1、浦東新區公益林建設現狀與發展空間探索公益林 上海市林業局.上海市林地保護利用規劃（2010-2020年）.2011-12。公益林（地），指以保護和改善人類生存環境、維持生態平衡、保存物種資源、科學實驗、森林旅游、國土保安等需要為主要經營目的的森林、林木、林地，包括防護林和特種用途林。是城市森林生態系統的主體，是維護城市生態安全、保護生物多樣性的重要基礎。公益林建設與發展，是“堅持綠色發展，著力改善生態環境” 中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議.2015-10的落腳點之一，是上海市建設“生態宜居城市”的重要體現，為上海建設“四個中心”和現代化國際大都市提供有力的生態支撐。一

2、、公益林建設現狀與分析“十二五”期間，浦東新區公益林建設取得顯著成就，為全區森林覆蓋率提升和生態環境改善作出重要貢獻。其中林業部門造林在公益林建設中占據重要地位，林業部門新造林面積約占全區凈增森林面積的75% 根據2009-2014年上海市浦東新區森林資源動態監測成果報告，2010-2014年浦東新區凈增森林面積7804畝，同期林業部門新建公益林面積5860畝。公益林在快速發展過程中，也暴露出許多建設體制機制的問題，面臨發展瓶頸，增量上行壓力大，建設質量和管護水平亟需提高。（一）公益林建設成效1、發展態勢良好，面積逐年增長。新區林業部門緊緊圍繞林業“十二五”規劃要求，抓住建設生態文明的發展機遇

3、，充分挖掘潛力，積極拓展林地增長空間，推進生態公益林持續發展。到2014年底，全區森林面積達到23.87萬畝，森林覆蓋率達到13.14%浦東新區林業站等.上海市浦東新區森林資源動態監測成果報告（2014年）.2015-05。，其中公益林面積22.21萬畝，納入生態補償面積12.18萬畝。根據2015年動態資源更新調查初步判讀，至2015年9月底，森林覆蓋率為13.65%。表1 2011-2015年林業部門新建公益林面積統計表 單位：畝年份20112012201320142015合計面積1002108213412435693212792備注：11-13年為竣工驗收面積，14-15年為立項批復面積

4、。2、領導充分重視，保障措施到位。區林業部門領導非常重視工程造林，不斷加強與區財政、發改委、規土局、農委及鎮政府等相關部門的溝通，獲取各方支持，順利出臺了土地流轉、生態補償等補貼政策，有力推動了項目的全面實施，為全區公益林建設與發展提供有力保障。3、制度不斷完善，流程更加規范。林業部門制定出臺了公益林建設實施細則、操作流程、公益林補償考核辦法等技術文件，使得公益林建設管理更加規范、科學。（二）存在問題 1、規劃方面經濟發展、基本農田保護等用地矛盾突出，現有林地保護利用規劃未能有效實施。受土地資源約束，可用于公益林建設的土地面積越來越少，公益林發展空間極其有限。 2、建設方面（1）造林質量有待提

5、高。第一，公益林布局分散，生態連通性不夠，新建公益林項目分布零散，難以形成一定的規模。第二，林分質量不高，樹木截干過低，生態效益差。第三，景觀單一，樹種比例不協調，尤其香樟偏多，落葉樹種、彩色樹種和觀賞樹種太少。第四，立地條件差，土地平整和土壤改良措施不足。第五，缺少近自然森林的營造，不利于生物多樣性保護。（2）造林標準偏低。目前公益林建設補貼標準為1.2萬元/畝，不包括造林前期費用，前期的土地平整、青苗補償、農民糾紛等工作需要鎮政府予以解決，而各鎮財政投入有限，處于造林越多財政壓力越大的窘境，因此普遍對新造林積極性不高。（3）造林程序繁瑣，項目周期過長。鎮為建設主體后，招標程序過長，大部分鎮

6、沒能夠按時間完成目標任務。如果按一個項目排序，整個流程周期長達一年，年內計劃造林幾無可能。加上造林季節性、地塊變動等因素，造林進度控制難度很高。 3、管理方面（1）林地穩定性差。 現有公益林地中，管控林地占比小，只占林地面積的10.6%浦東新區林業站等.上海市浦東新區森林資源動態監測成果報告（2014年）.2015-05。管控林地，土地利用規劃確定為林業建設用地的現狀林地，包括林業用地下的各種地類。，大部分為農用地和建設用地上的林地，受宏觀政策調整及社會發展影響較大。（2）養護管理體系不順。一是現有養護定額標準偏低，養護措施不足；二是部分鄉鎮公益林建成后幾乎無人管養。特別是沿海防護林和防污染隔

7、離林，因缺少土壤改良和固定綁扎措施，林木死亡率偏高。 （3）人才隊伍不穩定，林業機構不健全。 林業建設管理專業性強，需要一支業務精、能力強的穩定隊伍作為支撐。鄉鎮林業管理體系不健全，鎮級林業機構尚未完全建立，部分鎮面臨老員工退休轉崗、新員工不接的現狀，大部分鎮缺少熟悉林業建設流程、精通建設管理業務的第一線專技人員。 二、“十三五”形勢分析（一）發展機遇中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議提出“堅持綠色發展，著力改善生態環境”，要求“筑牢生態安全屏障”、“構建生態廊道和生物多樣性保護網絡，全面提升森林、河湖、濕地、草原、海洋等自然生態系統穩定性和生態服務功能”、“加強林業重點

8、工程建設”、“增加森林面積和蓄積量”。浦東開發開放轉型，進入二次創業階段，上海“四個中心”建設，南匯新城、上海自貿區、國際旅游度假區開發與建設，浦東新區也確立了生態為先的發展戰略，林業發展面臨重大機遇。上海市生態空間規劃新布局，生態廊道建設進入快速通道。建設用地減量化，為生態發展提供空間。（二）面臨挑戰發展遇到瓶頸。受土地資源約束，與農田保護、經濟開發建設的矛盾越來越突出，規劃的林地難以落實；項目流程過長，建設效率較低。建設任務繁重。根據市林地保護利用規劃，浦東新區2015年森林覆蓋率目標為14.54%，2020年目標為18%，意味著“十三五”期間森林面積需凈增6.6萬畝。建設成果維護難。第一

9、，林地穩定性差，新造林難以按照規劃實施，建成林地與規劃矛盾；第二，結構不合理，幼林居多、樹種單一、生態系統脆弱；第三，后續管護體系不完善，養護撫育措施不足。（三）發展趨勢展望公益林建設面積穩定增加，存量得到有效保護，林地總量保持平衡。建設流程更加科學、合理、高效，各部門公益林建設積極性不斷提升。城市森林系統更加穩定，生態網絡體系基本形成，生物多樣性得到有效保護。公益林地得到合理利用，生態、經濟和社會綜合效益顯著提升。 三、“十三五”造林空間拓展（1） 拓展思路深化落實上海市林地保護利用規劃（2010-2020）、上海市基本生態網絡規劃和浦東新區林地保護利用規劃（2010-2020），推進“一帶

10、、兩環、三網、多片”的林地布局建設。以集中規劃造林為主導，推進核心林地、重點防護林、生態廊道建設。以林地建設標準為導向，改造現有道路綠化并推進道路林網、水系林網、農田林網建設。以扶持經濟果林發展、穩定經濟果林保有量為目標，推進新城鎮、新社區、新農村的林地建設。（二）拓展方向1、沿海防護林建設。沿世紀塘大堤主基干林帶，北至浦東機場，西至奉賢交界，長約58km，規劃建設寬度為500m。同時建設多條輔基干林帶 輔基干林帶，主要分布在三三公路、東大公路延長線、石皮泐撐塘等道路兩側，東西走向，平均長度2-3km，是連接九四塘和世紀塘的的重要通道。，長約18km，建設寬度一般為60m。按50%面積折算，總

11、建設面積約2.2萬畝，其中已建成林地約0.4萬畝，可建公益林面積約1.8萬畝。2、重點防護林建設。固廢基地周邊一公里防污染隔離林：區域面積2.1萬畝，可建公益林面積約1.2萬畝。白龍港污水處理廠污染隔離林：位于張家浜以北、遠東大道以東、隨塘河以西、曹路鎮界以南，可建公益林面積約2500畝。3、加強道路、水系、農田三大防護林網建設根據上海市20152017年農林水三年行動計劃要求，進一步加大農田林網和“四旁林”建設力度，結合新建河道整治工程，配套河道防護林建設，實現水、岸、綠同步。按照農田林網占地率不低于5%的標準測算，農田林網（包括經濟林）建設面積應不低于5100畝市水務局、農委、林業局、財政

12、局.關于加快推進農林水三年行動計劃實施工作的通知（滬水務2015625號）.2015-06-25。4、郊野公園建設。上海規劃建設21座郊野公園，浦東可分階段逐步發展郊野公園，如南匯東灘濕地公園：以濕地、生態、自然、休憩、海洋文化為特色的遠郊濕地型郊野公園。大治河生態園：形成林水相依、林田相間、林村相融的，以森林休閑游憩為特色的鄉村生態森林型郊野公園。5、開展林地撫育和低效林改造。充分利用原有的林草植被和地形地貌，改造為郁閉度適宜、喬灌草結合、近自然的森林。現有林地可撫育改造面積約2000畝 浦東新區環保市容局等.浦東新區林地保護利用規劃（2010-2020年）.2013-03。6、推進生態廊道

13、建設。根據上海市生態空間規劃，浦東新區“十三五”期間重點推進九條生態廊道建設，包括S1、S2、S32、G1501、林海公路、申江南路、東大公路、浦新公路、大治河等主干道路和河道防護林建設。經初步估算，可建公益林面積約5000畝。7、 協調相關部門造林。充分挖掘綠化、公路、水務等相關部門造林空間，尤其是能夠按林地標準進行改造的區域，給予改造拓展。綠化部門：在實施減量復綠、拆違復綠、綠地改造中，按林地標準改造，是提高森林覆蓋率的有效途徑。外環綠帶內可增加森林面積1400畝 浦東新區環保市容局等.浦東新區林地保護利用規劃（2010-2020年）.2013-03。；按“十三五”人均綠地增加1測算，森林

14、面積按50%折算，可增加森林面積約4000畝。水務部門：骨干河道兩側防護林帶建設，為生態廊道重要組成部分，包括黃浦江、大治河、川楊河、大蘆線運河、浦東運河等生態廊道建設。其他造林：積極鼓勵小區造林、企事業造林、集體造林和其他社會造林。南匯新城鎮規劃中央森林公園建設面積約1.8萬畝。綜上，前六項林業部門造林空間約為4.46萬畝，第七項相關部門造林空間保守估算超過2.5萬畝。為順利實現“十三五”森林覆蓋率目標，浦東新區有必要做一個詳盡科學的森林覆蓋率目標責任分解。 四、建議和對策 （一）轉變造林模式，提升造林效率 積極推進分類建設和管理，建議將公益林建設分為區建公益林和鎮建公益林。 區建公益林：將

15、大型片林、生態廊道、沿海防護林、防污染隔離林等規模較大的林地作為重點公益林建設，由區林業部門統一建設和管護。這部分林地應盡量劃入管控林地，提高管控林地比例，實行嚴格保護，控制林地流失，保持林地長期穩定。 鎮建公益林：將農田林網、水網、四旁林作為一般公益林建設，由鎮政府作為建設主體，負責本區域內公益林建設和管護。這部分林地規模小、較為分散，所使用土地多為農村集體流轉土地，在建設程序和保護利用方面應更加靈活。建議“農林水一體化”項目實行整體項目統一立項，林業建設部分不再單獨立項。 （二）創新發展機制，合理利用林地目前我區公益林利用以發揮生態效益為主，景觀效益和經濟效益不顯著。為促進全區公益林建設快

16、速健康發展，勢必要打破現狀，并以市林地保護利用規劃為依據，在公益林分類利用、結構優化、科學經營和持續利用上進行創新。在保證生態效益的基礎上提升景觀效益和經濟效益，以此提升鎮政府、村集體造林的積極性，達到有效提升公益林建設面積的目的。（1） 分類利用。對于區建重點公益林，以提高生態防護效益為主，試點開放林地，供市民觀賞游憩，有條件的納入城市漫行系統。對于鎮建公益林，建設用地上的林地適宜提高森林景觀效果，為附近居民提供更好的休閑場所；集體流轉土地上的林地可以建成兼具生態防護、景觀觀賞和苗木生產功能的復合林地，提高林地綜合效益。（2） 科學經營。科學調整樹種結構，一是提升林分質量，建設復層異齡混交林

17、，優化林分結構，豐富生物多樣性，增強森林生態系統穩定性；二是通過喬灌草搭配，努力營造近自然森林，全面提高生態公益林的生態防護功能、森林生態旅游的景觀功能和生物多樣性保護功能。（3）持續利用。一是發展森林旅游，以保護森林景觀和生態環境為前提，建設一批具有地方特色、能體現當地文化和歷史的森林旅游路線或景點。二是促進林業產業發展，鼓勵鎮建公益林積極發展林下經濟，探索林藥、林菜、林果、林菌、林花及林禽等多種林下經營模式，嘗試將林地經營權下放至鎮甚至村，提高村集體發展林業積極性。（三）落實保障措施，配套鼓勵政策（1） 督促規劃實施。現有林地保護利用規劃因土地利用沖突等原因而無法實施，下一步應加強對規劃實

18、施的監管，維護規劃的嚴肅性和權威性，切實落實林地保護利用制度和政策。對于“十三五”造林目標，以結構詳規調整為前提，各級部門不得隨意改變林地保護利用規劃確定的林地范圍和用途。（2） 建立目標考核責任制。明確各鎮政府作為各自轄區內林業建設管理的責任主體，將林業建設管理成效納入新區對各鎮的績效考核內容，提高林業建設在目標考核體系中的權重，進一步強化責任意識、生態意識和全局意識。與各鎮政府簽訂責任狀，明確各鎮林地保護利用目標和責任。對于各部門造林，也以責任制形式下達。（3）制定年度建設計劃，強化年度計劃控制。加快推進對核心林地和重要生態廊道的現場勘查和排摸，將具備造林條件的地塊納入項目儲備庫，分期滾動實施。（4）完善相關規章制度或標準辦法。一是完善生態補償政策，建立分級補償制度，體現按質補償，促進公益林質量的提高；二是完善公益林建設的實施細則和操作流程，制定分類建設的標準和流程；三是提升公益林設計標