)者都應(yīng)包含在失業(yè)保險(xiǎn)的保障范圍內(nèi)。具體到中國(guó)現(xiàn)階段，農(nóng)民被排除在失業(yè)保障的范圍之外，這似乎還可以用中國(guó)當(dāng)前的國(guó)情和農(nóng)民的實(shí)際情況來(lái)解釋。不過(guò)，僅就城鎮(zhèn)而言，個(gè)體經(jīng)營(yíng)者和學(xué)生便不在保障范圍內(nèi)，私營(yíng)企業(yè)的工人、農(nóng)民合同制工人基本上沒(méi)有失業(yè)保險(xiǎn)。到1998年底，全國(guó)參加失業(yè)保險(xiǎn)的職工總數(shù)占城鎮(zhèn)職工人數(shù)的比例為63.7，這就是說(shuō)，在城鎮(zhèn)職工中尚有36.3的人未參加失業(yè)保險(xiǎn)。可見(jiàn)，失業(yè)保障僅在城鎮(zhèn)還有較大的未覆蓋空間。2.失業(yè)保險(xiǎn)資金籌措不足。 在已經(jīng)實(shí)施的失業(yè)保險(xiǎn)中，國(guó)家規(guī)定的失業(yè)保險(xiǎn)資金籌措渠道是企業(yè)和國(guó)家財(cái)政，在實(shí)際執(zhí)行中也有少數(shù)地區(qū)由勞動(dòng)者個(gè)人籌措，但

10、總的來(lái)說(shuō)，企業(yè)和國(guó)家財(cái)政在失業(yè)保險(xiǎn)金籌措當(dāng)中占有絕對(duì)的比例。顯然，這種資金負(fù)擔(dān)方式不盡合理，特別是由于企業(yè)（主要是國(guó)有企業(yè)）的效益不好，拖欠失業(yè)保險(xiǎn)金情況嚴(yán)重，再加上國(guó)家財(cái)政也比較困難，因此，僅依靠這兩個(gè)方面來(lái)籌措失業(yè)救濟(jì)金明顯力不從心。所以，開(kāi)辟失業(yè)保險(xiǎn)資金籌措的新渠道，是完善失業(yè)保險(xiǎn)制度的一個(gè)重要方面。 3.失業(yè)救濟(jì)水平低下。 失業(yè)救濟(jì)金的發(fā)放一開(kāi)始規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)是按照職工標(biāo)準(zhǔn)工資的6075，后來(lái)改為按當(dāng)?shù)厣鐣?huì)救濟(jì)金額的120150。這本來(lái)就十分有限，但許多地方有時(shí)還達(dá)不到這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1995年全國(guó)城鎮(zhèn)發(fā)放失業(yè)救濟(jì)金為8.2億元，領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)人數(shù)為261.3萬(wàn)人，平均每人每月領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)

11、金26元；1996年全國(guó)城鎮(zhèn)發(fā)放失業(yè)救濟(jì)金為13.8億元，領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)人數(shù)為330.8萬(wàn)人，平均每人每月領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)金35元。如此的失業(yè)救濟(jì)狀況根本不能保證基本生活的要求。 4.失業(yè)保障的管理混亂。 這一方面體現(xiàn)在失業(yè)保險(xiǎn)資金的支出極不合理。1995年全國(guó)共支出失業(yè)保險(xiǎn)資金18.9億元，其中，用于失業(yè)救濟(jì)，促進(jìn)再就業(yè)的為15.1億元，這就是說(shuō)，尚有3.8億元，占總支出的20以上的失業(yè)保險(xiǎn)資金支出并未用于失業(yè)救濟(jì)等費(fèi)用上。這說(shuō)明，失業(yè)救濟(jì)資金的使用滲漏十分嚴(yán)重。另一方面在管理體制上也極不完善。現(xiàn)行的失業(yè)保險(xiǎn)制度并不是一個(gè)統(tǒng)一的體系，而是條條管理與塊塊管理相互交叉、分級(jí)式保險(xiǎn)與行業(yè)性保險(xiǎn)各行其事，

12、結(jié)果必然是造成各自為政、業(yè)務(wù)交叉、成本上升。此外，失業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理也存在問(wèn)題，諸如機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理費(fèi)提取比例等缺乏嚴(yán)格規(guī)范。 從中國(guó)失業(yè)保障的基本情況和失業(yè)保障制度存在的問(wèn)題來(lái)看，中國(guó)失業(yè)保障制度還處于初創(chuàng)時(shí)期，面對(duì)日益嚴(yán)重的失業(yè)壓力，失業(yè)保障制度的供給與需求的失衡非常突出。為此，必須加快失業(yè)保障制度的建設(shè)。 三、實(shí)現(xiàn)失業(yè)保障制度供求均衡的對(duì)策 根據(jù)中國(guó)失業(yè)保障制度供求失衡的現(xiàn)狀，健全失業(yè)保障制度需作如下幾方面的努力： 1.區(qū)分失業(yè)保險(xiǎn)與救濟(jì)的不同功能。 目前，我國(guó)在實(shí)施失業(yè)保障時(shí)，只是通過(guò)失業(yè)救濟(jì)來(lái)提供失業(yè)者的基本生活費(fèi)，還沒(méi)有劃分失業(yè)保險(xiǎn)與失業(yè)救濟(jì)的嚴(yán)格界限。其實(shí)。失業(yè)保險(xiǎn)與失業(yè)救濟(jì)是有

13、區(qū)別的。失業(yè)保險(xiǎn)是一種保險(xiǎn)制度，失業(yè)保險(xiǎn)金的發(fā)放要體現(xiàn)不同失業(yè)者在失業(yè)前對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)基金貢獻(xiàn)程度的差別，即發(fā)放金額與當(dāng)事人失業(yè)前繳納的失業(yè)保險(xiǎn)金有關(guān)。而失業(yè)救濟(jì)是對(duì)那些具有領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金資格的失業(yè)者，在領(lǐng)取保險(xiǎn)金的期限內(nèi)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)再就業(yè)仍處于失業(yè)狀態(tài)而發(fā)放的救濟(jì)性資金，以保障其基本生活。這意味著對(duì)失業(yè)者實(shí)現(xiàn)了雙重的保障，更有利于完善失業(yè)保障制度的功能。 2.提高失業(yè)保險(xiǎn)和救濟(jì)的給付水平。 失業(yè)保險(xiǎn)和失業(yè)救濟(jì)的目的是為了促進(jìn)失業(yè)者實(shí)現(xiàn)再就業(yè)和維持其失業(yè)期間的基本生活。然而，就目前我國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)和救濟(jì)水平來(lái)看，很難達(dá)到上述的目標(biāo)。僅以1996年為例，城鎮(zhèn)失業(yè)人員領(lǐng)取的救濟(jì)金平均每人每月為35元，這大大

14、低于全國(guó)最低生活標(biāo)準(zhǔn)，如果再考慮還有一大批失業(yè)人口沒(méi)有納入失業(yè)保險(xiǎn)和救濟(jì)范圍的情況，我國(guó)的失業(yè)保障水平可謂極其低下。因此，提高失業(yè)保險(xiǎn)和救濟(jì)水平應(yīng)成為擴(kuò)大失業(yè)保障的一項(xiàng)重要任務(wù)。為了實(shí)現(xiàn)這一任務(wù)，一個(gè)重要的前提是改變失業(yè)保險(xiǎn)和救濟(jì)的資金來(lái)源。第一，要改變過(guò)去失業(yè)保障資金主要來(lái)源于國(guó)家財(cái)政和企業(yè)繳納這兩個(gè)渠道對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)金籌措的限制，實(shí)現(xiàn)國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人共同負(fù)擔(dān)的失業(yè)保險(xiǎn)金籌措方案。隨著個(gè)人收入水平的不斷提高，這種方案實(shí)施的現(xiàn)實(shí)性越來(lái)越強(qiáng)。第二，把部分國(guó)家資產(chǎn)貨幣化，用以補(bǔ)充失業(yè)保險(xiǎn)金和失業(yè)救濟(jì)金。按目前國(guó)有凈資產(chǎn)的規(guī)模，我們只要把1的國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為失業(yè)保障資金，就會(huì)有近200億元的資金，這可以在

15、很大程度上改變目前只有13.87億元（1996年）的失業(yè)救濟(jì)金造成的失業(yè)保障不足的局面。在解決了失業(yè)保險(xiǎn)與救濟(jì)的資金來(lái)源的基礎(chǔ)上，要使我國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)與救濟(jì)給付水平達(dá)到就業(yè)收入的60（國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)為6080），這意味著失業(yè)保險(xiǎn)與救濟(jì)金的發(fā)放水平可以達(dá)到3080元（1995年）。 3.建立以失業(yè)保障促進(jìn)失業(yè)者再就業(yè)的機(jī)制。 我國(guó)是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及由此決定的財(cái)力不可能實(shí)行高度保護(hù)的失業(yè)保障體制。這就使我們的失業(yè)保障主要用來(lái)保證失業(yè)者的基本生活。然而，基于我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的趨勢(shì)，很容易使我們步西方高福利政策的后塵。雖然這可能是若干年后的事情，但是有鑒于發(fā)達(dá)國(guó)家在實(shí)行高福利政策過(guò)程中表現(xiàn)出的

16、諸多弊端，我們應(yīng)該未雨綢繆，主要是建立一個(gè)既能保證失業(yè)者基本生活要求，又能激發(fā)失業(yè)者尋求再就業(yè)的積極的失業(yè)保障體制。為此，我們不能把對(duì)失業(yè)者的高度保障作為發(fā)展目標(biāo)，而應(yīng)該走目前成為西方發(fā)達(dá)國(guó)家趨勢(shì)的再就業(yè)培訓(xùn)的道路，即我們要盡早地把失業(yè)保障的重點(diǎn)放在對(duì)失業(yè)者的再就業(yè)培圳上，努力實(shí)現(xiàn)一個(gè)以再就業(yè)培訓(xùn)為主導(dǎo)，兼顧失業(yè)者基本生活的失業(yè)保障體制。之所以如此，我們還應(yīng)該看到我國(guó)傳統(tǒng)的自發(fā)保障功能的作用。在我們的傳統(tǒng)中，以家庭、親友為基礎(chǔ)的保障功能比較發(fā)達(dá)，這也是我們目前雖然在統(tǒng)計(jì)數(shù)字上有相當(dāng)規(guī)模的失業(yè)人口，但是處于生活絕對(duì)困境的失業(yè)者并不多的一個(gè)重要原因。以此作為一個(gè)條件，加快失業(yè)者再就業(yè)培訓(xùn)體制的建設(shè)可以有相對(duì)寬松的社會(huì)承受力為基礎(chǔ)。如果我們能以此作為失業(yè)保障制度發(fā)展的方向，那么我們就可以建設(shè)一個(gè)有效的失業(yè)保障體制，為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行提供最有力的保障。 4.統(tǒng)一失業(yè)保障的管理機(jī)構(gòu)及加強(qiáng)失業(yè)保障的法制建設(shè)。 目前，包括對(duì)失業(yè)人口的管理、失業(yè)保險(xiǎn)資金的管理和發(fā)放，以及再就業(yè)培訓(xùn)等內(nèi)容的失業(yè)保障管理體制還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，某些行業(yè)或部門(mén)建立有相對(duì)獨(dú)立的失業(yè)保障管理體系。這