1、河南理工大學萬方科技學院 2010年暑期社會實踐報告河南理工大學萬方科技學院2008級思想政治理論課暑期社會實踐報告新型農村醫療制度的推廣現狀及成效新型農村合作醫療制度調研作者付賀龍系別建筑與測繪工程系專業土木工程專業年 級08級學 號0828110086成 績指導教師陳留根2010 年 8 月 10 日社會實踐調查報告題目： 新型農村醫療制度的推廣現狀及成效 社會實踐主要內容：站在農民和國家現實需要的角度，從農村實際出發，研究我國新 型農村合作醫療開展狀況，總體上將采取規范研究和實證研究相結合 的方法。如：文獻研究法，通過在圖書館及網上查閱相關文獻，掌握 相關研究的理論動態；實地調查法，于

2、2010年7月15日至 2010年8 月 5日在河南省漯河市召陵區姬石鄉付莊村及附近幾個村子進行新型 農村醫療制度改革試點的推廣現狀及成效的調研， 通過深入農村基層， 對農民以及衛生院醫生的訪談，掌握實際情況，了解農民對新型農村 合作醫療制度的認識，之后通過文獻總結和資料分析來研究我國新型 農村合作醫療制度的開展情況及存在的問題，并給出一定的尚不成熟 的政策建議。社會實踐調查報告評語：社會實踐調查報告成績：評定教師簽字：年月日新型農村醫療制度的推廣現狀及成效付賀龍摘 要：本文主要從我國農村合作醫療制度發展歷程入手，對新型農村合作醫療制度的試點效果 與問題進行全方位的分析，然后在此基礎上深入研究

3、了新型農村合作醫療制度試點過程中存 在問題及其原因，最后較系統地提出了促進新型農村合作醫療制度發展和完善的政策建議。開篇先說明研究的目的和意義、研究現狀及本文的研究方法，接著對農村合作醫療制度 進行了一般分析，然后通過對河南省漯河市召陵區姬石鄉付莊村及附近幾個村子新農合制度 試點的實地調查，運用大量實際資料分析了新型農村合作醫療制度試點運行的成效和存在的 問題接下來是針對提出的問題進行成因分析，以找到影響新型農村合作醫療制度發展的深層 次原因，最后在分析的基礎上，提出了完善新型農村合作醫療制度的對策建議。 關鍵詞：農村 醫療制度一、導論1選題的目的意義年，在黨故此課題中國自古以來以農為本，三農

4、問題一直備受黨中央和國務院的高度重視。可以說三農問 題既是一個歷史問題，又是一個現實問題。在以人為本的今天，農民問題顯得更為重要。由 于農民收入增長緩慢、醫療費用急劇上漲，農民“因病致貧、因病返貧”現象愈發嚴重。農 民的就醫問題已經成為全社會關注的焦點，開展新型農村合作醫療勢在必行。 2003 中央、國務院的高度重視下，在中央政策的大力支持下，新型農村合作醫療制度在全國開始 試點。由于地理環境、文化傳統以及經濟發展水平的差異，使得各個地區的新型農村合作醫療 制度又有自己的獨特性。同時，新型農村合作醫療制度的試點推廣雖然已經取得了很大的成 就，但是阻力依然存在，一些地方的開展仍舊非常困難。由于尚

5、未找到真正有效的解決途徑， 并且現行研究還存在以下兩個方面的不足：現行研究存在局限性。大部分研究過分注重理 論分析，沒有將理論與實踐結合起來 。對新型農村合作醫療制度缺乏正確的認識。 仍有其特殊的研究價值。2研究方法文獻研究法，通過查閱相關文獻，掌握相關研究的理論動態；實地調查法，通過深入農 村基層，對農民以及衛生院醫生的訪談，掌握實際情況，了解農民對新型農村合作醫療制度 的認識，之后通過文獻總結和資料分析來研究我國新型農村合作醫療制度的開展情況及存在 的問題，并給出一定的政策建議。3創新與不足之處本文針對現實中具有重大意義的新型農村合作醫療制度進行研究，在理論上，本文將新 型農村合作醫療制度

6、進行了合理的定位，把其他制度與新型農村合作醫療制度結合起來，而 不是孤立地看待新型農村合作醫療制度；在實踐上，本文通過對全國新型農村合作醫療制度 開展情況的總結和對河南漯河部分地區進行的實地調研，綜合利用分析資料，闡述新型農村 合作醫療制度的實施情況。并指出了推廣過程中存在的問題，希望能對全國，尤其是貧困地 區新型農村合作醫療制度的開展有一定的啟示。當然，由于個人能力有限，加上資料收集當中的困難，使得本文存在著一些不足之處。 比如，自身的實地調研只能選取其中的一部分，也有可能造成分析的偏差，加上農村問題的 復雜性，使得發現的問題和提出的建議都有一定的局限性。二、農村合作醫療的一般分析1新型農村

7、合作醫療制度的提出2002 年 lO 月 29 日， 中共中央、國務院關于進一步加強農村衛生工作的決定明確指 出：要“逐步建立以大病統籌為主的新型農村合作醫療制度”，“到 2010 年，新型農村合作 醫療制度要基本覆蓋農村居民” 。2003年 1月 10 日，國務院辦公廳轉發了由衛生部、 財政部、 農業部聯合下發的關于建立新型農村合作醫療制度的意見。意見指出： “建立新型 農村合作醫療制度是新時期農村衛生工作的重要內容，是實踐三個代表重要思想的具體體現， 對提高農民健康水平，促進農村經濟發展，維護社會穩定具有重大意義。”“從 2003年起，中央財政對中西部地區除市區以外的參加新型合作醫療的農民

8、每年按人均lO 元安排合作醫療補助資金，地方財政對參加新型合作醫療的農民補助每年不低于人均10 元”。“農民為參加合作醫療、抵御疾病風險而履行繳費義務不能視為增加農民負擔”。2新型農村合作醫療制度的內容(1) 新型農村合作醫療制度的目標新型農村合作醫療制度是由政府組織、引導、支持、農民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統籌為主的農民醫療互助共濟制度。從 2003年起，各省、自治區、直轄市 至少要選擇 23個縣(市)先行試點，取得經驗后逐步推開。到2010 年，實現在全國建立基本覆蓋農村居民的新型農村合作醫療制度的目標，減輕農民因疾病帶來的經濟負擔，提高農 民健康水平。(2) 新型農村合

9、作醫療制度制的度實的旌實原旌則原則 自愿參加，多方籌資原則。合作醫療資金由政府、集體、農民三方負擔，農民以家庭為 單位自愿參加新型農村合作醫療，遵守有關規章制度，按時足額繳納合作醫療經費；鄉(鎮)、村集體給予資金扶持；中央和地區各級財政每年要安排一定專項資金予以支持。以收定支，保障適度原則。新型農村合作醫療制度堅持以收定支，收支平衡的原則，既 保證這項制度持續有效運行，又使農民能夠享有最基本的醫療服務。先行試點，逐步推廣原則。建立新型農村合作醫療制度必須從實際出發，通過試點總結 經驗，不斷完善，穩步發展，隨著農村社會經濟的發展和農民收入的增長，逐步提高新型農 村合作醫療制度的社會化程度和抗風險

10、能力。(3) 籌集標準 新型農村合作醫療制度實行個人繳費、集體扶持和政府資助相結合的籌資機制。農民個 人每年繳費標準不應低于 10 元，經濟條件好的地區可相應提高繳費標準。鄉鎮企業職工 (不 含以農民家庭為單位參加新型農村合作醫療的人員 )是否參加新型農村合作醫療由縣級人民 政府確定；有條件的鄉村集體經濟組織應對本地新型農村合作醫療制度給予適當扶持。扶持 新型農村合作醫療的鄉村集體經濟組織類型、出資標準由縣級人民政府確定，但集體出資部 分不得向農民攤派。鼓勵社會團體和個人資助新型農村合作醫療制度。地區財政每年對參加 新型農村合作醫療農民的資助不低于人均10元，具體補助標準和負擔比例由省級人民政

11、府確定。經濟較發達的東部地區，地方各級財政可適當增加投入。從 2003 年起，中央財政每年通過專項轉移支付對中西部地區除市區以外的參加新型農村合作醫療的農民按人均 10 元安排補 助資金，并從 2006 年起，中央財政對中西部地區參加合作醫療農民的補助提高到20元，相應地地方政府補助資金也提高到 20 元。3新型農村合作醫療制度的特點(1) 政府支持 政府的作用在早期主要是制定合作醫療的發展政策、宣傳和發動群眾。由于農村合作醫 療是一項社會公益事業，而且又具有準公共品的特性，所以，給予合作醫療一定的資金支持 是政府的一種責任。在實踐中也大多以村為單位，在當地政府的支持下舉辦。(2) 集體扶持

12、農民作為農村合作醫療的參加對象，不像城鎮職工那樣有可以歸屬的工作單位，因此， 他們只有依靠最基層的集體組織村民委員會。作為農民自治組織的村委會承擔著國家和 政府管理農村和農民事務的絕大部分職能，故農村合作醫療的實施也同樣離不開農村集體組 織的扶持。這種扶持不僅僅是在操作層面上，而且還包含一定的經濟支持。(3) 自愿參加 自愿參加的原則考慮到農村的實際和農民的自主權，合作醫療的實施主要靠政府的宣傳 和動員，讓農民充分了解合作醫療的政策和可能帶來的福利，在此基礎上讓農民自主選擇。 由于農民之間個體的收入存在很大的差異，農業受自然條件等不可控因素的影響較大，農民 的收入具有很大的不確定性。所以，農村

13、合作醫療不執行強制參加的原則，而讓農民根據自 己的條件量力而行。(4) 具有互助共濟的合作保險性 農民以戶為單位參加合作醫療，交納的費用和享受的補償不是完全對等的，村辦村管或 鄉辦鄉管的合作醫療實現了特定區域內的參加者之聞的相互共濟，具有一定的費用分擔、風 險共擔、互助互濟等合作保險的特性。4新型農村合作醫療制度的創新 從制度設計看，新型農村合作醫療制度與以往在農村實施過的歷次農村合作醫療制度有 較大不同，主要表現在以下方面：(1) 政府承擔主要籌資責任2002 年，中央關于進一步加強農村衛生工作的決定規定“實行農民個人繳納、集體 扶持和國家補助相結合的籌資機制”。并明確指出，從 2003 年

14、起中央財政對中西部地區除市 區以外的參加新型合作醫療的農民每人每年給予 lO 元的補助資金，地方財政的補助每人每年 于 lO 元錢，農民也出 lO 元錢。政府在新型農村合作醫療的制度設計中成為籌資主體之一， 并且承擔主要的籌資責任。(2) 目標主要是減輕農民的大病經濟負擔 與以往農村合作醫療主要以?！靶〔　睘橹鞑煌?，新型農村合作醫療主要內容之一是大 病統籌基于近年來農戶因無力負擔大病，致貧、返貧的問題嚴重，已經成為影響農村經濟 發展和社會穩定的不利因素，從現實需要的緊迫性出發，政府明確規定實行大病統籌是新型 農村合作醫療制度的主要內容之一，這實際上表明減輕農民的大病經濟負擔、遏制農村因病 致貧

15、和返貧是新型農村合作醫療制度設計的主要目標。由此可見，將大病統籌作為新型農村 合作醫療制度的主要目標具有相當的合理性和重要的現實意義。(3) 政府是組織制度實施的主體 以往農村合作醫療由村集體和農民籌建，其主要形式是“村辦村管”、“村辦鄉管”和 “鄉村聯辦”，鄉 (鎮)及其以上政府不承擔合作醫療制度的組織、發動和管理的責任，而新 型農村合作醫療則由政府推動。政府系統擁有強大的社會資源，它的動員力量和組織力量在 推行新制度方面具有不可比擬的優勢。三、新型農村合作醫療制度試點的現狀分析在對農村合作醫療制度進行了一般分析之后，本章主要對新型農村合作醫療制度在全國 的試點情況進行總括分析和對在河南省漯

16、河市召陵區姬石鄉付莊村以及該村附近其他村的試 點情況進行調研總結，并以此為基礎來探析新型農村合作醫療制度試點過程中取得的成效和 存在的問題。1新型農村合作醫療制度試點的成效新型農村合作醫療制度是一項以大病統籌為主的農民合作醫療保障制度，減輕了農民重 大疾病醫藥費用負擔，保障了農民的身體健康，一定程度上緩解了農民因病致貧、因病返貧 的問題。經過近三年的試點，新型農村合作醫療總體來說比較成功，在解決農民的就醫問題 上取得了一定成效。主要體現在以下四個方面：。新型農村合作醫療制度初步緩解了農村 “看 病難，看病貴”的問題。O 2農民就醫意識普遍提高。O 3農村基本醫療服務的“可及性”有 所增強。O

17、農村基層衛生醫療機構有所加強。2新型農村合作醫療制度存在的問題新型農村合作醫療制度試點從 2003年在部分縣 （市）開展三年以來。促進了農村醫療困境 的緩解，受到群眾的擁護和支持，尤其是在貧困地區，效果更是比較明顯，但我們仍需清醒 的認識到，新型農村合作醫療制度并非盡善盡美，仍舊存在一些問題和不足，主要表現在以 下幾個方面：（ 1）衛生服務尚未充分體現公平1）新型農村合作醫療參與權的不公平新型農村合作醫療制度的出臺所針對的主體之一便是貧困人口。但是lO 元的自繳費用對于一些特困群體也算是一道門檻。他們因為不能上繳 lO 元的合作醫療參合費用，而被排除在 了享受合作醫療服務的人群之外，這本身就有

18、失公平。2）參與者之間享有權的不公平首先，對于同樣參加了新型農村合作醫療的農民來講，高山上的農民就醫意識相對比較 差，去醫院就醫自身也非常不便，他們還是不能擺脫小病拖、大病抗的狀況。雖然已經按照 國家的規定，上繳了 10 元的自繳費用，但是實際上并未享受到真正的合作醫療服務。其次，報銷范圍窄。農民的受益面小。新型農村合作醫療制度是以大病統籌，也就是平 常我們講的“保大不保小”。按照規定，農民只能住院才可以享受報銷的優惠，開藥只能從 10 元的賬戶中扣除，扣完之后便需自己付費。由于多數農民所患的只是頭疼、感冒等一般的 常見病，他們往往因為不符合條件，而不能去報銷，使得部分不住院的農村居民認為繳納

19、參 保費用很吃虧，對新型農村合作醫療制度持懷疑態度。最后，新型農村合作醫療制度出現了窮入救濟富人的不公平現象。富裕農戶由于對共同 負擔的部分承擔能力較強；靠近縣城和鄉鎮的地區的醫療服務可及性較好，總體就醫成本比 邊遠鄉鎮要低；并且交通等費用又不能報銷，最終導致較為富裕和靠近縣城和鄉鎮的農民占 了較大的報銷份額，而邊遠地區的貧困農民從新型農村合作醫療制度中得到的受益相對較少。 比如，一些農民反映，家里面有長期慢性病人，本來希望參加新型農村合作醫療可以得到一 些補償，但是因為住院費用確實比較高，患者不可能長期住院治療，導致該農戶在參保并且 家庭成員患病的情況下依然不能得到資金補償。對于這種實際上“

20、扶富不扶窮”的結果，顯 然有失公平，也有悖于合作醫療的初衷。- 7 -河南理工大學萬方科技學院 2010年暑期社會實踐報告(2)基層醫療衛生機構服務功能脆弱農村醫療衛生服務網絡共分為三級，縣級衛生機構是農村預防保健和醫療服務的業務指 導中心；鄉鎮衛生院以公共衛生服務為主，綜合提供預防、保健和基本醫療等服務；村衛生 室承擔衛生行政部門賦予的預防保健任務，防病治病，使農民不出村就能解決一般常見病的 就醫用藥，且收費低廉。但是由于貧困地區基層醫療衛生機構本身的醫療條件落后、醫務人 員缺乏，導致了這三級網絡的服務功能相對比較脆弱。特別是新型農村合作醫療試點工作啟 動后，群眾就診率、治療率速增，造成了部

21、分基層醫療衛生機構不能較好的提供一般常見病 的醫治作用，基層醫療衛生機構醫療條件落后、醫務人員缺乏的狀況暴露無遺。四、新型農村合作醫療制度問題的成因分析通過對新型農村合作醫療制度試點狀況的具體闡述，可見新型農村合作醫療制度還存在 著許多難以解決的問題。雖然新型農村合作醫療制度給農民帶來了一定的幫助，但從全國整 體的醫療水平來看，城市還是要遠好于農村，發達地區農村要遠好于貧困地區農村。這種現 狀嚴重影響了我國和諧社會的建設。要想讓新型農村合作醫療制度真正成為農民醫療的保障, 我們就必須找到問題存在的根源，有針對性的做出應對，才能有效地解決問題。1.城鄉二元谿濟結構對農村醫療衛生的制約城鄉二元經濟

22、結構一般是指以社會化生產為主要特點的城市經濟和以小生產為主要特點 的農村經濟并存的經濟結構。建國以來，我國一直存在著“一個國家，兩種制度”的問題，在近30年的經濟和社會轉型的過程中，由于我們制度和政策上的失誤和過分的“城市偏向”，使城鄉二元經濟闖題更 加突出，衛生資源分配嚴重失衡，衛生發展的不公平，尤其是城鄉衛生的差距已經到了十分 嚴重的程度。(見圖1)圖1城鄉人均衛生費用差距(1990-2004)注：來源于中國衛生統計年鑒 2006從圖I我們可以看出，從1990年-2004年城市和農村居民的人均醫療衛生費用相差懸殊， 城市衛生費用都是農村的 3倍以上。2004年城市人均衛生費用為 1261.

23、9元，農村人均衛生 費用為301.6元，城市是農村的4倍。同時，政府衛生經費在城鄉之間的分配也存在著巨大差異，明顯向城市傾斜，沒有起到 糾正衛生支出不公平的作用。按照財政分權體制，中國衛生事業費主要來自地方財政預算， 中央調劑的比重很小。隨著地方經濟發展差距和地方財政能力差距的擴大，地方之間的政府 衛生支出差距也在不斷擴大，導致越窮的省份，政府的衛生支出下降越快。這種衛生總支出的城鄉不平衡與財政衛生資金分配的城鄉不平衡的直接結果是，農民獲 得醫療保健衛生服務的能力要遠弱于城鎮居民。以1998 年為例，政府衛生投入為 5872億元，用于農村的費用為 925億元，僅占政府投入的 159。城鎮平均每

24、人享受 130 元的政 府醫療服務，農村每人只享受 107元，前者是后者的 13 倍。2貧困地區農村經濟發展水平低的影響對于農村來講，尤其是貧困地區的農村，經濟發展水平普遍偏低。經濟發展落后使得地 方政府在醫療衛生上投入不夠，同時農民用于醫療的資金也是非常有限，甚至會出現在新型 農村合作醫療制度開展的過程中許多人因為交不起 10 元的個人參合費用而被排除在新型農村 合作醫療制度之外。經濟因素成為新型農村合作醫療制度開展的一個瓶頸。3宣傳力度不夠致使農民對合作醫療存在疑慮一些地方對建立新型農村合作醫療制度的長期性、艱巨性和復雜性認識不足；對試點工 作的有關政策理解不透，未能很好貫徹落實。導致部分

25、農民不清楚參加合作醫療的權利和義 務，心存疑慮，擔心合作醫療基金被挪用，擔心醫療費用升高、得不到實惠等等，影響了農 民參加新型農村合作醫療的積極性。4醫療隊伍的過度正規化國家對行醫資格進行規定本意是非常好的，即讓病人可以放心的去看病，減少醫療事故 的發生，提高醫療水平。但是對于行醫資格的規定同樣把很多具有豐富經驗的老中醫排除在 了治病救人的范圍之外。尤其是對于我國的農村，現在因為西藥價格普遍比較貴，中醫中藥 就是首選，法律的規定無疑是對他們的一個打擊。造成了一方面廣大農民因為價格貴而看不 起病，另一方面，大批民間醫師因得不到行醫資格而困守家中。五、完善新型農村合作醫療制度的對策建議通過對新型農

26、村合作醫療制度試點過程中存在問題的綜合分析，讓我們了解到新型農村 合作醫療制度在試點過程中并不是盡善盡美，還是在自己的某些不足。在我們對問題存在的 深層次原因進行了探討后，對新型農村合作醫療制度的發展提出了自己的一些建議，希望能 對新型農村臺作醫療制度的開展及以后的普及提供一點幫助。1加強宣傳目前，我國在新型農村合作醫療制度的試點過程中，有相當一部分農民由于受經濟條件 所限和傳統觀念影響，健康風險意識、自我保護意識及互助共濟觀念都比較淡薄，再加上歷 史上合作醫療三起三落，使不少農民對新型農村合作醫療制度持懷疑和觀望態度。因此，為 了保證我國新型農村合作醫療制度的順利實施，必須廣泛開展宣傳動員工

27、作。對新型農村合 作醫療制度的宣傳首先要明確宣傳對象農民。只有明確了宣傳對象，才能夠真正的做到 有的放矢。在此，必須采取傳統的農民喜聞樂見的形式進行宣傳，比如：在農村宣傳欄上舉 辦特刊，組織醫護人員免費迸村查體，舉辦農民知識競賽等形式。2提高對新型農村合作醫療制度艱巨性的認識新型農村合作醫療制度試點以來，有很多地方仍然對政策本身認識不到位，最主要表現 在以下兩個方面；一是違背實際情況。急功近利，盲目推行；二是自己開展合作醫療，而拋 棄國家相關政策，破壞了統一性。我們應該提高認識，來穩步推進合作醫療制度的試點。而且現階段應以新型農村合作醫療制度的穩固或可持續性作為主要目標。對于新型農村 合作醫療

28、的基本制度要保持統一，比如：堅持政府的支持、引導作用而非大包大攬或者不聞 不問；出資形式要求政府、集體和個人三方出資，講求互助共濟，而不能把所有的任務推到 政府身上；在參加的原則上要講求自愿，不能對農民進行強制等。這些基本的制度都必須遵 守，任何地方不遵守相關基本制度都會違背新型農村合作醫療制度的本質，不利于新型農村 合作醫療制度的進一步發展。但是在制度統一的同時，還要允許各地因地制宜的發展。避免統一的政策難以適應各地 實際而帶來的問題，讓地方管理者在客觀了解各種模式優劣的基礎上，根據本地的實際情況 自行作出選擇；在評價上不宣過多強調抗風險能力和公平性，以防地方政府盲目追求各種目 標而帶來更多

29、其他的問題。六、完善相關配套制度新型農村合作醫療制度建設，是我國農村醫療衛生事業的一個重要組成部分，對我國農 村醫療衛生事業的發展具有十分重要的完善和推動作用，但是，新型農村合作醫療制度的建 設本身也需要農村醫療衛生事業其他方面的協調發展，否則將會在很大程度上影響著合作醫 療的運行效果。對于配套制度的設計，主要應從以下幾個方面入手： 1完善農村公共衛生服務體系完善農村公共衛生服務體系可以為農民提供最基本的公共衛生保障，減少農村和農民發 病的機率，從源頭上遏制疾病的發生和發展，從而為脆弱的新型農村合作醫療制度減輕經濟 負擔。(1) 借鑒舊農村合作醫療的成功經驗首先，必須堅持傳統中醫。中醫是中華醫

30、學的精華，相生相克的醫理是中醫的精髓，它 既是中華民族最寶貴的物質財富，也是中華民族最寶貴的精神財富。其次，堅持“預防為主”的方針，并在新型農村合作醫療中發揮應有的作用。通過農村 合作醫療，在廣大農村大力推行衛生保健、計劃免疫、改廚改廁、清潔用水、整治居所環境 等，對農村群眾的身體健康、預防疾病是大有益處的。最后，建立健全農村衛生醫療保障機制。建立健全新的形式下的三級衛生醫療網絡，使 廣大農民群眾真正享受到“無病防病、有病治病”，保障其身體健康，而不是把重點僅僅放 在大病醫療保險上。如建立農民家庭的健康檔案，記載家庭情況、患病情況、體檢治療，分 戶建檔、分人立冊，并由鄉村醫生對家庭成員病史進行分析，提出預警措施；免費體檢服務， 對體檢中發現的病變，由上級醫院確診，及時控制病情并得以治療。(2) 加快醫療服務機構建設 新型農村合作醫療制度的建立，不僅需要合作醫療基金到位，更需要醫療服務機構到位。 發揮農村衛生服務網絡的整體功能，大力推進鄉村衛生服務一體化管理，逐步加強鄉、村兩 級衛生組織的功能，實現優勢互補、利益協調。2推進相關醫療體制改革(1) 引入競爭機制合作醫療服務具有一定的私人產品性質。因此，合理引入競爭機制有利于合作醫療機構 提供較好的醫療服務。引入合作醫療競爭主要從兩個方面入手：