1、監督法講座稿      監督法的頒布實施，是完善人民代表大會制度的一項重要舉措，對于各級人大常委會依法履行監督職權，健全監督機制，加強監督實效，促進依法行政、公正司法，更好的發揮人民代表大會制度的特點和優勢，推進社會主義民主法治建設都具有重大的現實意義和深遠的歷史意義，必將使各級人大常委會的監督工作邁上一個新的臺階。       一、監督法的主要特點       1、監督法將調整范圍定位于人大常委會的監督工作。我國各級人民代表大會和縣級以上各級人大常委會都

2、有對“一府兩院”的監督權，但是各級人大每年通常只開一次會，不可能對“一府兩院”工作實施經常性的監督，對“一府兩院”工作實施經常性監督的職權是由人大常委會行使的；且這些年各地方為加強人大監督工作所進行的各種探索也需要加以規范的，因此，監督法將調整范圍定位于規范人大常委會的監督工作。       2、監督法堅持從我國國情和實際出發的原則，區別不同情況作出規定。對于實踐經驗比較成熟的，加以深化、細化，作出具體規定；實踐經驗尚不成熟，又需要作規定的，作出原則規定，為進一步改革留下空間；缺乏實踐經驗，各方面的意見又不一致的，暫不作規定，待條件成熟時再作補充完善。&

3、#160;      3、監督法完善了人大常委會對“一府兩院”工作實施監督的形式和程序。憲法和有關法律已經賦予人大常委會對“一府兩院”工作的監督權，監督法不需要賦予其新的監督權。目前實踐中的突出問題是監督的形式和程序不夠完善。為了進一步增強監督實效，監督法著重將人大常委會對“一府兩院”工作的監督進一步予以規范化、程序化。       4、監督法注重處理好與憲法和有關法律的關系。對憲法和有關法律已有的規定原則上只作銜接性的規定，不都照抄照搬，以增加針對性和可操作性。    &#

4、160;  5、監督法強調人大常委會監督工作的民主化、公開化。國家權力機關的監督權，是人民當家作主、管理國家事務權利的體現。人大常委會的監督應體現人民的意志，并向人民群眾公開，接受人民的監督。           二、行使監督權的原則      1、堅持中國共產黨的領導的原則。堅持黨的領導，是做好人大一切工作的首要前提和根本保證。各級人大常委會要始終自覺地接受同級黨委領導，貫徹黨委的決策部署，緊緊圍繞中心、服務大局，依法行使監督權，把堅

5、持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來。人大常委會黨組要發揮政治領導核心作用，常委會全年開展監督工作的計劃安排，及時向黨委請示；專項工作報告的審議意見、法律法規執法檢查報告等監督工作的主要情況以及重要意見、建議，及時向黨委報告；監督工作遇到重大問題，及時報告黨委并請黨委協調解決；需經主任會議審議的包括監督方面的重要問題，黨組要先行研究，把握好原則和方向；充分發揮常委會組成人員和機關干部中的黨員帶頭作用，切實貫徹黨委意圖，依照法定程序實現黨的主張和人民意志的統一。       2、堅持依法行使監督權的原則。一是人大常委會行使監督

6、權，必須依據憲法和有關法律規定，嚴格按法定的權限辦事。憲法、法律規定的職權要行使到位，否則就是失職；憲法法律沒有規定的，不能越權，越權違法。二是 “一府兩院”接受監督也應當遵守相應的程序規定。監督法的制定和實施，使人大監督工作有法可依、按法辦事。       3、堅持民主集中制，遵循集體行使職權的原則。各級人大常委會要圍繞關系改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題開展監督。確定專項工作報告的議題、開展執法檢查等，都要把人大代表提出的建議、批評、意見和視察、調研中發現的突出問題，作為重要依據。對專項工作報告、計劃和預算執行情況的報

7、告、審計工作報告、執法檢查報告等，人大常委會組成人員的審議意見須經主任會議集體研究后交辦，作出的相關決議要得到過半數的贊成才能獲得通過，這樣才具有法律效力。       4、堅持接受人民代表大會監督的原則。人大常委會作為人民代表大會的常設機關，必須對本級人民代表大會負責并報告工作，接受它的監督。縣以上的各級人民代表大會有權改變或者撤銷本級人民代表大會常務委員會不適當的決定，罷免常務委員會組成人員。因此，監督法第十四條、第二十條、第二十七條等都規定，人大常委會審議各項報告及審議意見、作出的相關決議，“一府兩院”對其研究處理情況或者執行決

8、議情況的報告，向本級人民代表大會代表通報。這不僅保障了人大代表的知情權，也便于國家權力機關對它的常設機關進行監督。       5、堅持向社會公開原則。人大行使監督權必須接受人民群眾的監督，體現人民代表大會由人民當家作主的本質屬性，反映我國社會主義民主政治建設的內在要求。堅持公開原則，歸根到底就是堅持一切權力屬于人民，堅持人民代表大會對人民負責，受人民監督。向社會公開是形式，接受人民群眾監督是目的。             &

9、#160;         三、人大監督的七種主要形式         “一府兩院”專項工作報告的聽取和審議       (一) 聽取和審議“一府兩院”專項工作報告概述。       1、這種監督形式的特點是：(1)具有經常性。 (2)具有針對性。 (3)具有及時性。(4)具有實效性。 在近二十年人大監督工作的實踐中，各級人大及

10、其常委會對“一府兩院”工作的監督形式進行了積極的探索。其中，地方人大常委會在對政府工作的監督上，大體形成了“述職評議”和“工作評議”兩種做法。      2聽取和審議專項工作報告，也就是工作評議，但比較而言，開展工作評議，更能體現人大常委會監督的特點，發揮人大常委會監督的優勢。       第一，開展工作評議，可以把對工作的監督和對人的監督有機地統一起來。把對有關部門主管領導干部的工作業績和存在問題寓于其中，實際上也體現了對他們履行職責的監督，這樣，就把對工作的監督和對人的監督很好地結合了起來。

11、       第二，工作評議，不僅可以評議本級政府及其組成部門，還可以評議政府直屬機構和在本行政區域內的上級垂直領導機構。       第三，工作評議，可以圍繞改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題進行評議，而不必是否必要都人人評一遍。       監督法把述職評議統一納入到工作評議，對聽取和審議“一府兩院”專項工作報告作了規范化、程序化的規定。     

12、60; 3開展對“兩院”的工作評議，也可以說是類案監督。各方面關注的一個問題是個案監督問題。                   計劃和預算監督        一、計劃監督的內容和程序      監督法第十六條規定，國務院和縣級以上地方人民政府應當在每年六月至九月期間，向本級人大常委會報告本年度上一階段本級國民經濟和社會發展計劃

13、的執行情況。而上一年度計劃執行情況的報告，一般是與當年計劃草案及計劃報告一并由政府提出；按照憲法的有關規定，一并由人民代表大會審查和批準。       聽取和審議半年度計劃執行情況報告的工作程序和步驟一般是：(1)前期調研。財政經濟工作委員會在報告之前的一段時間里，向政府有關綜合經濟部門和其他有關部門了解情況，取得資料，聽取意見。分析研究經濟社會發展面臨的形勢和問題。在調研的基礎上，形成若干簡報和背景材料，為常委會審議提供必要的參考。(2)聽取和審議報告。常委會舉行全體會議，聽取政府國民經濟和社會發展計劃主管部門負責人受政府委托所作的半年度計劃

14、執行情況報告，常委會審議報告時，有關部門和工作機構應當派熟悉情況的有關負責人員到會，聽取意見，并根據常委會組成人員的要求說明情況、回答詢問。(3)常委會組成人員審議報告的發言，常委會組成人員對報告的審議意見，交由政府研究處理；政府應當將研究處理情況及時書面報告常委會。 二、預算監督的內容和程序 (二)預算監督的主要形式、程序和步驟       1審查和批準決算       決算是對年度預算執行情況最終的、全面的反映，也是一年來國民經濟和社會發展計劃執行結果在財政收支上的集中反

15、映。按照預算法的規定，中央決算和地方各級政府決算的審批權在本級人大常委會。常委會對決算的審查和批準，實質上是對年度預算執行情況的最終結果進行監督。      監督法第十五條規定，國務院應當在每年六月，縣級以上地方各級人民政府應當在每年六月至九月期間，將前一年度的本級決算草案提請本級人大常委會審查和批準。決算草案應當按照本級人民代表大會批準的預算所列科目編制，按預算數、調整數或者變更數以及實際執行數分別列出，并作出說明。       常委會舉行會議時，由人大財經委提出關于前一年度決算的審查報告。主

16、要內容是：(1)總的評價，提出是否批準政府決算草案的建議；(2)預算執行中存在的主要問題；(3)做好財政預算工作的建議。財經委的審查報告，與政府決算和有關報告一道，由常委會組成人員進行審議。常委會最后作出的相關決議，一般是對財經委的審查報告表示同意，決定批準政府決算，并提出若干要求。       2聽取和審議半年度預算執行情況報告       監督法第十六條規定，國務院和縣級以上地方人民監政府應當在每年六月至九月期間，向本級人大常委會報告本年度上一階段本級預算的執行情況。按照

17、工作慣例，一般是在政府提出上一年度決算草案及決算報告的同時報告本年度前一階段本級預算的執行情況。      3、 聽取和審議半年度預算執行情況報告的工作程序和步驟一般是：(1)前期調研。財經委和預算工委在報告之前的一段時間里，向政府財政、稅務、海關等有關部門了解情況，取得資料，聽取意見。有時還召開座談會，邀請有關單位和專家參加，分析研究經濟社會發展特別是預算收支面臨的形勢和問題。在調研的基礎上，形成若干簡報和背景材料，為常委會審議提供必要的參考。(2)聽取和審議報告。常委會舉行全體會議，聽取政府財政部門負責人受政府委托所作的半年度預算

18、執行情況報告；常委會采取分組會議的形式，必要時也可以采取聯組會議的形式，審議這一報告。常委會審議報告時，有關部門和工作機構應當派熟悉情況的工作人員到會，聽取意見，并根據常委會組成人員的要求說明情況、回答問題。(3)常委會組成人員審議報告的發言，由工作機構的人員如實記錄，送發言人校核后編發簡報；審議中的重要動態和審議意見，編印專報，報常委會領導。常委會組成人員對報告的審議意見，交由政府研究處理；政府應當將研究處理情況及時書面報告常委會。       根據監督法第二十條第二款的規定，常委會聽取的預算執行情況報告及審議意見，人民政府對審議意

19、見的研究處理情況或者執行決議情況的報告，向本級人民代表大會代表通報并向社會公布。       3審查和批準預算調整方案       預算調整是指預算在執行中因特殊情況需要增加支出或者減少收入，使原批準的收支平衡的預算的總支出超過總收入，或者使原批準的預算中舉借債務的數額增加的部分變更。各級政府對于必須進行的預算調整，應當編制預算調整方案。預算調整方案的審批權在本級人大常委會。未經批準，不得調整預算，不得作出任何使原批準的收支平衡的預算的總支出超過總收入或者使原批準的預算中舉借

20、債務的數額增加的決定。       監督法第十七條對預算調整及相關問題作出了如下規定：(1)預算經人民代表大會批準后，在執行過程中需要作部分調整的，國務院和縣級以上地方人民政府應當將調整方案提請本級人大常委會審查和批準。(2)嚴格控制不同預算科目之間的資金調整。預算安排的農業、教育、科技、文化、衛生、社會保障等資金需要調減的，國務院和縣級以上地方人民政府應當提請本級人大常委會審查和批準。(3)國務院和縣級以上地方人民政府有關主管部門應當在本級人大常委會舉行會議審查和批準預算調整方案的一個月前，將預算調整初步方案提交本級人大財政經濟委員會進行初步

21、審查，或者送交常委會有關工作機構征求意見。       政府財政部門應當及時向人大財經委和常委會預算工委通報預算調整的有關情況。對預算調整進行監督的有關工作程序和步驟，與上述審批決算、半年度預算執行情況報告的有關工作程序和步驟基本相同，監督的重點主要是調整的必要性和方案的可行性。       三、聽取和審議審計工作報告       審計是獨立檢查會計賬目，監督財政收支、財務收支的真實、合法、效益的專門活動。主體是專門的機構和人員；對象是

22、被審計單位，審計的客體是它們的財政收支、財務收支；審計的基本職能是監督，基本方式是檢查會計賬目；審計的目的是保證財政收支、財務收支的真實、合法、效益。       按照審計法第四條的規定，國務院和縣級以上地方人民政府應當每年向本級人大常委會提出審計機關對預算執行和其他財政收支的審計工作報告。審計工作報告應當重點報告對預算執行的審計情況。必要時，人大常委會可以對審計工作報告作出決議。國務院和縣級以上地方人民政府應當將審計工作報告中指出的問題的糾正情況和處理結果向本級人大常委會報告。    

23、0;  監督法第十九條規定，常委會每年審查和批準決算的同時，聽取和審議本級人民政府提出的審計機關關于上一年度預算執行和其他財政收支的審計工作報告。監督法第二十條規定，常委會組成人員對審計工作報告的審議意見交由本級人民政府研究處理。人民政府應當將研究處理情況向常委會提出書面報告。常委會認為必要時，可以對審計工作報告作出決議，本級人民政府應當在決議規定的期限內，將執行決議的情況向常委會報告。常委會聽取的審計工作報告及審議意見，人民政府對審議意見的研究處理情況或者執行決議情況的報告，向本級人民代表大會代表通報并向社會公布。     

24、0; 人大常委會聽取和審議審計工作報告的程序和步驟，基本上與預算監督的有關程序和步驟相類似，在會議議程上與審批決算、半年度預算執行情況報告安排在同一次會議審議。按照工作慣例，人大財經委在關于政府決算的審查報告中，對審計工作報告亦作出總的評價和回應；同時建議政府責成有關部門和地方對審計查出的問題，認真分析原因，切實加以整改，依法追究責任，在年底前將糾正情況和處理結果向人大常委會提出報告。      法律法規實施情況的檢查      一、執法檢查制度的特征      執

25、法檢查作為全國人大常委會和縣級以上地方各級人大常委會行使監督職權的重要方式，其目的就是為了保障憲法和法律的正確實施，保證行政權、審判權、檢察權的依法正確行使，保護公民和法人的合法權益。它具有自身的基本特征。       第一，執法檢查的性質是國家權力機關的監督       執法檢查是國家權力機關行使監督職權的特定方式。執法檢查，政府過去也搞。政府的執法監督從其性質上看，是上級行政機關對下級行政機關的層級監督；是對下級行政機關具體行政行為的監督。而人大常委會的執法檢查則是一種國家權力機關

26、的監督。作為國家權力機關的監督，執法檢查不直接處理具體問題和案件。對執法檢查中發現的具體問題和案件，要向人大常委會報告，由人大常委會會議審議并提出意見，交由法律實施機關依法辦理。過去一些地方人大在進行執法檢查時，介入了具體問題和案件的處理，這是同國家權力機關監督的性質相悖的。       第二，執法檢查的主體是各級人大常委會       執法檢查的主體是常務委員會。1、本級人民代表大會有關專門委員會或者常務委員會有關工作機構根據常務委員會的授權，以常務委員會的名義具體組織實施執法檢查工作，是執法

27、檢查具體工作的組織實施者，而不是以自己的名義，獨立地開展執法檢查工作的執法檢查主體。這樣規定，是為了保證執法檢查監督工作的統一與協調，避免多頭檢查，重復交叉。這是對執法檢查工作經驗的總結和升華。 2、人大常委會在開展執法檢查時，政府及其有關部門查一般都協同前往，那是在接受人大常委會執法檢查的監督，而不是聯合檢查。過去一些地方搞人大與政府部門的聯合執法檢查，甚至與政協聯合檢查，混淆了執法檢查主體與其他工作主體之間的關系，是與法律的規定不相符的。       第三，執法檢查的監督對象是法律實施機關   

28、60;   如果說政府監督的特點之一是層級監督，而人大執法監督的特點則主要是同級監督。執法檢查的監督對象應當是本級法律實施機關。1、本級法律實施機關除“一府兩院”，還包括相關的實行垂直領導體制的直屬機構；2、執法檢查組深入基層，了解法律在基層的實際實施情況，但這只是為了更好地監督本級法律實施機關的執法工作，而不是對下級法律實施機關進行直接監督。        第四，執法檢查既是法律監督也是工作監督       人大監督包括法律監督和工作監督。通過執法檢查可

29、以發現“一府兩院”和下級人大及其常委會作出的各種規范性文件是否合法，因此，執法檢查也具有法律監督的性質。同時，通過執法檢查也可以發現“一府兩院”工作中存在的不足，因此，執法檢查也具有工作監督的性質。       二、執法檢查工作的組織與實施       (一)執法檢查計劃的制定       監督法第二十二條規定：“各級人民代表大會常務委員會參照本法第九條規定的途徑，每年選擇若干關系改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會

30、普遍關注的重大問題，有計劃地對有關法律、法規實施情況組織執法檢查。”根據這一要求，執法檢查項目的確定和計劃的安排，一是要圍繞黨和國家的工作中心和改革發展穩定的大局，圍繞常委會的年度工作重點，把握好執法檢查的正確方向。二是圍繞法律法規實施過程中普遍存在的傾向性問題、抓住關系人民群眾切身利益、群眾普遍關注、反映強烈的熱點難點問題。還要考慮在一定客觀條件下能否取得預期的效果。三是要集中力量、突出重點，抓住關鍵。避免過多過濫。四是擬進行檢查的法律、法規已頒布實施一定時期，有必要檢查執法情況，總結經驗，改進工作。       參照監督法第九條規

31、定的常委會聽取和審議專項工作報告的議題的確定途徑，執法檢查項目可以通過下列途徑反映的問題確定：一是本級人大常委會在執法檢查中發現的突出問題；二是本級人大代表提出的建議、批評和意見集中反映的問題；三是本級人大常委會組成人員提出的比較集中的問題；四是本級人大專門委員會、常委會工作機構在調查研究中發現的突出問題；五是人民來信來訪集中反映的問題；六是社會普遍關注的其他問題。      “常務委員會年度執法檢查計劃，經委員長會議或者主任會議通過，印發常務委員會組成人員并向社會公布。”       (二)執

32、法檢查方案的擬定       執法檢查方案應當包括檢查的重點內容、檢查組組成和分組情況、檢查的時間和地點、檢查的步驟和方式等內容。執法檢查方案經審批后，由常委會辦事機構書面通知法律實施主管機關及有關下一級人大常委會和檢查組全體人員。       (三)執法檢查組的組成       監督法第二十四條規定，“常務委員會根據年度執法檢查計劃，按照精干、效能的原則，組織執法檢查組。”“執法檢查組的組成人員，從本級人民代表大會常務委員會

33、組成人員以及本級人民代表大會有關專門委員會組成人員中確定，并可以邀請本級人民代表大會代表參加。”       由于執法檢查工作涉及面廣，執法檢查組不可能對每一個地方都進行檢查。同時為了發揮各地人大常委會在執法檢查過程中的作用，可以根據需要進行委托執法檢查。監督法第二十五條規定，“全國人民代表大會常務委員會和省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會根據需要，可以委托下一級人民代表大會常務委員會對有關法律、法規在本行政區域內的實施情況進行檢查。受委托的人民代表大會常務委員會應當將檢查情況書面報送上一級人民代表大會常務委員會。” 

34、;      (四)執法檢查工作的開展       1、 執法檢查組在正式開展執法檢查前，首先要開好第一次執法檢查組全體會議，聽取法律法規實施主管機關關于法律法規實施情況的匯報，研究部署執法檢查工作。檢查組的成員和工作人員，要熟悉和掌握有關法律、法規和政策，收集有關法律法規實施情況的材料，做好執法檢查的準備。       2、 法律法規實施主管機關應當根據人大常委會的執法檢查方案的要求，在同級政府的領導下，認真準備有關法律法規

35、實施情況的匯報，由主要負責人出席第一次執法檢查組全體會議并匯報有關法律法規實施情況。法律法規實施主管機關還應當做好執法檢查的有關配合工作。       3、在進行執法檢查工作的過程中，執法檢查組可以采用聽取匯報、詢問、召開座談會、個別走訪、抽樣調查、實地考察、調閱案卷、查看文件等多種形式，了解和掌握法律法規實施的真實情況，研究法律法規實施中存在的問題。要求被檢查的法律法規實施主管機關提供必要的協助，并且不得對向執法檢查組反映情況的當事人進行打擊報復。       4、 執法檢

36、查組的執法檢查活動結束時，視工作需要，可以向接受執法檢查的當地人大常委會和法律法規實施的相關部門反饋所了解的當地法律法規實施的情況，但不宜對當地法律法規實施的工作提出結論性的意見。       5、在執法檢查工作結束后，執法檢查組應當再次召開執法檢查組全體會議，聽取各執法檢查小組的匯報，對所檢查法律法規的實施情況作全面評價，對法律法規實施中存在的問題及原因進行分析，提出改進執法工作的建議，研究向常委會匯報的執法檢查報告稿，并就執法檢查中發現的問題與法律法規實施主管機關交換意見。     

37、;  6、執法檢查中應注意解決好的幾個問題：一是要注重實效，力戒形式主義。避免“熱熱鬧鬧搞檢查，認認真真走過場”。二是切實做到輕車簡從，同級法律法規實施機關可以不陪同檢查，到基層時也不要層層陪同。以往的一些執法檢查，人員過多，到基層時又層層陪同，隊伍龐大，車隊排成長龍，不僅不能卓有成效地開展執法檢查工作，而且還給當地增加了過重的負擔。這是必須堅決克服的。三是執法檢查中不直接處理具體案件。執法檢查中發現的具體案件和收到的群眾來信，執法檢查組應轉交常委會辦公廳，由辦公廳統一轉交有關部門依法處理。執法檢查組不直接處理執法檢查中發現的具體案件和收到的群眾來信。四是充分發揮輿論監督的作用。在開

38、展執法檢查時，凡是有條件的地方，請電視臺、電臺、報刊記者參加，既報道公正執法、廉潔奉公的典型，也要對發現的重大典型違法事件及其處理結果，公之于眾，并追蹤報道。這對于促使有關部門嚴格執法，及時糾正違法行為，積極采取整改措施，在全社會形成有法必依、執法必嚴、說違法必究的氛圍，有積極的推動作用。       (五)執法檢查報告的形成       監督法第二十六條規定，“執法檢查結束后，執法檢查組應當及時提出執法檢查報告，由委員長會議或者主任會議決定提請常務委員會審議。”“執法檢查報告包括下列

39、內容：(一)對所檢查的法律、法規實施情況進行評價，提出執法中存在的問題和改進執法工作的建議；(二)對有關法律、法規提出修改完善的建議。”       執法檢查組在執法檢查結束后，應當指定專人負責綜合各執法檢查小組的報告、委托檢查的有關省、自治區、直轄市人大常委會的報告，以及法律法規實施主管機關的匯報等有關材料，提出執法檢查報告稿。執法檢查報告稿的內容應當包括：對所檢查的法律法規實施情況的總體評價；法律法規實施中存在的主要問題及主要原因；改進執法工作的主要建議；對法律法規本身需要修改、補充、解釋的建議等。執法檢查報告稿由執法檢查組組長負責主持研究

40、、修改和審定。向委員長會議或者主任會議匯報，由委員長會議或者主任會議決定列入常委會會議議程。如有必要，執法檢查報告稿應當在審議前征求人民政府和人民法院、人民檢察院的意見。       三、執法檢查報告的審議和處理       1、常委會全體會議聽取執法檢查報告時，由執法檢查組組長向全體會議報告。常委會分組審議執法檢查報告時，有關法律法規實施主管機關和相關專門委員會應當派人到會聽取意見、回答詢問。執法檢查組可以向常委會會議提供文字、視聽等形式的參閱資料，由常委會辦事機構統一印發會議。&#

41、160;      2、監督法第二十七條規定：“常務委員會組成人員對執法檢查報告的審議意見連同執法檢查報告，一并交由本級人民政府、人民法院或者人民檢察院研究處理。人民政府、人民法院或者人民檢察院應當將研究處理情況由其辦事機構送交本級人民代表大會有關專門委員會或者常務委員會有關工作機構征求意見后，向常務委員會提出報告。必要時，由委員長會議或者主任會議決定提請常務委員會審議，或者由常務委員會組織跟蹤檢查；常務委員會也可以委托本級人民代表大會有關專門委員會或者常務委員會有關工作機構組織跟蹤檢查。”    

42、60;  3、常委會會議結束后的規定期間內，常委會辦事機構應當將常委會會議對執法檢查報告的審議意見，匯總整理成常委會會議審議意見，由常委會辦事機構將執法檢查報告和審議意見，函送人民政府辦事機構、人民法院或者人民檢察院，同時抄送相關專門委員會。       4、法律法規實施主管機關在收到執法檢查報告和審議意見后，應當認真進行研究，制定整改方案，采取整改措施，認真改進工作。同時將研究處理情況送交本級人民代表大會有關專門委員會或者常務委員會有關工作機構征求意見，并在收到執法檢查報告和審議意見后一般在6個月內向人大常委會提出整改情況

43、的書面報告。相關專門委員會或者常務委員會有關工作機構一般應當在執法檢查報告送交人民政府辦事機構、人民法院或者人民檢察院的3個月內，就整改情況聽取相關部門匯報，進行跟蹤督查，并督促法律法規實施主管機關在規定期間內向常委會會議提出整改情況的書面報告。       5、常務委員會的執法檢查報告及審議意見，人民政府、人民法院、人民檢察院對其研究處理情況的報告，過去的做法是一般不完全公開。這不利于執法檢查工作的透明，不利于執法檢查工作接受社會和輿論的監督。為了增加執法檢查工作的透明度，更好地接受社會監督、輿論監督，監督法第二十七條第二款規定：“

44、常務委員會的執法檢查報告及審議意見，人民政府、人民法院或者人民檢察院對其研究處理情況的報告，向本級人民代表大會代表通報并向社會公布。”常務委員會的執法檢查報告及審議意見，人民政府、人民法院、人民檢察院對其研究處理情況的報告，除了以適當方式向本級人民代表大會代表通報外，主要通過公報的形式向社會公開發布。        四、執法檢查的后續跟蹤        執法檢查的后續跟蹤是執法檢查工作的重要組成部分。過去的執法檢查工作，比較注重執法檢查的過程，往往容易忽視執法檢查后

45、的跟蹤檢查。監督法中明確規定：對人民政府、人民法院或者人民檢察院向常務委員會提出研究處理情況報告，“必要時，由委員長會議或者主任會議決定提請常務委員會審議，或者由常務委員會組織跟蹤檢查；常務委員會也可以委托本級人民代表大會有關專門委員會或者常務委員會有關工作機構組織跟蹤檢查。”這就為人大常委會開展對法律、法規實施情況的跟蹤檢查提供了法律依據。這里所說的“必要”，一是指法律法規實施主管機關對整改工作認識不到位，措施不得力，成效不明顯，常務委員會組成人員仍不滿意；二是指法律法規實施主管機關雖已采取措施，但整改目標的實現需要一個不斷推進的過程，因而需要繼續進行審議或者跟蹤檢查。不論是繼續進行審議或者

46、組織跟蹤檢查，都需要委員長會議或者主任會議作出決定。            規范性文件的備案審查      這里所稱的規范性文件，是指除憲法和法律外，以下兩類文件：一是行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、國務院部門規章、地方政府規章。這些文件都是我國法的淵源，是我國法律體系的組成部分。二是上述文件之外其他由國家機關制定的決議、決定、命令和司法解釋等。這些文件雖然不是我國法的淵源，不是我國法律體系的組成部分，但也都是普遍適用的。這里

47、所稱的備案審查，指的是前述兩類規范性文件在生效之后，要按法定期限報法定的機關備案，由接受備案的機關進行分類、存檔，在規范性文件的有效期間，依法對其監督審查的活動。       備案的本意是備查。上述行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例等報送備案后，接受備案的機關應當依法開展審查工作。審查分為主動審查和被動審查。所謂主動審查，指的是在沒有任何國家機關和公民提出審查要求或建議的情況下，由專門委員會或者法制工作委員會主動開展的審查工作。這大體是由于某一法規存在明顯的與憲法或者法律相抵觸的問題，粗經過目即可發現。但是，這類情況畢竟是少見的。從實際情

48、況來說，審查工作是以被動審查為主的。所謂被動審查，是以某些國家機關和公民、法人以及其他組織提出審查要求為前提。以被動審查為主的備案審查制度，比較符合實際。因為：第一，備案審查的法規日積月累，數量很大，任何接受備案的機關都難以組織足夠的力量，逐件逐條對法規進行審查。第二，更為主要的，各種法千差萬別，所涉及的社會關系紛繁復雜，除明顯的違憲違法外，有些規定是否與憲法法律相抵觸，只有通過實施才能暴露出來。       監督法第五章對于縣級以上地方各級人大常委會審查決定、決議和命令的規定，包括兩個部分，一是關于備案的程序，二是對不適當的文件予以撤銷的法律

49、界限。       一、關于備案審查程序。      監督法沒有作具體規定，而是規定“由省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會參照立法法的有關規定，作出具體規定”。這就是說，監督法把制定相關備案審查工作程序的權力，授予了省級人大常委會。      1對制定機關提出備案要求。包括備案文件的內容、文件份數、報送備案的時限等。       2備案文件的接收。接受備案的機關要確定一個機構，負

50、責對備案文件的接收、登記、存檔，并按照常委會的分工，將報送備案的文件分送有關專門委員會或工作委員會。       3備案文件審查的啟動。如前所說，審查工作可以分為主動審查和被動審查。對極少數明顯違憲、違法等不適當的文件，可以主動進行審查。絕大多數文件應采用被動審查方式，即有關方面提出審查要求后，才予以審查。參照全國人大常委會的做法，被動審查還可分為兩個渠道：一種是重要國家機關如下級人大常委會和同級“一府兩院”提出審查要求，即進入正式審查程序。另一種是重要國家機關以外的機關、團體、企事業組織或公民個人提出審查建議，可交法制工作機構或有關

51、其他機構先行研究，必要時，進入正式審查程序。       4備案文件的審查程序。對備案文件的審查，應在常委會秘書長的主持下，由專門委員會、工作委員會和其他辦事機構分工合作進行。要確定有關機構的責任和工作時限，屆時提出審查報告。在審查時，可以同有關規范性文件的制定機關采用適當方式進行溝通和協商，提出意見，如制定機關接受意見，對有關規范性文件予以修改或廢止，則審查即告停止。如確有違憲、違法等“不適當”的問題，制定機關又拒絕修改或廢止，則應報經秘書長或主任會議同意，由有關專門委員會或工作委員會或常委會辦事機構，向報送機關提出書面審查意見。 

52、      5撤銷備案文件的決定。對違憲、違法或有其他“不適當”問題的規范性文件，制定機關拒絕修正或廢止，應當向常委會主任會議提出撤銷該規范性文件的議案，由主任會議決定是否提請常委會審議。       二、關于對不適當的文件予以撤銷的法律界限        監督法對于規范性文件中哪些屬于“不適當”的情形，作出了實體性的規定，并規定對這些不適當的文件或者文件中的不適當內容，有關人大常委會可以予以撤銷。所謂規范性文件“不適當”，包括如下情形：

53、0;      (一)超越權限，限制或者剝奪公民、法人和組織的合法權益，或者增加公民、法人和組織義務的。       1、超越權限做出規定即屬違法，這是不言而喻的。按照我國的立法體制和行政管理體制，凡屬于上級機關行使的權力，不經授權，下級機關不得行使。凡屬權力機關行使的權力，未經授權，行政機關不得行使。而且，有些法定權力，行使機關也不得向其他機關授權。超越權限的規范性文件應予撤銷，是理所當然的。       2、限制公民、法人

54、和其他組織的合法權益。所謂合法權益，就是法律、法規規定的權利和利益，它包括廣泛的內容，如政治權利、財產權利、人身權利、勞動權利、受教育權利以及其他社會權利。對這些權利，沒有法律依據，不經法定程序，任何機關、團體、組織或人員，都不準予以限制或剝奪。依照監督法的規定，如果下級人大或同級政府的規范性文件，有限制公民、法人和其他組織合法權益的規定，都在審查、撤銷之列。       3、增加公民、法人和其他組織的義務。無論地方權力機關，還是地方行政機關，都不應違反憲法、法律和法規的規定，任意給公民、法人和其他組織設定義務，隨意增加群眾的負擔。前

55、些年在某些基層政府中一度發生的亂收費、亂攤派等現象，就是這方面的突出表現。這類規范性文件，當然也在審查、撤銷之列。       (二)違反法律、法規規定的。       違法的內涵比較寬泛，不容易用幾句話概括完整。從實際情況看，有一些現象屬明顯違法，如違反法律、法規的立法宗旨，違反法律、法規的具體規定，違法設定行政許可，違法設定行政處罰等，如，有的地方規定制作和銷售饅頭也要許可，并專門成立了的“饅頭辦”，這是明顯濫設許可。應視為違反法律、法規。如果規范性文件中發生這些問題，也

56、都在審查、撤銷之列。       (三)有其他不適當的情形，應當予以撤銷的。       不是所有不適當都要予以撤銷，而是不適當達到一定程度，應當予以撤銷的，才給予撤銷。所謂“不適當”，除越權和違法外，一般是指明顯不恰當、不合理、不公平。就是說，這些規范性文件未必越權和違法，但從一般常理看，或脫離實際，或顯失公平，有損人民的利益和國家機關的宗旨。比如，有的地方不區分城市和農村、新車和舊車，不切合實際地要求所有上路汽車的尾氣排放必須達到國際最高標準，不達標的，一律不得上路，違背了客觀實際

57、；又如，有的地方規定外地啤酒、香煙等產品不得進入本地銷售，或者對外地啤酒、香煙等產品額外征收費用，或者禁止外地到本地收購農產品，違反了平等競爭要求，造成市場分割；這些都是屬于不適當、應當予以撤銷的情形。           詢問和質詢      一、詢問和質詢的性質      詢問和質詢是人大常委會組成人員對政府及其部門、法院、檢察院工作中不清楚、不理解、不滿意的方面提出問題，要求有關機關作出說明、解釋的一

58、種活動。詢問和質詢的目的，是為了獲知“一府兩院”的工作情況和其他有關情況或者對“一府兩院”的工作提出批評，以督促他們改進工作中的缺點和錯誤，提高依法辦事水平和工作效率。所以，詢問和質詢雖然是常委會組成人員的個人行為，但其性質是人大常委會行使監督職權的方式之一，是人大常委會監督權的一種獨特運行方式。       與其他監督方式相比，詢問和質詢有其自身的特點：一是簡便性。詢問和質詢提出和處理程序都比較簡單。一般情況下，當次會議提出，當次會議就可以由有關機關答復；詢問可以個人或者幾個人聯合口頭提出，或者書面提出；詢問和質詢都可以口頭答復，也

59、可以書面答復，簡便易行。二是經常性。詢問和質詢可以經常、反復運用，沒有次數限制。對同一個機關，不同常委會組成人員可以分別提出詢問或者質詢；一個常委會組成人員可以對不同機關同時提出詢問或者質詢；詢問和質詢兩種形式可以單獨使用，也可以配合使用，直至達到了解情況、督促改進工作之目的。三是針對性。詢問和質詢都是針對特定問題提出的，有關機關的答復也必須針對常委會組成人員所提出的問題。四是互動性。詢問和質詢是常委會組成人員提出問題，由有關機關答復。通過一問一答，常委會組成人員可以加深對“一府兩院”工作情況的了解，“一府兩院”也可以更清楚地了解常委會組成人員所關心的問題和意見，有利于促進常委會組成人員與“一

60、府兩院”的相互溝通和理解，具有很強的互動性。       二、詢問和質詢的異同      共同點：詢問與質詢都是人大常委會監督權的運行方式。都是來源于人大常委會的監督權；都是以常委會組成人員的個人名義提出問題，要求有關機關作出答復，以達到了解情況，督促“一府兩院”改進工作之目的；對詢問和質詢的答復，都可以口頭答復，也可以書面答復。      主要區別：(1) 側重點不同。詢問的功能，主要是獲取情況，同時也有批評的功能；質詢的功能，主要是批評，同時

61、也有獲取情況的功能，因此，兩者之間的側重點有所不同。(2) 程序不同。詢問的程序比較簡便，隨問隨答；質詢的程序比較嚴格，必須依照一定的程序進行。(3)對提出的時間規定不同。詢問是在審議議案和報告過程中提出的，質詢在會議期間隨時可以提出。 (4)人數和方式不同。詢問，常委會組成人員可以個人單獨提出，也可以幾個人聯合提出，可以口頭提出，也可以書面提出；質詢只能由一定人數的常委會組成人員書面聯名提出，不能口頭提出。(5)對答復人的規定不同。詢問可以由被詢問機關的負責人答復，也可以由被詢問機關下屬機構的有關負責人答復；質詢必須由受質詢機關的負責人答復。(6)對答復的規定不同。詢問通常由有關機關當場口頭

62、答復，如果對答復不滿意，可以當場跟進提出詢問，只有在不能當場口頭答復的，經說明原因后，才另定時間答復或者書面答復；質詢由委員長會議或者主任會議確定答復的時間和方式，可以決定在當次會議答復，也可以在下次會議答復；可以口頭答復，也可以書面答復，有關機關答復后，如果提出質詢的常委會組成人員過半數對答復不滿意的，可以要求再次答復，經委員長會議或者主任會議決定，由受質詢機關再作答復。       三、詢問的提出與答復       詢問與質詢相比，程序更加簡便，方式更加靈活，因此，更便于

63、操作和開展。由于詢問采取提出問題，要求解答的方式，比質詢更加緩和，互動性更強，所以詢問往往更易于被“一府兩院”所接受。因此，詢問是人大常委會行使職權經常運用的一種方式。       監督法第三十四條規定：“各級人民代表大會常務委員會會議審議議案和有關報告時，本級人民政府或者有關部門、人民法院或者人民檢察院應當派有關負責人員到會，聽取意見，回答詢問。”根據這一規定，詢問的提出和答復程序是：       1提出詢問的主體，主要是常委會組成人員，同時，列席常委會會議的本級人大代表、專門委員會

64、成員、常委會工作機構負責人和下一級人大常委會負責人等，也可以提出詢問。常委會組成人員可以個人，也可以幾個人聯合提出詢問；可以口頭提出，也可以書面提出。       2提出詢問的時間，應當是常委會會議期間審議議案和有關報告的時候，在常委會閉會期間，無法提出詢問。在常委會閉會期間，如果常委會組成人員提出問題，要求有關機關答復，可以采取提出建議、批評和意見的形式，由常委會辦事機構交有關機關作出答復。       3提出詢問的內容，應當與正在審議的議案和報告有關，但為了加深對議案和報

65、告的理解，以便深入進行審議，詢問也不一定僅僅限于議案和報告本身，凡與議案和報告相關的問題，也可以提出詢問。       4提出詢問的對象，應當是正在審議的議案和報告所涉及的工作的相關機關，比如常委會審議義務教育問題專項工作報告時，可以向義務教育主管部門提出詢問，但也不僅限于義務教育主管部門，也可以向與義務教育直接相關的其他部門(如財政部門、教材出版主管部門等)提出詢問。       5詢問的答復，監督法明確規定，常委會審議議案和有關報告時，“一府兩院”應當派有關負責人員到會，

66、因此，詢問提出后，通常由有關機關當場口頭答復，不能當場答復的，比如所提問題不是該機關的職責范圍或者所提問題比較復雜需要進行必要的材料準備工作，經說明原因后，可以在下次會議上答復或者書面答復。      6詢問的跟進，詢問經有關機關答復后，提出詢問的常委會組成人員和其他人員如果仍有不清楚的問題，可以當場跟進提出詢問，由有關機關答復。因此，詢問具有很強的互動性，有利于對問題進行深入審議討論。        四、質詢案的提出與答復   

67、60;    1質詢案的提出        監督法第三十五條第一款規定：“全國人民代表大會常務委員會組成人員十人以上聯名，省、自治區、直轄市、自治州、設區的市人民代表大會常務委員會組成人員五人以上聯名，縣級人民代表大會常務委員會組成人員三人以上聯名，可以向常務委員會書面提出對本級人民政府及其部門和人民法院、人民檢察院的質詢案。”第二款規定：“質詢案應當寫明質詢對象、質詢的問題和內容。”根據上述規定，提出質詢案，必須符合以下六項要求：     &#

68、160;  第一，提出質詢案的主體，必須是常委會組成人員，不是常委會組成人員不是質詢案提出主體。如人大代表可以在代表大會期間依法提出質詢案，但代表在列席常委會會議時，不能提出質詢案，也不能與常委會組成人員共同聯名提出質詢案。       第二，質詢案必須符合法定人數，即：全國人大常委會組成人員10人以上聯名，省級和設區的市、自治州人大常委會組成人員5人以上聯名，縣級人大常委會組成人員3人以上聯名，可以提出質詢案。不符合法定人數，不能作為質詢案提出，可以作為詢問提出。     

69、  第三，質詢案必須以書面形式提出，不能以口頭形式提出。如果以口頭形式提出，應當按照詢問處理。       第四，質詢案必須明確所要質詢的對象。質詢案必須寫明向誰提出，要求誰作答復。一個質詢案，應當只針對一個質詢對象，不能同時針對多個質詢對象，以便明確答復機關。如果常委會組成人員要求對多個質詢對象提出質詢，應當分別提出幾個質詢案。質詢對象，包括本級政府及其各部門、法院、檢察院。政府部門，既包括政府組成部門，也包括辦事機構、直屬機構。政府部門、法院和檢察院下屬機構的行為，分別由政府部門、法院、檢察院統一向人大常委會負責，因此，這些機關的

70、下屬機構不是質詢對象。本級人大常委會、專門委員會、上級或者下級機關、社會團體、企業事業單位等，都不屬于常委會組成人員的質詢對象。      第五，質詢案必須明確所要質詢的問題。質詢案必須寫明質詢什么問題。沒有明確的問題，受質詢機關就無法答復。一般來講，一個質詢案應當只提出一個問題，如果有多個問題需要質詢，可以分別提出幾個質詢案。       第六，質詢案必須明確所質詢的內容。質詢案必須寫明因為什么具體事項、什么理由提出質詢，并提供該事項必要的有關情況，以便受質詢機關準確把握常委會組成人員質詢的意

71、圖，希望了解的情況范圍或者不滿意的事項，作出有針對性的答復。       3質詢案的答復       質詢案的答復包括以下三個步驟：       第一，由委員長會議或者主任會議決定交受質詢機關答復。委員長會議或者主任會議決定的內容包括以下三項：(1)答復的形式，即是口頭答復還是書面答復。(2)答復的場所，即決定口頭答復的，應明確在常委會會議上答復，還是在有關的專門委員會會議上答復。(3)答復的時間，即是在常委會會議期間答復，還是閉會期間

72、答復，以及具體的答復日期。      第二，口頭答復的，必須由受質詢機關負責人到會答復。書面答復的，應當由受質詢機關負責人簽署。      第三，質詢案答復后，委員長會議或者主任會議認為必要時，將答復質詢案的情況報告印發常委會會議。      4對質詢案答復不滿意的處理       根據有關法律規定和各方面意見，總結實踐經驗，監督法第三十七條規定：“提質詢案的常務委員會組成人員山的過半數對受質詢機關的答復不滿意的，可以提出要求，經委員長會議或者主任會議決定，由受質詢