1、當前土地市場存在的主要問題及對策中國的土地市場的發(fā)展是打破計劃手段而以市場方式配置資源的過程， 表現(xiàn)為政 府主導的強制性制度變遷演進路徑。 近幾年雖然土地的市場化進程發(fā)展較快， 但 原有體制的慣性、土地市場的二元性、政府參與土地經(jīng)營等方面的因素， 使我國 的土地市場發(fā)育不是很完善，目前土地市場存在許多急需改革的方面， 主要問題 如下：1農(nóng)村與城市分割的二元性土地制度以及相關的國家對城市土地一級市 場的壟斷現(xiàn)象，造成土地市場的“價格雙軌制”，扭曲了市場功能。中國的土地制度是土地為國家和集體所有， 歸屬各級政府進行管理。根據(jù)相 關法律，所有土地進入城市市場必須首先由城市政府當局進行強制征用， 集體

2、土 地轉(zhuǎn)為建設用地時必須收歸國有，然后通過幾種方式將之再配置給城市使用者。因此政府擁有從農(nóng)村獲得土地及將之轉(zhuǎn)換給城市使用者的排他性權(quán)力。這種二元制土地結(jié)構(gòu)在土地轉(zhuǎn)換中的價格雙軌制造成了以下問題：農(nóng)村土地所有者和使用者不能參與土地市場的交易，不能參與分配土地在城市市場所產(chǎn)生的增值收益， 所獲土地補償遠遠低于農(nóng)用地在城市被作為建設用地和商業(yè)用地的土地價值；由于可以強制低價從農(nóng)村獲得土地，助長了對土地的無效利用，造成城市“攤大餅” 式粗放擴張，加大了農(nóng)田流失率；地方政府通過土地征用獲得大量預算外收入， 形成“土地財政”，助長了地方政府對土地轉(zhuǎn)讓收入及土地相關融資的過度依賴， 也導致土地儲備制度功能異

3、化；由于土地價格雙軌制的價格差，出現(xiàn)了大量的尋 租現(xiàn)象，為腐敗創(chuàng)造了可能。2 管理土地的制度和法律框架不適應發(fā)展過程中出現(xiàn)的新情況新問題。中國近些年在界定土地使用者與國家的權(quán)利及責任方面所進行的改革已取 得進展，但依舊存在沿著城市土地和農(nóng)村土地兩個軌道分別進行改革的問題，管理土地的制度和法律框架相互矛盾或不完整：首先是法律涵蓋面不健全。在我國 憲法中表明政府為了“公共利益”有權(quán)征用土地，但在土地管理法中對“公 共利益”沒有進行明確的闡述和界定，也沒有對其具體范圍進行嚴格限定。 這類 限制的缺乏，為政府壟斷土地一級市場提供了便利。 在此框架下，政府既作為土 地的惟一供給者參與市場，同時又是市場的

4、仲裁者，政府角色的雙重性導致強制 性征地范圍過于寬泛；其次在土地補償方面存在法律缺陷。 在土地管理法下，土 地的價值是根據(jù)其在城市的位置來確定的， 它與補償?shù)哪康臒o關，而土地征用的 補償標準是與過去三年農(nóng)業(yè)年均產(chǎn)值的倍數(shù)相關聯(lián)。在土地被作為商業(yè)用途時， 給農(nóng)民的補償明顯會低于政府從最終使用者那里獲得的轉(zhuǎn)讓費。考慮到城鄉(xiāng)之間的收入和生活水平差距及擴大趨勢，補償標準過低。總之，我國土地方面的法律法規(guī)在一些重要的活動領域缺乏明確、適當?shù)囊?guī)則，缺乏規(guī)制土地儲備的框架，缺乏規(guī)制土地收益權(quán)質(zhì)押貸款的政策，等等。為進一步完善土地市場，建議從以下方面著手：1進一步完善市場土地配置機制，限定政府在土地市場中的權(quán)

5、利、責任 范圍，建立透明公開的土地市場。土地公有制從各方面來分析都是符合中國的基本國情的， 應堅持土地公有的 地位毫不動搖。在此框架下要進行的制度安排就是修正土地市場的利益主體的權(quán) 利范圍，建立透明公開的土地市場，有效地制約部分地方政府的行為， 減少違法 違規(guī)行為的發(fā)生。土地問題涉及的利益主體主要包括既是經(jīng)濟社會管理者又是土 地管理者的政府、土地的實際占有者及土地需求者，其中最主要的問題在于前兩 者。因此在加強政府作為土地管理者地位的同時，要進一步發(fā)揮市場配置資源的 基礎作用，改革和完善土地稅費改革，合理分配土地收益，強化土地實際占有者 尤其是農(nóng)民的權(quán)益。(1) 以完善土地稅費改革為途徑，降低

6、地方政府“經(jīng)營土地”的沖動，將 政府配置公有土地的權(quán)利限制在合理的范圍內(nèi)。要界定國家征地的“公共利益”的范圍，國土資源管理部門對此要進行明確規(guī)劃， 必須對政府強制性征地進行嚴 格限制，對征地的目的和范圍要有嚴格的界定，國家不能濫用征地權(quán)。國家征收、 征用農(nóng)民的承包地時，應當考慮土地由于城鎮(zhèn)化和工業(yè)化產(chǎn)生的巨額級差收益分 配方向，應當按照土地的公平價格對失地農(nóng)民進行補償， 不能犧牲農(nóng)民利益來降 低城市建設成本。這就需要對現(xiàn)行的土地稅費進行改革， 合理分配土地收益，- 是對地方政府進行城市建設獲得的穩(wěn)定的收入來源進行制度安排，統(tǒng)一土地稅 費，統(tǒng)一征收土地財產(chǎn)稅；二是統(tǒng)籌安排土地收益，協(xié)調(diào)各方面的利

7、益，將更大 比例的土地收益用于新農(nóng)村建設；三是在完善規(guī)章制度的基礎上，可考慮將農(nóng)村 集體土地直接進入市場。(2) 進一步發(fā)育土地市場。要充分發(fā)揮市場配置資源的基礎作用。城市各 種建設用地更大范圍地通過市場公開出讓，完善推行土地“招拍掛”制度。嚴格 劃分土地利用的性質(zhì)，對于經(jīng)營性土地使用權(quán)必須實行“招拍掛”出讓，防止國 有土地資產(chǎn)的流失，加強對經(jīng)營性土地使用權(quán)出讓的管理。 將采取協(xié)議出讓的工 業(yè)用地也開始采用“招拍掛”制度，允許和規(guī)范集體建設用地入市流轉(zhuǎn)，農(nóng)民集 體所有土地轉(zhuǎn)化用途時應該同城市土地“同地、同價、同權(quán)”。(3) 限定政府在土地市場上雙重角色的功能， 界定政府在涉及土地市場方 面的行

8、政空間和職能范圍。在向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌過程中，政府要推動甚至主導 土地市場化發(fā)育和發(fā)展的進程，必須代表市場經(jīng)濟發(fā)展方向，政府參與土地市場 的建設應從創(chuàng)造和經(jīng)營市場向培育和服務市場轉(zhuǎn)變。通過培育市場主體、加強市 場監(jiān)管等，推動土地市場發(fā)育。首先，明確劃分各級政府、土地管理部門及職能 部門的職責范圍，明確權(quán)力分工，既不能越位，也不能缺位。第二，健全法律制 度，實現(xiàn)政府經(jīng)濟職能的法制化。以法律的形式明確規(guī)定政府的行政行為， 切實 保護市場中各方的利益。第三，遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，合理確定供應土地的數(shù)量、 時機、出讓方式、年限、價格等，實現(xiàn)土地的集約利用和節(jié)約利用。要提高行政行為的透明度，公開辦事程序，嚴

9、格界定并向社會公開有關出讓 方式的適用范圍，從而防止土地市場中的“尋租活動”、“隱形市場”。完善政 府及各職能部門（土地行政管理部門、銀行、財政、工商、稅務等）的內(nèi)部工作 制度和程序，讓所有土地使用者明確辦理的條件和要求。更有效地監(jiān)督各部門的 行政行為，加快土地督察員制度建設，加強社會有效監(jiān)督，防止個別執(zhí)法機關和 管理部門的非理性行為等。2 改革深層次的體制缺陷以完善土地市場建設。根據(jù)公共選擇理論，政府也是有自己目標偏好的“經(jīng)紀人”。當前土地市場、 土地制度存在諸多問題，重要的原因在于存在體制缺陷，政府官員有追求政績、 擴大自己權(quán)利的沖動，可通過膨脹自身的土地配置權(quán)利獲得相關利益，這些偏好導致

10、市場發(fā)育不充分甚至扭曲。因此改革體制缺陷也是土地市場發(fā)展的重要因 素。一是改革現(xiàn)有的不合理的政績考核體系和不完善的行政干部選拔任用制度。 目前考核政績的重要指標就是經(jīng)濟發(fā)展，有些地方簡單地把經(jīng)濟發(fā)展等同于GD P增長，加劇了地方政府推動固定資產(chǎn)投資和城市建設的沖動。單純追求GDP的增長速度同任用干部掛鉤，導致地方政府一味追求政績工程、 形象工程。由于 政府擁有最大的國有資源一一土地，利用配置土地資源實現(xiàn)GDP增長就是實現(xiàn) 其目的的重要手段，這必然促使地方政府過多地參與市場、 經(jīng)營土地獲利以進行 其他方面的建設或投資；二是改革現(xiàn)有事權(quán)、財權(quán)不匹配的財政體制，從制度上逐步消除地方政府對“土地財政”

11、的過分依賴。我國的改革正處于轉(zhuǎn)軌時期，當 前政府的“全能政府”的性質(zhì)沒有很大改變，尤其是基礎設施的公共物品需要政 府的投入，土地的粗放性、擴張性利用成為重要的財政資源。 因此要界定各級政 府的事權(quán)，加大一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模及對城市基礎設施給予專項補貼；加強對地方政府土地融資的管理，改革現(xiàn)有的集體土地補償制度，完善市場配置土地資 源的方式，進一步推進地方政府融資行為合理化； 將土地資產(chǎn)與收益管理納入到 公共財政的規(guī)范管理，逐步調(diào)整國有土地出讓金管理政策， 逐步調(diào)整國有土地出 讓金收入分配政策，界定各級政府的土地資本預算權(quán)限劃分與預算責任，建立預算約束和預算激勵相對等的土地資本預算管理體系。3 進一步加強土地的法律框架建設，完善土地法規(guī)，對土地的開發(fā)利用建立在科學合理健全的法律制度基礎之上。科學合理健全的法律制度是保障市場良好運行的基礎。要抓緊建立健全一批 規(guī)范土地資源配置權(quán)益和具體操作方式的法律法規(guī)。 物權(quán)法要整合迄今已經(jīng)取得 的法律進展，并且要將內(nèi)涵擴展，對重要的經(jīng)濟活動領域提供明確、 適當?shù)囊?guī)則 和程序，改變物權(quán)法草案照搬現(xiàn)有的土地管理法規(guī)和中央文件的做法。為了解決土地法律框架與現(xiàn)實的差距，具體可從以下方面入手：首先是對土地征用法做出 相應的改進，特別是對“公共利益