1、學(xué)習(xí)資料基本公共衛(wèi)生服務(wù)現(xiàn)狀與發(fā)展【摘要】健康是基本的人權(quán)，基本公共衛(wèi)生服務(wù)項目與公眾的生 活和健康息息相關(guān)，可促動居民健康意識和改變不良生活方式，逐步 樹立起自我健康管理的理念；減少危險因素，控制疾病發(fā)生和流行； 提升公共衛(wèi)生服務(wù)和突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置水平，提升居民健康 素質(zhì)。享受基本衛(wèi)生服務(wù)是居民的一種權(quán)利，隨著對基本公共衛(wèi)生服 務(wù)研究深入，圍繞著服務(wù)均等化，財政轉(zhuǎn)移支付，供給側(cè)改革，項目 參與和規(guī)范執(zhí)行、績效管理和隊伍配置等實行不同的研究，現(xiàn)從不同 的角度綜述學(xué)者的觀點，提出基本公共衛(wèi)生服務(wù)存有的問題和發(fā)展的 方向，逐步實現(xiàn)公共衛(wèi)生服務(wù)均等化，更好地服務(wù)于居民。【關(guān)鍵詞】基本公共衛(wèi)生

2、服務(wù)；綜述；均等化；公眾參與；政策 建議基本公共衛(wèi)生服務(wù)是國家基本公共服務(wù)之一，屬廣義公共產(chǎn)品C 國家為提升居民健康水平，從獲得機會和結(jié)果公平的角度，綜合考慮 社會責(zé)任、公平權(quán)利和人本價值，提出基本公共衛(wèi)生服務(wù)逐步均等化 1-2 o但當(dāng)前基本公共衛(wèi)生服務(wù)的項目籌資、參與、服務(wù)質(zhì) 量，監(jiān)管機制等都存有問題2 - 5 。現(xiàn)從基本公共衛(wèi)生服務(wù)的均 等化，財政轉(zhuǎn)移支付，供給側(cè)改革，項目執(zhí)行、績效管理等方面，綜 述不同學(xué)者觀點，以引起大家的共鳴，共同注重如何通過公共財政制 度對醫(yī)療衛(wèi)生資源再配置，各參與方共建、共享，評估系統(tǒng)的重建 6-7,監(jiān)管體制的改革等，探索衛(wèi)生資源公平分配與有效利用 的新路徑，逐步

3、實現(xiàn)公眾健康服務(wù)均等化8-9 o我國政府根據(jù) 世界發(fā)展報告10提出的基本公共衛(wèi)生服務(wù)，針對城鄉(xiāng)居民存有 的主要健康問題和重大疾病防控需求，以兒童、孕產(chǎn)婦、老年人、慢 性疾病患者為重點人群，面向全體居民免費提供最基本的公共衛(wèi)生服 務(wù)。項目與群眾的健康息息相關(guān)，可促動居民健康意識，改變不良生 活方式，逐步樹立健康管理的理念；減少危險因素，控制疾病發(fā)生和 流行；提升公共衛(wèi)生服務(wù)和突發(fā)事件應(yīng)急處置水平，建立起維護居民 健康屏障，共建健康中國，提升居民健康素質(zhì)。1均等化視角下基本公共衛(wèi)生服務(wù)健康是基本的人權(quán)，享受基本衛(wèi)生服務(wù)是居民的權(quán)利，但是衛(wèi)生 資源總量有限的情況下，如何定位基本公共衛(wèi)生服務(wù)內(nèi)容、規(guī)范

4、，經(jīng) 費構(gòu)成尤為重要。為適合經(jīng)濟發(fā)展趨勢及重點衛(wèi)生問題，適時調(diào)整服 務(wù)方向，強調(diào)國家、社會、居民各方在衛(wèi)生服務(wù)籌資中責(zé)權(quán)利，體現(xiàn) 國家履行世界衛(wèi)生組織倡導(dǎo)的阿拉木圖宣言，推行初級衛(wèi)生保 健，保障全民享有健康權(quán)利的責(zé)任11。均等化是公民享有平等 健康權(quán)的基石，其意義在于防止區(qū)域間、群體間發(fā)展失衡與斷裂，是 構(gòu)建社會公共服務(wù)體系的著眼點，是服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的必然要求，有 助于促動社會發(fā)展12。均等化是政策實施所需遵循的指導(dǎo)原 則，也是判斷政策的目標(biāo)是否能達成的標(biāo)準(zhǔn)。基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等 化的公平強調(diào)機會公平（社會成員享有同等的參與機會）與結(jié)果公平 （保護弱勢群體，弱者享有社會補助）的相互結(jié)合，機會和

5、結(jié)果的公 平是明確政策內(nèi)涵、形成具體目標(biāo)時應(yīng)遵循的理論基礎(chǔ)1 3。基 本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化的內(nèi)涵立足于保障公民健康權(quán)，意味著人人享 有相同的被服務(wù)權(quán)利。根據(jù)健康需求和政府財政承受水平確定服務(wù)內(nèi)容，目標(biāo)是保障城鄉(xiāng)居民獲得最基本、最有效的公共衛(wèi)生服務(wù)，縮小 區(qū)域衛(wèi)生服務(wù)差別，最終使廣大居民不得病、少得病、晚得病，體現(xiàn) 社會公益性14-15 o同時明確，均等化是個動態(tài)的過程，從 國家保底服務(wù)，到衛(wèi)生服務(wù)水平提升，最終促動結(jié)果均等，在當(dāng)前衛(wèi) 生資源有限的條件下，需要與基本醫(yī)療，醫(yī)保等結(jié)合，設(shè)計家庭醫(yī)生 簽約服務(wù)類似的共籌服務(wù)，提升服務(wù)可及性，逐步提升服務(wù)效率和居 民滿意度。這不但是深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革

6、的總體目標(biāo)，也是實現(xiàn)公 共衛(wèi)生服務(wù)均等化的制度性保證16。由此可見，基本公共衛(wèi)生 服務(wù)是居民享受的權(quán)利，但不是平均主義，應(yīng)從籌資、服務(wù)內(nèi)涵、機 會和結(jié)果綜合分析，體現(xiàn)出與時俱進的均等化。2公眾參與視角下的基本公共衛(wèi)生服務(wù)基本公共衛(wèi)生服務(wù)從2 0 0 9年正式進入公眾視線，居民的認(rèn)知 度不高，參與度低，原因在于，醫(yī)療衛(wèi)生體制改革進程中，輿論宣傳 失位，醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)公立不公益，市場化運行的負性效應(yīng)，免費服務(wù) 與有償服務(wù)等政策性引導(dǎo)不善，保健產(chǎn)品的社會營銷行為，致使公眾 對公共衛(wèi)生服務(wù)項目持懷疑態(tài)度，導(dǎo)致了公眾的消極效應(yīng)。同時公眾 反映渠道有限，形同虛設(shè)的反饋渠道17,導(dǎo)致公眾的正當(dāng)意見 或訴求沒有

7、被政府考慮或采納，必然挫傷公眾的參與熱情。所以，公 眾參與首先應(yīng)提升公眾熱情，明確參與意義。公眾投身到利益密切相 關(guān)的公共事務(wù)管理，即公眾參與，意義在于，督促服務(wù)提供方更好地 履行服務(wù)職能，促動服務(wù)性政府的構(gòu)建，減少設(shè)計失誤，增加合理 性，提升服務(wù)滿意度18。公眾共建、共享，明確在公共衛(wèi)生服 務(wù)中的責(zé)任與義務(wù)，貫徹執(zhí)行公共服務(wù)中的決策，體現(xiàn)社會民主參 與，反映了社會民主化進程。通過有效參與，促動政策的順利執(zhí)行19。新醫(yī)改方案強調(diào)“深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革需要社會各界和 廣大群眾的理解、支持和參與”，“建立信息公開、社會多方參與的 監(jiān)管制度”。所以，全面促動公眾參與基本公共衛(wèi)生服務(wù)不但是推動 社會主

8、義民主、建設(shè)和諧社會的重要內(nèi)容，更是完善中國公共衛(wèi)生事 業(yè)的一項重要戰(zhàn)略舉措。提升政府的公信力，決策透明化，確保公眾 知情權(quán)，建立和拓寬有效的反饋渠道，建立反饋評價機制是公眾參與 的保障。改變自上而下和科層治理模式的衛(wèi)生政策決策模式1,2 0,以需求為導(dǎo)向，評估為基礎(chǔ)，適時調(diào)整服務(wù)項目，改變唯模式 論，典型經(jīng)驗主導(dǎo)的決策隨意性和主觀性2 122,建立項目 準(zhǔn)入準(zhǔn)出機制，從管理和提供服務(wù)方角度，遵循多元群體決策，構(gòu)建 廣泛參與和多元互動的公共協(xié)商與決策機制，才能提升決策質(zhì)量和政 府公信力 2 3 2 5 。綜上所述，公眾參與在于拓渠道，改模 式，建機制。提升公眾認(rèn)知，應(yīng)用創(chuàng)新擴散的方式，化解主動

9、參與不 強的負效應(yīng)，提升居民的參與熱情，從知情同意，提需求，廣泛參與 服務(wù)包的設(shè)計，提升服務(wù)滿意度，探索落實基本公共衛(wèi)生服務(wù)的解決 之路26。3福利經(jīng)濟學(xué)視角下的基本公共衛(wèi)生服務(wù)基本公共衛(wèi)生服務(wù)是一項公益性事業(yè)，是社會福利的重要組成部 分。從供需關(guān)系分析，如何做到效率公平的平衡，至關(guān)重要。福利經(jīng) 濟學(xué)是從福利觀點或最大化原則出發(fā)，研究資源配置的效率和公平， 增進社會福利的方法2 7。根據(jù)邊際效用基數(shù)論提出：國民收入 總量愈大，國民收入分配愈是均等化，社會經(jīng)濟福利就愈大。要達到 最大福利的必要條件是經(jīng)濟效率，充分條件是合理分配。基本公共衛(wèi) 生服務(wù)是體現(xiàn)福利經(jīng)濟學(xué)的行為，但遠沒有達到邊際效用和社會

10、無差 異化曲線的最佳值12。通過對衛(wèi)生服務(wù)需要與需求的不同點、 服務(wù)包的供求關(guān)系分析，確定最佳的服務(wù)項目，達到兼顧效率與公 平，合理分配2 8。從衛(wèi)生經(jīng)濟學(xué)角度，增強公對共衛(wèi)生服務(wù)供 給主體多元化的研究，同時研究持續(xù)增大的財政投入下，增量服務(wù)包 的設(shè)計和項目的遴選機制。但當(dāng)前財政總量投入增加，各部門競爭式 擠入基本公共衛(wèi)生服務(wù)項目，缺少對服務(wù)項目和服務(wù)方式等綜合評 估。如在服務(wù)于老年人的中醫(yī)體質(zhì)辨識中，因為部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院（社 區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心）缺少中醫(yī)專科，或者服務(wù)水平有限，并不能保質(zhì)提 供該服務(wù)，所以實際服務(wù)體現(xiàn)不出福利享受的機會均等化；另外重點 疾病的規(guī)范管理指標(biāo)，涉及到人群樣本的估算，部分

11、地區(qū)為提升達標(biāo) 率，故意降低了納入管理的患者，導(dǎo)致了福利享受的人為不均等。4公共財政視角下的基本公共衛(wèi)生服務(wù)公共財政管理和支付水平體現(xiàn)出保障居民享受基本公共衛(wèi)生服務(wù) 的水平。國外學(xué)者提出基本公共衛(wèi)生服務(wù)是公用物品，體現(xiàn)民生意向 和公共意愿，應(yīng)設(shè)定基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，通過均衡性轉(zhuǎn)移支付來實現(xiàn)，由各衛(wèi) 生服務(wù)機構(gòu)通過購買服務(wù)等形式免費提供給居民。實踐經(jīng)驗證明通過 財政轉(zhuǎn)移支付制度，推動了公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量的提升，使得社會公 共服務(wù)更加的客觀、公平和規(guī)范2 9。所以，從公共財政制度角 度，剖析當(dāng)前存有的問題，具有重要意義。當(dāng)前，非對稱性的財政結(jié) 構(gòu)不利于實現(xiàn)基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化，基層財力與事權(quán)不相匹配3 0

12、,存有著各級政府事權(quán)劃分不清，責(zé)任不明，假支付，應(yīng)付 財政考核等現(xiàn)象。所以，應(yīng)根據(jù)各級財政收支比重，合理規(guī)劃，改革 稅制，解決重財權(quán)、輕事權(quán)；改變轉(zhuǎn)移支付作為修補政府間收支劃分 不足的工具，偏離財政均等化目標(biāo)。公共財政應(yīng)該從衡量地方財政水平的基礎(chǔ)上，有針對性地專項轉(zhuǎn)移支付，同時兼顧分類、橫向性轉(zhuǎn)移 支付6,改革稅收返還轉(zhuǎn)移支付等增大地區(qū)間財政差別的方式， 同時轉(zhuǎn)移支付須結(jié)合績效管理考核等措施做到下?lián)芎蜕侠U的平衡。健 全各級財政轉(zhuǎn)移支付制度、增強監(jiān)督管理建設(shè)，增加規(guī)范性和約束 力，完善績效評估體系建設(shè)，促動基本公共衛(wèi)生服務(wù)逐步均等化進程 3 1-32。5提升基本公共衛(wèi)生服務(wù)效能的綜合性思考基本公

13、共衛(wèi)生服務(wù)是政府責(zé)任的體現(xiàn)，是執(zhí)政為民的過程。應(yīng)對 居民健康需求的增加，政府逐步增加財政投入，并期望提供優(yōu)質(zhì)基本 公共衛(wèi)生服務(wù)，注重服務(wù)效率與公平的平衡點，達到帕累托最優(yōu)。學(xué) 者深入剖析當(dāng)前我國基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化進程中的諸多問題，制 度上的防礙因素、資源分配差異、監(jiān)管弊端、隊伍建設(shè)、服務(wù)的組織 等缺陷，需要實行宏觀治理和微觀深入研究 3 3 3 5 。應(yīng)增強 頂層設(shè)計，建立部門協(xié)作和溝通機制、明確規(guī)范化工作內(nèi)容與職責(zé)分 工3 6 3 7 ;打破體制限制，加快服務(wù)方式的創(chuàng)新和改革，引 入購買服務(wù)和第三方評估等方式 3 8 - 3 9 ,提升服務(wù)效率；通 過財政稅收改革、支付方式規(guī)范化，社會保

14、障制度等多元化制度建 設(shè)，增強財、權(quán)監(jiān)管力度40-41,明確財權(quán)、事權(quán)劃分、城 鄉(xiāng)統(tǒng)籌，落實政府主導(dǎo)、市場競爭機制，實現(xiàn)不同性質(zhì)主體間競爭與 合作，加快實現(xiàn)基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化進程；扭轉(zhuǎn)基本公共衛(wèi)生服 務(wù)是“基層公共衛(wèi)生服務(wù)”或者替代了 “常規(guī)公共衛(wèi)生服務(wù)”的觀點 誤區(qū)3 6,逐步消除服務(wù)總量提供不足，結(jié)構(gòu)供給不均，以及隱 形不公平的現(xiàn)象4 2。明確重大公共衛(wèi)生服務(wù)與基本公共衛(wèi)生服 務(wù)的不同執(zhí)行主體、責(zé)權(quán)，設(shè)計社保和個人、公共財政共建共享的基本公共衛(wèi)生服務(wù)包，并通過立體化、綜合化服務(wù)，增強法制建設(shè)，監(jiān) 管擠占費用的現(xiàn)象。針對公眾參與低，認(rèn)知不高的現(xiàn)況，應(yīng)增大宣傳 力度，努力提升公眾健康素養(yǎng)，

15、提升自我健康管理意識，從需求出 發(fā)，了解基本健康權(quán)利，同時明確維護健康應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，才能達到 全社會參與43。參考文獻1孫建軍，何濤.基本公共服務(wù)均等化研究述評：基于政策 分析的視角J .云南社會科學(xué)，2 0 1 0 (5) : 3 1 - 3 5, 5 5 .2余蘇珍，王力，王素珍，等.促動基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等 化的現(xiàn)實困境及對策J.中國衛(wèi)生事業(yè)管理，2 0 11, 2 8(6) : 4 7 8 - 4 7 9.3樊立華，段孝建，于璽文，等.城鄉(xiāng)基本公共衛(wèi)生服務(wù)均 等化存有問題與政策設(shè)計J.中國公共衛(wèi)生管理，2 0 11, 2 7 (3) : 2 2 5 - 2 2 7.4朱曉麗，代濤，王芳

16、，等.基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化實施 過程中的主要問題分析J.中國社會醫(yī)學(xué)雜志，2 0 11, 2 8 (2 ) : 12 1-12 4.5李孟彬.基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化實施過程中的主要問題 分析J .中國衛(wèi)生產(chǎn)業(yè)，2 0 1 3, 2 8 ( 2 1 ) : 1 8 9 -19 0 .6劉寶，胡善聯(lián)，徐海霞，等.基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化指 標(biāo)體系研究J.中國衛(wèi)生政策研究，2 0 0 9, 2 ( 6 ) : 1 3 -17.7于勇，陶立堅，楊土保.基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化評價指 標(biāo)體系的實證研究J.中南大學(xué)學(xué)報：醫(yī)學(xué)版，2 0 15, 4 0 (4 ) : 4 2 1 - 4 2 7.8劉瓊蓮.論基

17、本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化及其判斷標(biāo)準(zhǔn)J .學(xué)習(xí)論壇，2009 ( 9 ) : 5 4 - 5 7.9趙紅，王小合，高建民，等.基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化研 究綜述J .中國衛(wèi)生事業(yè)管理，2010,27 (11):78 0-783.10世界銀行.1 9 9 3年世界發(fā)展報告R.北京：中 國財政經(jīng)濟出版社，1993.1 1王羽.面向二十一世紀(jì)的初級衛(wèi)生保健：紀(jì)念阿拉木 圖宣言發(fā)表二十周年J .中國初級衛(wèi)生保健，1 9 9 9, 1 3 (1 ) : 9-10.12鄭雙勝，王翔，余爽.福利經(jīng)濟學(xué)視域下基本公共服務(wù) 均等化研究之辯J .改革與戰(zhàn)略，2012, 2 8 (3): 17 2 1 74.13勵曉紅，郝超，呂軍，等.基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化的 內(nèi)涵及實現(xiàn)機制探討J.醫(yī)學(xué)與社會，2 0 1 3,2 6 ( 6 ): 13-15.僅供學(xué)習(xí)與參考學(xué) 習(xí)資 料14馮顯威.促動基本公共衛(wèi)生