1、三、解決高等級公路收費與融資問題的思路與建議總體來看，收費公路的發展為我國公路建設維護提供了一種新的重要的融資渠道和相對穩定的資金來源，吸引了私營部門參與、彌補了公共資金的不足，促進了私營部門的發展，可以防止資金被挪作他用、保證資金專門用于道路的修建維護、維護資金穩定供給。同時，使用者付費體現了社會公平的原則、有助于減少交通堵塞等負面影響。如果做得比較好，還可以通過在發達地區設立收費公路為落后地區的公路建設騰出更多的財政預算性資金并直接轉移一部分發達地區的收費用于落后地區的公路建設。收費公路無疑促進了高等級公路的快速發展，進而為國民經濟的健康發展創造了良好的條件，有效緩解了道路基礎設施對經濟增

2、長的制約作用，加快了公路建設向適應并成為推動經濟增長動力的轉變。但其中存在的收費公路收費過高、站點過多等問題，已經成為社會各方面關注的焦點。由于收費公路的資金來源基本是比較單一的少量政府投資加大量銀行貸款，收費公路模式過于廣泛的運用，一方面形成了一定規模的長期債務負擔甚至不良債務和銀行的金融風險，另一方面也降低了高等級公路的使用效率。從我國現階段實際來看，受投融資體制和各級政府財政狀況限制，收費公路仍然不得不作為高等級公路建設的重要模式。對經濟比較發達、適合發展收費公路的東部和部分中部地區，為了減少對中央投資的需求并為中西部地區提供一定的轉移支付，要繼續發展一級以上的高等級收費公路，關鍵是要進

3、一步規范收費制度確立合理的收費水平、降低公路運營成本和使用者成本、提高公路使用效率；對于經濟比較落后、不太適宜大規模發展收費公路的西部和部分中部地區，為了解決部分資金來源，可以適當發展部分收費公路、按照部分要素成本核定最高收費標準。為了克服收費公路目前存在的問題，最大限度降低債務負擔、防范和降低不良債務和銀行金融風險，提高高等級公路的使用效率，必須在進一步規范現有高等級公路收費制度，調整優化收費公路等級結構、縮小控制二級以下收費公路，適當延長收費期限、降低收費標準，逐步減少收費站點、建立科學規范的現代化收費系統。與此同時，要有效解決高等級公路的融資問題，改革和規范公路建設投資體制，加大中央財政

4、的投入、積極推進公路建設融資方式創新，降低對銀行債務融資的依賴，形成規范有序的多元化公路建設投資格局：(一)建立規范、合理、可持續的高等級公路收費制度。1調整優化收費公路等級結構，縮小控制二級以下收費公路。從我國當前的實際情況來看，收費公路進行戰略性結構調整時機已經成熟。應該逐步將收費公路發展建設與管理的重點轉移到高速和一級公路中，嚴格控制二級收費公路的新增規模，在經濟比較發達、條件成熟的東部地區，逐步縮小甚至完全取消二級及以下公路收費。但考慮到西部地區的特殊情況，在一定時期內西部地區仍可適度發展二級收費公路，政府應對收費公路提供政策和資金支持。2適當延長收費期限、逐步降低收費標準。長期以來，

5、我們在確定收費公路的收費期限時，總認為要盡量縮短收費年限，力爭若干年后即可將成本收回轉為無償使用。在這種思想的指導下，收費公路的價格就會居高不下，加重了社會負擔。盡量延長收費公路的收費年限至幾十年，使經營者從長遠利益出發在一個相對較長的時期內主動降低收費標準來吸引更多的使用者。我國現階段高等級公路收費既有籌資目標、又有維護目標，應該也有必要適當延長收費期限2025年，以便降低收費標準，形成與當前經濟發展水平相適宜的收費水平。3鼓勵經營性收費公路建設、逐步取消政府還貸收費公路。一是要按照公路基礎設施公益性的要求，發揮政府在公路建設和發展中的主導作用。政府完全退出盈利性、競爭性公路投資建設領域。政

6、府通過稅收、行政規費形成的財政性資金，加大財政資金投入免費公路建設，為全體公民提供更多的公共產品。二是為防止收費公路的惡性膨脹，要限制地方政府通過改、擴建，將免費公路改為收費公路的做法，禁止將免費公路作為國有股份上市融資修建新的收費公路的規定。三是要按照市場配置資源的基礎性原則，鼓勵發展經營性公路，逐步弱化政府還貸公路。要通過加大清費治亂的力度，凈化市場環境，保障公路投資者的合法權益，保證社會和民間資金進入公路建設的渠道暢通。尤其是對經濟發達地區產生擁擠的公路，應通過鼓勵民間資本修建收費公路。這樣可以充分發揮政府和市場兩方面在公路建設中各自的優勢，改善路網布局，逐步將收費公路總規模控制在社會經

7、濟承受能力范圍之內。4加快建立收費公路收費標準審批制度。在收費公路可行性研究階段，要重點解決長遠規劃和車流量的預測問題，政府價格主管部門要介入收費公路可行性研究。改革公路建成后按會計成本核定價格的“倒逼”定價機制。在政府規劃指導下，由中介機構提出可行性研究報告，由政府價格主管部門和交通主管部門根據預測和分析核定并公布建成后政府許可收費標準和收費期限，再通過對社會公開招標方式選擇經營業主：如果經營者認為無利可圖，政府可以在減讓征地拆遷費用和土地租金方面給予相應的優惠政策，以鼓勵民間資本投入。業主與政府的經濟合同一旦確定，沒有正當理由，收費標準和期限不得隨意變更。5建立收費公路投資管理成本監測系統

8、。對全國收費公路平均投資成本和平均管理成本進行適時監測和分析，定期在網絡上公開所有收費公路投資和管理成本，為主管部門預審批收費標準提供可供借鑒的比選信息。另外，政府價格主管部門要充分利用成本監測系統和價格聽證等手段，可通過建立、完善收費公路的“聽證制度”、“專家審價制度”和全國收費公路價格監測系統，提高價格制定的科學性和透明度，消除核定價格過程中的信息不對稱性，加強社會監督，約束收費公路惡性膨脹，促進收費公路健康發展。6依法清理整頓現行的收費公路站點。對收費公路的設置條件、投資回報、成本、經營管理成本費用核算、經營期限、集資貸款利率計算、收費站點的設置、計費方式、制定或調整收費標準辦法和程序作

9、出詳盡、可操作的規定。實現依法治價，減少定價過程中的盲目性和隨意性，把價格監管納入規范化、法制化軌道。對現行不符合規定設置的收費站點和已經償還完貸款本息并取得合理回報的收費公路，一律撤銷。對車流量偏小，根本無法償還集資貸款的政府還貸收費公路，也要撤銷收費站點。可利用養路費節余和依法征收的政府規費，分年償還銀行貸款和集資本息。對經營性收費公路，要嚴格按照批準的收費期限執行，不得隨意延長收費期限，也不得借轉讓之機變相延長收費期限。要采取標本兼治的辦法，解決收費公路發展中存在的問題。7加強管理，規范行為，促進高等級公路更快發展。一要加強對收費資金的管理。對于收費公路經營權轉讓資金，應嚴格按規定用于償

10、還公路建設債務及新的公路建設。要堅決杜絕挪用收費資金補償公共財政支出以及其他違反財經紀律和公路法規定的行為，增強收費公路的還貸能力。二要進一步規范收費公路轉讓行為。要明確收費公路轉讓條件，凡是不符合條件的收費公路一律不得轉讓；要嚴格轉讓審批程序，嚴禁越權審批；要完善轉讓價格評估機制，制定科學的評估方法和程序，防止國有資產流失。三要加強對收費公路養護管理。中央政府要制定統一的收費公路養護標準，各級政府應監督所有收費公路經營企業嚴格執行。如果發現只收費不養護，或養護標準達不到要求的問題，各地政府有權進行處罰，直至取消其收費權(二)拓寬高等級公路融資渠道、完善高等級公路投融資體制。當前高等級公路主要

11、是收費公路存在的問題，從表面上來看基本是收費問題，但從根本上來看，收費本身固然存在一定的問題，但其中一些收費問題只是表象，除了管理模式和收費標準等方面存在的技術性問題之外，還存在深層次的問題，即融資結構不合理問題。由于高等級公路投資體制不健全和融資方式局限性導致的對于“貸款修路、收費還貸”方式的過度依賴，在不適合發展貸款修路的地方發展收費公路，由于過度依賴銀行貸款的單一融資方式，導致不論條件是否具備的地方，均不加選擇地采用“貸款”修路，導致部分路段效益不佳，即使在經濟比較發達的東部地區，個別路段也出現了收不抵支的情況，一方面造成了一定的債務負擔和銀行不良資產，另一方面導致收費公路收費過高、站點

12、過密等問題。要從根本上解決這些問題，必須在借鑒國外高等級公路收費與融資經驗教訓的基礎上，根據我國改革與發展的要求和現階段的需要與可能，為高等級公路開辟新的融資方式，探索適應不同經濟發展狀況的地區實際的高等級公路融資方式。要加大中央財政對國道高等級公路的“基本等級投資”資金投入，建立發達地區對于不發達地區的公路投入的轉移支付制度，加快高等級公路投資體制改革和融資方式創新、形成規范有序的多元化公路建設投資格局，建立以中央財政投資傾斜、發達地區轉移支付以及公路發展政策優惠為主要內容的西部地區高等級公路建設的資金支持體系。1進一步改革和規范高等級公路投資體制。高等級公路建設難以完全按市場化運行以收回投

13、資并獲得預期回報，也無法單靠地方的力量投資興建，需要中央、地方、私人共同參與，形成中央、地方和私人企業共同參與，政府和市場資源合理配置的規范有序的多元化、互補性的公路建設投資格局。根據公路項目的性質，可以劃分為全國公益性項目、地區公益性項目和市場化項目。全國公益性項目主要包括國道主干線、邊境公路線、國防公路線、民族團結線(通往民族地區地州公路)和省際連接線|考|試大|。地區公益性項目包括區內國道、省道和鄉村公路建設。市場化項目主要包括與普通公路平行競爭的收費公路、通往旅游景點的收費公路等可自負盈虧或在政府補貼下基本達到收支平衡的公路。全國公益性項目由中央財政和地方財政投資建設，以中央財政投入為

14、主；地區公益性項目由地方財政投資建設，必要時由中央財政提供一定補貼；市場化項目中央財政一般不提供財政資金或補貼，或完全按照市場化方式進行融資建設，并進行收費經營；或由地方財政提供適當補貼，促使其達到可市場化的臨界點，進行市場化經營。2切實加大各級財政對高等級公路的“基本等級”資金投入。對高等級公路無論是一級還是高速公路建設，中央只提供按照基本等級即一級公路建設標準核定的“基本等級投資”而不是全部建設投資的一定比例的資金，地方財政可以根據需要與可能決定道路的等級標準、并提供配套性投資和升級投資。根據東、中、西部經濟發展的差異，中央分別提供相當基本等級投資的50%、60%和70%的財政性資金作為“

15、基本等級投資”。為此，中央財政應在國債資金投資、中央財政性建設資金、政策性貸款、車輛購置附加費專項資金等方面，加大對全國公益性項目的中央財政投資和地區公益性項目的中央財政補貼。“十五”后期到“十一五”期間，全國公益性項目的中央財政投資的平均比例應該從“九五”后期的15%逐步提高到“基本等級”投資的40%-60%，地區公益性項目的中央財政轉移支付提高到“基本等級”投資的15%-25%。各級地方政府要進一步加大對于地方公益性道路建設的資本金投入。3繼續規范利用國內外銀行貸款建設高等級公路。由于地方財力相對有限，中央財政投入短期內難以有比較大的改變，因此，高等級公路建設仍然需要國內外銀行貸款發揮一定

16、甚至比較大的作用。為了改善高等級公路融資結構，控制債務規模，防范銀行金融風險，必須探索利用國內外銀行貸款加快高等級公路建設的規范化途徑。可以考慮通過延長貸款期限、發展銀團貸款等方式優化貸款結構，規避債務風險，保證高等級公路健康、穩定、規范發展。4積極探索發行公路建設債券。由于債券融資具有規模大、期限長、成本低等特點，因此，發展債券是國外道路建設的重要融資手段。“十一五”時期將是我國債券市場大發展的時期，對高等級公路探索債券融資十分有利。為了拓寬和完善公路投融資方式，應該允許高等級公路建設投資公司發行公路建設債券。(三)切實解決西部高等級公路建設的融資困難。我國西部地區國土遼闊，自然條件比較差，

17、大部分地區被沙漠、高原、戈壁所覆蓋，運輸距離長、線路建設條件差，鐵路和航空發展受到自然條件和經濟發展水平的嚴重制約，對于公路交通的客觀需求和依賴程度比較高。但由于地區經濟發展落后，基礎薄弱、起步晚等原因，西部地區公路建設發展比較慢，交通落后問題仍然比較突出。盡管近年來高等級公路建設有較大進展，但各省區市之間、地區之間，特別是與中東部之間的聯系仍然很不方便，難以滿足對外聯系的需要，與東部地區的差距還在不斷拉大，既不適應西部地區經濟發展和全面建設小康社會的需要，也不適應社會進步、民族團結和共同發展的需要，更不適應邊疆穩定和國家安全的需要。根據我國實施西部大開發戰略部署的要求，有關方面確定的西部地區

18、公路交通發展的戰略總體目標是：用20年左右的時間，基本建成布局合理、功能完善的公路運輸服務網絡省會到地州市及區域對外通道干線公路建成高等級公路。地州市到縣的公路一般以三級公路為主，并達到高級、次高級路面。縣到鄉鎮以四級路為主，基本上實現路面硬化。鄉鎮到行政村通機動車，有條件的地方通等級公路。在提高路面質量上下功夫，保證路面完好平整。建設、改造總里程約35萬公里，投資總規模約7000億8300億元，其中高等級公路建設7400億元。根據我國東部地區高等級公路網絡已經基本形成的實際情況，“十五”后期和“十一五”期間，國家應該將高等級公路建設及中央對公路投資的重點逐步轉移到中西部地區尤其是西部地區來，切實加大中央財政對于西部地區公路建設的投資、探索東部地區對西部地區的轉移支付，同時，給予西部地區一定的特殊政策，支持通過收費經營、銀行貸款、發行債券等多種方式籌措公路建設資金。1應切實加大中央財政對西部地區公路建設包括高等級公路的資金投入。西部地區國道主干線、邊境公路線、國防公路線、民族團結線和省際連接線里程長、投資大、欠賬多，國家應在國