1、 .wd.3P工程全操作流程及全套法律文件綜述政府和社會資本合作模式“Public-Private-Partnership，簡稱“PPP，于二十世紀九十年代發源于英國，泛指在根底設施和公共效勞領域，對符合條件的工程采取政府與社會資本合作經營的模式。這種模式是對傳統意義上應由政府負責并主導的社會效勞體系的補充或替代，如果工程投入、產出規劃、設計合理，管理標準，運行良好，這種方式既能在一定程度上解決政府的財政困境，也能提高政府提供社會效勞的效率及效益，也能為公眾創造福祉。為加大城市根底設施的投資建立，實現新型城鎮化的政策目標，轉變政府職能，十八屆三中全會明確提出“允許社會資本通過特許經營等方式參與

2、城市根底設施投資和運營，隨后國務院、財政部和國家發改委于2014下半年至2015年期間密集發文，積極推動PPP工程的實施，PPP模式在中國迎來新的開展浪潮已是大勢所趨。由于PPP工程參與主體眾多，法律關系、交易構造復雜，涉及到投融資、特許經營、招投標、政府采購、公司、預算等的眾多法律門類，如何實現PPP工程全流程標準運作，如何明確、具體的標準各方權利、合理分擔風險，需要參與者予以認真研究。今天座談會上有一位咨詢公司的經理根據自己工作遇到的PPP工程的實踐經歷，進展了匯總交流，根本上涵蓋了當前PPP工程的全部流程。PPP工程的操作流程包括工程識別、工程準備、工程采購、工程執行、工程移交五個階段，

3、PPP工程所涉的全套法律文件亦分別表達在這五個階段之內。PPP工程的全部操作流程及相關法律文件的概貌，詳見如下列圖表：一、工程識別階段所謂工程識別，即政府在確定一個根底設施及公共效勞類工程是否采用PPP模式時，需綜合評價該工程就是否符合“投資規模較大、需求長期穩定、價風格整機制靈活、市場化程度較高等條件，從而最終決定是否采用政府和社會資本合作模式PPP模式。一工程發起根據PPP工程發起方式的不同，PPP工程包括政府發起、社會資本發起兩種方式。在政府發起方式中，財政部門政府和社會資本合作中心應負責向交通、住建、環保、能源、教育、醫療、體育健身和文化設施等行業主管部門征集潛在政府和社會資本合作工程

4、。行業主管部門可從國民經濟和社會開展規劃及行業專項規劃中的新建、改建工程或存量公共資產中遴選潛在工程；在社會資本發起方式中，社會資本應以工程建議書的方式向財政部門推薦潛在政府和社會資本合作工程。在上述過程中，涉及到PPP工程中的第一個重要的法律文件?工程建議書?。工程建議書的主要內容一般包括：工程概況、工程必要性、工程規劃、工程建立條件分析、工程投融資方案等主要內容。二工程篩選財政部門會同行業主管部門，對潛在政府和社會資本合作工程進展評估篩選，確定備選工程。財政部門應根據篩選結果制定工程年度和中期開發方案。對于列入年度開發方案的工程，工程發起方應按財政部門的要求提交相關資料。新建、改建工程應提

5、交可行性研究報告、工程產出說明和初步實施方案；存量工程應提交存量公共資產的歷史資料、工程產出說明和初步實施方案。在上述過程中，涉及：1、新建、改建工程?工程可行性研究報告?、?工程產出說明?、?工程初步實施方案?；2、存量工程?存量公共資產的歷史資料?、?工程產出說明?、?工程初步實施方案?。三物有所值評價財政部門會同行業主管部門，從定性和定量兩方面開展物有所值評價工作。定性評價重點關注工程采用政府和社會資本合作模式與采用政府傳統采購模式相比能否增加供給、優化風險分配、提高運營效率、促進創新和公平競爭等。定量評價主要通過對政府和社會資本合作工程全生命周期內政府支出本錢現值與公共部門比擬值進展比

6、擬，計算工程的物有所值量值，判斷政府和社會資本合作模式是否降低工程全生命周期本錢。在上述過程中，涉及：?工程物有所值評價報告?，該文件主要包括物有所值定性分析、物有所值定量分析、物有所值評價結論等主要內容。四財政承受能力論證為確保財政中長期可持續性，工程所在地財政部門應根據工程全生命周期內的財政支出、政府債務等因素，對局部政府付費或政府補貼的工程，開展財政承受能力論證，每年政府付費或政府補貼等財政支出不得超出當年財政收入的一定比例。在上述過程中，涉及：?工程財政承受能力論證報告?，該文件主要包括工程根底信息、工程投資估算及資金籌措、工程產出說明、工程回報機制、政府運營補貼支出、風險承當支出等主

7、要內容。二、工程準備階段一管理架構構成通過物有所值評價和財政承受能力論證的工程，可進展工程準備。縣級含以上地方人民政府可建立專門協調機制，主要負責工程評審、組織協調和檢查督導等工作，實現簡化審批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有關職能部門或事業單位可作為工程實施機構，負責工程準備、采購、監管和移交等工作。二工程實施方案編制工程實施機構應組織編制工程實施方案。在上述過程中，涉及：?工程實施方案?，該文件主要包括：1、工程概況。工程概況主要包括根本情況、經濟技術指標和工程公司股權情況等。根本情況主要明確工程提供的公共產品和效勞內容、工程采用政府和社會資本合作模式運作的必要性和可行性，以及工

8、程運作的目標和意義。經濟技術指標主要明確工程區位、占地面積、建立內容或資產范圍、投資規模或資產價值、主要產出說明和資金來源等。工程公司股權情況主要明確是否要設立工程公司以及公司股權構造。2、風險分配根本框架。按照風險分配優化、風險收益對等和風險可控等原那么，綜合考慮政府風險管理能力、工程回報機制和市場風險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配工程風險。3、工程運作方式。工程運作方式主要包括委托運營、管理合同、建立-運營-移交、建立-擁有-運營、轉讓-運營-移交和改建-運營-移交等。4、交易構造。交易構造主要包括工程投融資構造、回報機制和相關配套安排。工程投融資構造主要說明工程資本性支出的資

9、金來源、性質和用途，工程資產的形成和轉移等。工程回報機制主要說明社會資本取得投資回報的資金來源，包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費等支付方式。相關配套安排主要說明由工程以外相關機構提供的土地、水、電、氣和道路等配套設施和工程所需的上下游效勞。5、合同體系。合同體系主要包括工程合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運營效勞合同、原料供給合同、產品采購合同和保險合同等。6、監管架構。監管架構主要包括授權關系和監管方式。授權關系主要是政府對工程實施機構的授權，以及政府直接或通過工程實施機構對社會資本的授權；監管方式主要包括履約管理、行政監管和公眾監視等。7、采購方式選擇。工程采購應根據?中華

10、人民共和國政府采購法?及相關規章制度執行，采購方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源采購。工程實施機構應根據工程采購需求特點，依法選擇適當采購方式。三物有所值、財政承受能力驗證財政部門應對工程實施方案進展物有所值和財政承受能力驗證，通過驗證的，由工程實施機構報政府審核；未通過驗證的，可在實施方案調整后重新驗證；經重新驗證仍不能通過的，不再采用政府和社會資本合作模式。三、工程采購階段一資格預審工程實施機構應根據工程需要準備資格預審文件，發布資格預審公告，邀請社會資本和與其合作的金融機構參與資格預審，驗證工程能否獲得社會資本響應和實現充分競爭，并將資格預審的評審報告提交財政部

11、門備案。資格預審公告應在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上發布。在上述過程中，涉及：1、?資格預審公告?內容應包括工程授權主體、工程實施機構和工程名稱、采購需求、對社會資本的資格要求、是否允許聯合體參與采購活動、擬確定參與競爭的合格社會資本的家數和確定方法,以及社會資本提交資格預審申請文件的時間和地點；2、?資格預審申請?；3、?資格預審評審?。二工程采購文件的編制工程有3家以上社會資本通過資格預審的，工程實施機構可以繼續開展采購文件準備工作。工程采購文件應包括采購邀請、競爭者須知包括密封、簽署、蓋章要求等、競爭者應提供的資格、資信及業績證明文件、采購方式、政府對工程實施機構的授權、實施方案

12、的批復和工程相關審批文件、采購程序、響應文件編制要求、提交響應文件截止時間、開啟時間及地點、強制擔保的保證金交納數額和形式、評審方法、評審標準、政府采購政策要求、工程合同草案及其他法律文本等。采用競爭性談判或競爭性磋商采購方式的，工程采購文件除上款規定的內容外，還應明確評審小組根據與社會資本談判情況可能實質性變動的內容，包括采購需求中的技術、效勞要求以及合同草案條款。在上述過程中，涉及：1、?采購邀請?；2、?競爭者須知?；3、?采購方式說明?；4、?采購程序說明?；工程實施機構應根據工程合同約定，監視社會資本或工程公司履行合同義務，定期監測工程產出績效指標，編制季報和年報，并報財政部門備案。

13、政府有支付義務的，工程實施機構應根據工程合同約定的產出說明，按照實際績效直接或通知財政部門向社會資本或工程公司及時足額支付。設置超額收益分享機制的，社會資本或工程公司應根據工程合同約定向政府及時足額支付應享有的超額收益。社會資本或工程公司違反工程合同約定，威脅公共產品和效勞持續穩定平安供給，或危及國家平安和重大公共利益的，政府有權臨時接收工程，直至啟動工程提前終止程序。在工程合同執行和管理過程中，工程實施機構應重點關注合同修訂、違約責任和爭議解決等工作。1、合同修訂。按照工程合同約定的條件和程序，工程實施機構和社會資本或工程公司可根據社會經濟環境、公共產品和效勞的需求量及構造等條件的變化，提出

14、修訂工程合同申請，待政府審核同意后執行。2、違約責任。工程實施機構、社會資本或工程公司未履行工程合同約定義務的，應承當相應違約責任，包括停頓侵害、消除影響、支付違約金、賠償損失以及解除工程合同等。3、爭議解決。在工程實施過程中，按照工程合同約定，工程實施機構、社會資本或工程公司可就發生爭議且無法協商達成一致的事項，依法申請仲裁或提起民事訴訟。四中期評估工程實施機構應每3-5年對工程進展中期評估，重點分析工程運行狀況和工程合同的合規性、適應性和合理性；及時評估已發現問題的風險，制訂應對措施，并報財政部門備案。政府相關職能部門應根據國家相關法律法規對工程履行行政監管職責，重點關注公共產品和效勞質量

15、、價格和收費機制、平安生產、環境保護和勞動者權益等。社會公眾及工程利益相關方發現工程存在違法、違約情形或公共產品和效勞不達標準的，可向政府職能部門提請監視檢查。在上述過程中，涉及：1、工程公司設立文件；2、?融資方案?；3、?履約保函?；4、?工程產出績效指標季/年報?；5、?工程產出說明?；6、?修訂工程合同申請?等。五、工程移交階段一移交準備工程移交時，工程實施機構或政府指定的其他機構代表政府收回工程合同約定的工程資產。工程合同中應明確約定移交形式、補償方式、移交內容和移交標準。移交形式包括期滿終止移交和提前終止移交；補償方式包括無償移交和有償移交；移交內容包括工程資產、人員、文檔和知識產

16、權等；移交標準包括設備完好率和最短可使用年限等指標。采用有償移交的，工程合同中應明確約定補償方案；沒有約定或約定不明的，工程實施機構應按照“恢復一樣經濟地位原那么擬定補償方案，報政府審核同意后實施。二性能測試工程實施機構或政府指定的其他機構應組建工程移交工作組，根據工程合同約定與社會資本或工程公司確認移交情形和補償方式，制定資產評估和性能測試方案。工程移交工作組應委托具有相關資質的資產評估機構，按照工程合同約定的評估方式，對移交資產進展資產評估，作為確定補償金額的依據。工程移交工作組應嚴格按照性能測試方案和移交標準對移交資產進展性能測試。性能測試結果不達標的，移交工作組應要求社會資本或工程公司進展恢復性修理、更新重置或提取移交維修保函。社會資本或工程公司應將滿足性能測試要求的工程資產、知識產權和技術法律文件，連同資產清單移交工程實施機構或政府指定的其他機構，辦妥法律過戶和管理權移交手續。社會資本或工程公司應配合做好工程運營平穩過渡相關工作。三績效評價工程移交完成后，財政部門應組織有關部門對工程產出、本錢效益、監管成效、可持續性、政