1、析審計(jì)處罰依據(jù)不一致問(wèn)題2009年6月16日15:12:48 作者：安徽省淮北市審計(jì)局 趙勇軍來(lái)源：審計(jì)研究2006年第5期依法行政是現(xiàn)如今對(duì)行政機(jī)關(guān)提出的工作要求，作為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的審計(jì)機(jī)關(guān)，處理好審計(jì)法與相關(guān)法律法規(guī)的適用與銜接, 是提高依法行政水平的關(guān)鍵所在。但由于不同的法律法規(guī)規(guī)范社會(huì)關(guān) 系的范圍和角度不同，也由于制定時(shí)間有先有后，法律環(huán)境不斷發(fā)生 變化，相關(guān)法律法規(guī)之間常常存在不一致之處。認(rèn)真研究這些差別, 準(zhǔn)確把握法律法規(guī)的適用規(guī)則，對(duì)于提咼審計(jì)執(zhí)法水平，完善法制體 系都十分必要。一、審計(jì)執(zhí)法主體的銜接 法律由誰(shuí)來(lái)執(zhí)行，在法律實(shí)施過(guò)程中居于重要地位，確立執(zhí)法主體及其權(quán)限是設(shè)定執(zhí)法權(quán)

2、的關(guān)鍵所在。 國(guó)務(wù)院全面推進(jìn)依法行 政實(shí)施綱要提出，建立健全行政執(zhí)法主體資格制度，行政執(zhí)法機(jī)關(guān) 應(yīng)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政執(zhí)法。財(cái)政違法行為處罰處分條例（以下簡(jiǎn)稱(chēng)條例）進(jìn)一步明確了審計(jì)機(jī)關(guān)在財(cái)政違法行為處罰中 的主體地位和權(quán)限，但審計(jì)機(jī)關(guān)仍要注意執(zhí)法主體的法律授權(quán)。比如,條例基本取消了對(duì)行政事業(yè)單位的罰款處罰，但會(huì)計(jì)法第四 十二條、第四十三條規(guī)定了對(duì)私設(shè)會(huì)計(jì)賬簿，偽造、變?cè)鞎?huì)計(jì)憑證等 行為由縣級(jí)以上人民政府財(cái)政部門(mén)責(zé)令限期改正，可以對(duì)單位并處3000元或 5000元以上 5萬(wàn)元或 10萬(wàn)元以下的罰款。條例基于 公共財(cái)政體制的建立，則無(wú)此規(guī)定。對(duì)于此類(lèi)違法行為，會(huì)計(jì)法 賦予了財(cái)政機(jī)關(guān)的執(zhí)法主體

3、地位， 審計(jì)機(jī)關(guān)能否直接作出處罰決定？ 回顧審計(jì)執(zhí)法的歷史， 由于初期法律體系的不完善， 出于對(duì)審計(jì)執(zhí)法 效率的考慮， 一些地方審計(jì)機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)一些違法違紀(jì)問(wèn)題時(shí)， 有時(shí)會(huì) 依據(jù)相關(guān)的財(cái)經(jīng)法規(guī)直接處罰，而沒(méi)有考慮審計(jì)執(zhí)法主體資格的獲 得。這一點(diǎn)在新 稅收征收管理法實(shí)施前關(guān)于稅款處罰的爭(zhēng)執(zhí)中集 中得到了說(shuō)明。行政主體合法是行政合法的首要內(nèi)容，行政職權(quán)是行政主體實(shí)施行政管理活動(dòng)的資格及其權(quán)能， 因而行政職權(quán)必須基于法律的授 予。再以金融審計(jì)為例， 商業(yè)銀行法第八章中多處規(guī)定，對(duì)金融 違法行為由中國(guó)人民銀行予以處罰。 審計(jì)機(jī)關(guān)直接依據(jù) 商業(yè)銀行法 規(guī)定的罰款種類(lèi)和幅度進(jìn)行處罰，就是越權(quán)行為。在新形勢(shì)下

4、，審計(jì) 機(jī)關(guān)必須加強(qiáng)執(zhí)法意識(shí)， 在審計(jì)職權(quán)范圍內(nèi)行使審計(jì)權(quán)力。 審計(jì)法 及相關(guān)法律法規(guī)賦予了審計(jì)機(jī)關(guān)公告、 移送處理、 檢查審計(jì)意見(jiàn)落實(shí) 情況的執(zhí)法主體資格，條例第三十條就體現(xiàn)了這一精神。二、審計(jì)處罰的法律適用 如何正確適用各種不同的法律規(guī)范，維護(hù)法制的協(xié)調(diào)統(tǒng)一是提高審計(jì)質(zhì)量的關(guān)鍵。在法律規(guī)范發(fā)生沖突時(shí)， 立法法規(guī)定了正 確適用法律規(guī)范的適用規(guī)則。 比如，“同位價(jià)的法律規(guī)范具有同等法 律效力，在各自權(quán)限范圍內(nèi)實(shí)施”。 但有時(shí)同位價(jià)的法律也會(huì)有不 致之處，比如同是國(guó)務(wù)院頒布的條例， 審計(jì)法實(shí)施條例第四十九條規(guī)定，對(duì)拒絕、妨礙檢查的，可給予 5 萬(wàn)元的罰款，但條例第 二十一條對(duì)此類(lèi)行為卻沒(méi)有賦予罰

5、款權(quán)， 那么針對(duì)這一行為， 能否罰 款？按照新法優(yōu)于舊法的適用規(guī)則，根據(jù)立法環(huán)境的變化和立法精 神，就不應(yīng)處以罰款。這一規(guī)則同樣適用于審計(jì)法實(shí)施條例第五 十三條，該條規(guī)定對(duì)被審計(jì)單位違反國(guó)家規(guī)定的財(cái)務(wù)收支行為， 有違 法所得的處以違法所得 1 倍以上 5 倍以下罰款，沒(méi)有違法所得的處以 5萬(wàn)元以下罰款。條例卻無(wú)此規(guī)定，而只規(guī)定了處分權(quán)，這些不致之處，在審計(jì)法及其實(shí)施條例的修訂過(guò)程中應(yīng)該得到重視。特別法優(yōu)于一般法是法律沖突時(shí)的又一適用規(guī)則。 比如行政處罰法作為一般法，規(guī)定了違法行為的處罰時(shí)效是 2 年，而稅 收征收管理法對(duì)稅收違法行為的處罰時(shí)效規(guī)定為 5 年。因此，對(duì)審 計(jì)發(fā)現(xiàn)的稅收違法行為追訴

6、時(shí)效就是 5 年。再如，行政處罰法規(guī) 定了行政處罰的簡(jiǎn)易程序，而審計(jì)法明確規(guī)定了審計(jì)程序，審計(jì) 執(zhí)法就不能適用簡(jiǎn)易程序。由于審計(jì)法規(guī)定的各種時(shí)限過(guò)長(zhǎng)，對(duì) 一些緊急事項(xiàng)顯得有些繁瑣。 針對(duì)無(wú)行政處罰， 事實(shí)確鑿并有法定依 據(jù)的項(xiàng)目引入簡(jiǎn)易程序值得考慮。三、審計(jì)報(bào)告的法律銜接審計(jì)報(bào)告及相關(guān)文書(shū)在現(xiàn)有法律法規(guī)體系內(nèi)如何銜接也值得研究。比如，根據(jù) 1999 年中央兩辦關(guān)于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的兩個(gè)暫行向同級(jí)規(guī)定要求， 審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)被審計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)干部所在部門(mén)、 單位違反財(cái)經(jīng)法 規(guī)的問(wèn)題應(yīng)作出審計(jì)決定或者向主管機(jī)關(guān)提出處理處罰意見(jiàn)， 人民政府提交任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果報(bào)告。 由于文件規(guī)定與審計(jì)法 并無(wú)沖突，因此， 對(duì)同

7、一任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)事項(xiàng)，審計(jì)機(jī)關(guān)既要依據(jù)審計(jì)法出具審計(jì)意見(jiàn)書(shū)、審計(jì)決定書(shū)，又要向同級(jí)人民政府提交 審計(jì)結(jié)果報(bào)告。審計(jì)署第 6 號(hào)令審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量控制辦法 （試 行）又以審計(jì)報(bào)告取代了審計(jì)意見(jiàn)書(shū)。如何劃分幾種公文在內(nèi)容和體式上的區(qū)別，也是一個(gè)實(shí)踐中難以把握的問(wèn)題。依據(jù)審計(jì)法出具的審計(jì)意見(jiàn)書(shū)（或?qū)徲?jì)報(bào)告） 就是具有法律效力的文書(shū)， 在內(nèi)容加以改進(jìn)， 抄送有關(guān)部門(mén)完全可以 作為責(zé)任界定的法律依據(jù)。 更值得注意的是， 審計(jì)項(xiàng)目如果與上級(jí)審 計(jì)機(jī)關(guān)統(tǒng)一部署的財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)項(xiàng)目相重合， 那么，對(duì)同一個(gè)被 審計(jì)單位，則要出具財(cái)務(wù)收支審計(jì)的審計(jì)意見(jiàn)書(shū)（或?qū)徲?jì)報(bào)告）、審 計(jì)決定書(shū)，又要出具領(lǐng)導(dǎo)干部任期（

8、或離任）的審計(jì)意見(jiàn)書(shū)（或?qū)徲?jì) 報(bào)告）、審計(jì)結(jié)果報(bào)告，其繁瑣更是降低了工作效率。因此，在規(guī)范 性文件的制定過(guò)程中，也要注意和相關(guān)法律法規(guī)的銜接。再如，在審計(jì)處罰過(guò)程中，審計(jì)機(jī)關(guān)以審計(jì)報(bào)告征求意見(jiàn)稿代替了行政處罰法第三十一條規(guī)定的處罰告知程序。由于行政 處罰法是一般法， 審計(jì)法是特別法，這就涉及到新法優(yōu)于舊法 和特別法優(yōu)于一般法兩條適用規(guī)則不一致時(shí)如何解決的問(wèn)題。 總體上 說(shuō)，審計(jì)行為并不與立法精神相違背。 但在告知當(dāng)事人依法享有的權(quán) 利上，似有不完善之處。比如復(fù)議權(quán)利是在其后的審計(jì)決定中告知的， 沒(méi)有處罰前告知。 審計(jì)報(bào)告對(duì)違法問(wèn)題的社會(huì)公告， 是否是一種比警 告更嚴(yán)厲的處理處罰？是否應(yīng)事前告知

9、？被公告人如何享有行政、 司 法救濟(jì)權(quán)？這些在審計(jì)法律體系構(gòu)建過(guò)程中也應(yīng)該得到重視。四、與原有處罰規(guī)定的銜接 在條例實(shí)施過(guò)程中，如何做好與同時(shí)廢止的國(guó)務(wù)院關(guān)于違反財(cái)政法規(guī)處罰的暫行規(guī)定 （以下簡(jiǎn)稱(chēng)暫行規(guī)定）之間的 銜接也十分重要。 其中要特別注意的一個(gè)重要的法規(guī)適用原則就是法 不溯及既往原則。法律規(guī)范的溯及力是法律規(guī)范對(duì)它生效前所發(fā)生的事件和行為是否適用的問(wèn)題。 法律規(guī)范只能對(duì)其生效后的單位和個(gè)人的行為起 規(guī)范作用， 不能要求人們遵守還沒(méi)有制定的法律規(guī)范。 一個(gè)單位和個(gè) 人違反財(cái)政法規(guī)， 其對(duì)后果的預(yù)測(cè)是根據(jù)當(dāng)時(shí)的法律規(guī)范作出的。 如 果允許法律規(guī)范具有溯及性， 人們就無(wú)法知道自己的哪些行為將

10、要受 到懲罰，也就沒(méi)有了行動(dòng)的自由，社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)也就無(wú)法正常運(yùn)轉(zhuǎn)。法不溯及既往， 立法法第八十四條對(duì)此作出了明確規(guī)定。但僅此 還不夠，還要注意另一個(gè)重要適用從舊兼從輕原則。 這是法律法規(guī)適 用的慣例，比如刑法第十二條對(duì)此就有更加明確的規(guī)定。法不溯 及既往和從舊兼從輕原則對(duì)于條例的正確實(shí)施十分重要。在 2005 年審計(jì)工作中，審計(jì)機(jī)關(guān)查閱的一般是 2004 年或更早時(shí)期的賬目。從法不溯及既往原則出發(fā)，我們對(duì) 2005年 2月 1日 前發(fā)生的財(cái)政違法行為還不能完全放棄引用 1987 年暫行規(guī)定的 相關(guān)條款。比如在對(duì)違法行為責(zé)任人的追究中， 條例加大了處分 的力度。如果條例關(guān)于對(duì)責(zé)任人處分的規(guī)定與暫

11、行規(guī)定不一 致，則只能是遵守“從舊兼從輕”的原則，依暫行規(guī)定或與條 例相比中的較輕處分。 再如罰款，條例基本沒(méi)有賦予財(cái)政部門(mén)、 審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)行政單位財(cái)政違法行為的罰款權(quán)，那么對(duì)于 2005年 2月 1日前發(fā)生的財(cái)政違法行為，我們從“從舊兼從輕”的原則出發(fā)，就 不能再適用暫行規(guī)定的條款，也就不能對(duì)行政單位進(jìn)行罰款處罰。這樣處罰才更符合當(dāng)前公共財(cái)政體制的實(shí)際，符合條例的立法精 神。由于條例在這方面的規(guī)定沒(méi)有刑法明確，因此這兩條原則尤其值得我們?cè)诜煞ㄒ?guī)的過(guò)渡期中加以注意， 以免在行政訴 訟中敗訴。五、面對(duì)法律沖突時(shí)的選擇 雖然立法法確立了不同效力等級(jí)的法律規(guī)范沖突時(shí)的適用規(guī)則，但仍不能完全解決法律規(guī)

12、范之間的沖突問(wèn)題。 在審計(jì)執(zhí)法中， 審計(jì)人員不僅要面對(duì)立法技術(shù)缺陷， 也要面對(duì)改革中的創(chuàng)新， 一些地 方出臺(tái)的地方保護(hù)政策、優(yōu)惠政策、改革措施等與法律、行政法規(guī)的 沖突。比如，法律規(guī)范之間的首要適用規(guī)則是上位法優(yōu)于下位法，面 對(duì)地方性法規(guī)與上位法的沖突，審計(jì)機(jī)關(guān)就面臨著更困難的選擇。2003年，河南省某市中級(jí)人民法院在審理一起有關(guān)種子糾紛中，審 判長(zhǎng)依據(jù)上位法優(yōu)于下位法的原則， 直接做出了地方人大通過(guò)的地方 性法規(guī)與種子法相沖突的條款自然無(wú)效的判決。河南省高院通報(bào) 指出，人民法院依法行使審判權(quán)， 無(wú)權(quán)對(duì)人大及其常委會(huì)通過(guò)的地方 性法規(guī)進(jìn)行評(píng)判。 這一案例值得我們引以為鑒。 作為執(zhí)法人員必須知 道，我國(guó)立法、行政、司法之間有分工，行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)都要對(duì) 人大負(fù)責(zé)，接受監(jiān)督。審計(jì)執(zhí)法中面對(duì)同樣的問(wèn)題，必須遵循裁決機(jī) 制，申請(qǐng)上級(jí)機(jī)關(guān)逐級(jí)報(bào)請(qǐng)有權(quán)機(jī)關(guān)作出裁決，通過(guò)裁決機(jī)制、改變 和撤銷(xiāo)機(jī)制實(shí)現(xiàn)法制的統(tǒng)一。在實(shí)際生活中，出于效率的原因，回避 法律法規(guī)沖突，直接