1、進城人員農地流轉現狀與問題分析 摘 要 在工業化和城鎮化快速發展的背景下，大批農民進城務工，農村空心化和農業兼業 使得農地流轉成為實現農業規模化和提升農民土地權益的一種渠道。目前我國的農地流轉 進程加快、規模增大、模式更加多樣，但依然還存在著農地權利主體不明、權能不清、確 權登記不徹底、糾紛解決機制不完善等問題，本文將對此進行深入分析。關鍵詞 進城人員農地流轉土地權益作者簡介：韓瑞萍，黃河科技學院，講師，研究方向：經濟法；李元杰，黃河科技學院, 講師，研究方向：社會學。在我國目前的法律環境中所謂的農地主要指的是耕地、林地、草地以及其他用于農業的土 地，其主要由農民集體所有，個人對此僅享有以“占

2、有、使用和收益”為內容的土地承包 經營權，土地承包經營權大體可以分為依家庭承包方式取得和依其他方式取得的兩種類型。 本文所談的農地流轉是指將依家庭承包方式取得的土地承包權，在保留承包權的基礎上， 通過轉包、互換、轉讓等方式來流轉其經營權以實現土地財產權益。一、進城人員流轉農地的背景（-）農業機械化程度高、農業產出效益低促使農民進城（二）農業傳統和城市社會融入度低造成農民依賴農地國務院發展研究中心課題組的調查顯示，農民工雖然有強烈的進程定居意愿，但是73%的 農民工不愿意放棄承包地，更有67%的農民工不愿放棄宅基地。作為一個有著悠久農業傳 統的國家，中國的農村土地制度與中國農業生產力、社會政治經

3、濟形勢變化關系緊密，中 國農村發展的歷史即是中國農村土地制度變遷的歷史，中國農民對土地有著高度的熱情， 每次農地政策、法律的出臺都牽動著農民的神經，從這個意義上說，農地的布局決定了農 村的村落和鄰里，農地更是維系著農民對農村的情感、承載著農民在農村社會中的各項權 利。同時.，進城人員囿于各種政策、配套設施軟硬件的限制難以真正融入城市，使得即使 已經身在城市的農民依然不愿放棄農村權益，尤其更關注農地權益。根據四川、河南統計 局今年對外出務工農民工的調查，目前9成農民工不愿要城市戶口。（三）農村空心化、農業兼業化和農業規模化經營亟需農民流轉農地當前我國農業的發展面臨著農村空心化、務農老齡化、要素非

4、農化、農民兼業化、農業副 業化等一系列問題：據統計，在目前2.7億多農業從業勞動力中多數是老人和婦女。因為 農地分散經營，大型的自動化農業設備不能覆蓋到所有農地中導致農業機械化程度低；農 業勞動者出現斷層一一大批農民離開農村進城工作，這些都成為危及糧食安全和農業發展 的重要因素。黨的十八大報告和2013年中央一號文件指明了方向：要堅持和完善農村基本 經營制度，依法維護農民土地承包經營權、宅基地使川權、集體收益分配權，壯大集體經 濟實力，發展農民專業合作和股份合作，培育新型經營主體，發展多種形式規模經營，構 建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系。可見，農地流轉是在堅持我國農村

5、基本經濟制度和土地法制前提下，既能維護農民對土地 感情、實現農地效益同時乂是保證農民放心進城的唯一途徑。二、農地流轉現狀及存在問題（-）農地流轉現狀調查（二）存在問題梳理由上可知，現階段我國農村土地流轉呈現出流轉進程加快、流轉規模進一步增大、流轉模 式更加多樣、流轉主體更加多元等特點，而且流轉的地區差異較大，如河南鄢陵縣早在20 12年底全線的土地流轉面積就已經達到39. 4%,這一切都極大地促進了農業的新發展，但 是還存在損害農民流轉權益的現象：三、農地流轉權益受損原因分析（-）農地權利主體不明確、權能模糊同時承包經營權權能模糊。物權法籠統地承認了土地承包經營權是物權的一種，因為 沒有進一步

6、規定必然導致農地流轉的自發性、隨意性。同時因為立法中依然限制在集體土 地上設置抵押，這就大大制約了農戶進行其他投資。（二）承包經營權確權登記未徹底（三）土地流轉程序模糊，登記制度不規范農村土地承包法在一定程度上為農地流轉建立了相應的秩序，但在流轉方式、流轉操 作程序等反而沒有規定具體，流轉平臺模糊，這就很容易造成流轉雙方貪圖方便不訂立書 面合同而僅采用口頭形式，進而無法進行流轉登記，勢必在一定程度上造成土地承包關系 的混亂。另外農村土地承包法第33條規定：“當事人要求登記的，應當向縣級以上地 方人民政府申請登記。”到底哪個部門負責登記？不清楚。因為登記機關不統一所以必然 造成登記效力不統一。（

7、四）農地糾紛解決機制不完備依照法律規定：農地流轉發生爭議或者糾紛可以采取協商、調解、仲裁和訴訟的方式來解 決。但在農村實踐中，當出現糾紛或權利爭議時，囿于風俗習慣或者基層行政權力干預、 訴訟的金錢成本、時間成本等原因，村民會請求村委會以調解的方式息事寧人，但卻因不 夠權威不足以徹底解決糾紛；在農村社會中，仲裁或訴訟等方式表面上看似解決了問題， 但是在農民之間結下了更深的矛盾,此種方式顯得僵硬有余。（五）村委會在農地流轉中的職責不清晰 村委會在性質上是基層群眾性自治組織，主要定位為自我管理、自我教育、自我服務。農 業稅取消之后村委會的行政職能被很大程度上弱化，在農地公共事務中要承擔發包義務， 更有義務確保土地流轉效益得到充分實現，因為農村的發展有賴于土地。但是現實中農民 對土地流轉普遍缺乏安全感和信任感，都根源于村委會在土地流轉中對自身定位不清、越 權和失權這一系列的原因，只有建立促進村委會職能充分發揮的機制，才能提高農民對土 地流轉的信心。總之，我們要認識到：雖然我國對農地流轉已經由禁止變為允許，農地流轉的規范已由政 策性調整逐漸變為法律和政策并重