1、    北京市政府網站集約化建設策略的探討    王艷+胡志俊+劉國偉+李志摘 要 本文對北京市政府網站建設、運行、管理等現狀進行了深入分析，對比國內外政府網站在集約化建設中的做法，結合北京市實際情況提出了北京市政府網站集約原則、集約模式、集約對象、技術路線；同時對推進北京市政府網站集約化建設步驟、管理措施、配套文件等方面給出了建議；并從政府網站可持續發展、安全穩定運行的角度，提出北京市政府網站集約化建設的布局。關鍵詞 網站集約化；政府網站；北京市；策略doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2017. 13

2、. 062 d63 a 1673 - 0194（2017）13- 0146- 051 概 述自1998年至今，北京市政府網站經歷了三個階段的發展，即1998-2002年的建成階段，2003-2005年快速發展階段，2006年至今的逐漸成熟階段，經過近20年的發展北京市政府網站成為市民提供政務服務和公共服務的信息化服務大平臺，政府在平臺上完成其職能職責范圍的工作，用戶在平臺上獲取政府提供的服務并與政府建立聯系，政府網站不僅成為政府發布信息、提供服務的主渠道，也成為政民溝通的快捷通道。近年來，國際電子政務的發展從過去不斷建立政府網站來完成對公民的服務，轉向通過集成的統一平臺或統一入口來完成對公民的

3、服務，這種新的集約化服務形式能夠節約政府服務成本、提高政府服務效率，也能夠滿足使用者對政府服務提供的便捷、有效的要求。2014年，中央網信辦發布關于加強黨政機關網站安全管理的通知（中網辦發文20141號）、國務院辦公廳發布關于加強政府網站信息內容建設的意見（國辦發201457號），明確提出政府網站“集約化”建設要求，指出完善政府網站體系、優化結構布局、加強信息資源整合，避免重復投資。隨后北京市市委網信辦、市政府辦公廳也相繼發文，對北京市政府網站的集約化工作提出了具體要求。因此加快推進北京市政府網站集約化建設的工作已迫在眉急。2 國內外政府網站現狀2.1 國外政府網站現狀電子政務領先國家已經持續

4、開展政府網站集約化建設工作近10年，其中英國和美國在政府網站集約化建設工作方面具有典型代表性。英國政府采取的是大集中模式，即新建“一網+一技術平臺”，通過持續不斷實施政府網站 “關停并轉”工作，實現網站的集約化建設。截至2010年關閉1 795個部門網站，網站數量明顯減少，政府每年投入經費也在持續減少。美國政府采取的是“it集成+標準規范”模式 ，即通過it集成，各行政主管部門發布相關的網站建設、運維等標的集成方式，采用技術驅動政府網站集約。在2010年有大約1 500個頂級域名，到2013年中期減少到1 000個，之后速度緩慢下降到925個。英國與美國的政府網站集約化總體以提升改善政府服務、

5、節約政府預算為目標，通過基礎設施和信息資源的共享和再利用，實現對政府而言的成本降低和風險減少、對用戶而言的時間節約和效率提高。從建設形式來看，大多數國家都采取了“it集成+標準規范”的形式，少數國家采用高度集中的形式。從建設措施來看，一是制定國家政策，通過行政命令來推進政府網站集約化建設；二是建立配套的管理體制，如英國建立了新的“數字領導”（digital leader）管理體制，美國建立了比較完備的cio制度，由專門機構牽頭集約化建設工作；三是評估政府網站的質量和績效，并將評估結果作為“關停并轉”的依據；四是開展域名管理，規范和控制已有和新建政府網站的命名；五是推廣使用云平臺與共享平臺，制定

6、 “云優先”“共享優先”的國家政策；六是標準、規范、技術指南的完備化，在內容發布、技術應用、后臺管理等方面形成了比較完備的標準、規范和指南。2.2 國內政府網站現狀近幾年，國內政府網站發展定位進一步明確，第一，政府網站是信息化條件下政府同群眾密切聯系的橋梁；第二，政府網站是打牢市政民意的新渠道；第三，政府網站是網絡時代政府履行職責的新平臺；第四，政府網站是打造法制政府、陽光政府的新載體。定位的明確也為網站集約化建設明確了方向，2015年開始各省市在推進政府網站集約化建設方面都做了很多積極的嘗試與實踐，主要是“大集中”和“分層集中”兩種主流模式。“大集中”模式，如浙江、貴州等省，首先采取全省統一

7、集約建設，其次從域名、欄目設置、網頁布局、功能、技術系統、基礎平臺、監管等各要素進行統一，在新建的技術平臺之上按照新的欄目、數據、服務要求重新規劃、建設。其優勢在于短期內網站數量顯著減少，規模效益顯著；存在的問題是隨著加入網站數量的增加，運維工作量增大、安全運維壓力大、安全事件責任界定較難、個性化需求響應較慢、內容日常運維不及時等；其次過度集中有可能削弱服務多樣性。由于各省市政府網站建設水平高低不一等因素，該模式更加適合基礎設施薄弱或者某項政務服務的集約化，而不是政府網站的整體集約化。“分層集中”模式，安徽、山東等省，首先按照省、市、區及地級市分層級建設“統一技術平臺+統一基礎設施”，允許特例

8、網站存在，逐步實現“全省一平臺”建設目標，除“基礎設施+技術平臺”外，其余不強制統一。其優勢在于建設過程逐步磨合技術系統的支撐能力，便于監管集約化過程；其次合并數量相對較少，其安全運維保障可控性大。該模式的問題是需要持久的資金保障制度。3 北京市政府網站現狀及存在問題3.1 市級政府網站整體情況根據2015年全國政府網站普查數據，全市約有政府網站1 142個。其中市級單位網站有101家；垂直管理單位網站有136家；17家區縣單位網站（含北京經濟技術開發區）共計905家。3.2 市級政府網站集約化情況 市級部門網站集約化建設總體程度相對較低。在101家市級網站中，所屬事業單位網站或二級網站共37

9、家，基本都是獨立建設。原因是單位性質略有不同、資金管理相對獨立，造成集約建設困難；市級垂管部門中已有7個單位采用基于網站統一技術平臺建設下屬分局的子站，實現網站“統一技術平臺+統一基礎設施”，各分局自行負責內容維護，網站經費保障方面由市局統一預算、統一采購。在基礎設施方面，北京市的“市級政務云”已初具規模，新建、改造的信息化項目基礎設施都強制要求依托“市級政務云”而搭建。在統一技術平臺方面，目前沒有從技術統籌角度建設的統一技術平臺，只是北京市市政府門戶網站首都之窗利用現有自建系統，在集約化工作方面做了一些積極嘗試，如政務互動、辦事服務等。在域名規范管理方面，市級部門門戶與下屬事業單位的網站，基

10、本都是采用獨立域名。3.3 區級政府網站集約化建設情況目前，區級政府網站集約化建設整體水平優于市級部門。在“統一技術平臺+統一基礎設施”方面，17個區中有12個區實現了轄區內的集約化建設，東城區、西城區、海淀區等均在統一技術平臺進行網站部署，委辦局和鄉鎮以子站或欄目形式進行統一展現。其他5個區未能實現網站集約化建設。在域名規范管理方面，除北京經濟技術開發區政府網站域名實現100%的統一規范外，大部分區縣政府網站的域名只實現部分規范管理。3.4 政府網站建設與管理問題日益突出3.4.1 網站數量過多市級部門所屬的事業單位及二級網站基本是獨立建站，垂管單位中也有少數單位未實現集約建設，區級以下鄉鎮

11、街道還有很大一部分網站以獨立自建站的形式存在。全市網站數量依然較多，管理較為分散。3.4.2 安全問題凸顯不少單位在政府網站的運營上都存在“重建設、輕管理”的問題， 受技術力量、資金投入、管理機制等多因素的影響，存在信息安全管理滯后于網站建設的情況。網站面臨的主要安全風險包括內容被篡改、服務器被黑客控制等。3.4.3 缺乏總體的組織、規劃由于大部分政府網站采取獨立建站模式，所以各站點建設標準、技術實現方式、信息內容結構、管理形式等各異，不能進行有效的信息共享，形成了一個個“信息孤島”，難以達到網站作為政府信息公開第一平臺的要求。3.4.4 缺乏聯動機制現階段尚未形成協同、合力監管的工作格局，如

12、市政府辦公廳主要負責推進、指導本市政府網站信息內容建設工作；市網信辦主要負責政府網站安全管理工作；市經濟信息化委主要負責政府網站技術支撐；市編辦負責域名管理工作等等，缺乏總體的監管協調機制。在區級層面由于機構設置和職能略有不同，政府網站歸口管理機制不夠統一和明確，也經常導致工作層面的執行不暢。4 北京市政府網站集約化建設策略的研究政府網站集約化是通過統一標準體系，統一技術平臺，統一安全防護，統一運維監管，集中管理信息數據，實現政府網站資源優化融合、平臺整合安全、數據互認共享、管理統籌規范、服務便捷高效的過程。按其政府網站集約化建設與發展的相關要素可以分為四大體系，即信息內容體系、展現傳播體系、

13、技術支撐體系和管理保障體系。其中信息內容體系是政府網站的基礎，展現傳播體系是政府網站信息內容的載體，技術支撐體系是實現頁面展現和相關功能，管理保障體系是政府網站健康可持續發展的必要條件。4.1 基本原則根據經濟社會發展水平和公眾需求，科學劃定網站類別，分類指導，規范建設，統籌考慮各級政府網站功能定位，明確建設模式和發展方向。按照“開辦關停”的不同階段，實行政府網站全生命周期管理。按照“集約節約、便民高效、安全可靠、穩步推進”的原則，從全局謀劃，分步驟有序推進北京市政府網站集約化建設工作。4.2 網站集約化建設模式的確定政府網站集約化建設工作是個循序漸進、持續發展的過程，受資金投入、技術水平、管

14、理機制等多方因素影響，其工作目標、工作內容和可達到的集約化程度各有差異。鑒于北京市政府網站建設水平高低不一、服務能力不一、成效不一，現階段宜采取“分層集中”的建設模式，市、區兩級政府按照“三統一、四規范”建設標準，即在技術平臺、基礎設施、安全防范方面統一建設，在網站設立、欄目設置、域名設置、網站標識方面規范化管理，各自搭建統一技術平臺，逐步實現市、區兩級技術平臺互聯互通和協調聯動。已建成部門網站可整合至本級政府網站集約化技術平臺，實現分級統一管理；實行雙重管理的部門網站，可依托市級網站集約化技術平臺搭建及部署；實行全系統垂直管理部門網站，按照國務院有關部門要求部署在相應技術平臺。短期內實現“市

15、級一網+17區網”，允許保留部分獨立優質網站的工作目標，在3-5年或更長時間內逐步實現“全市一網站”。4.3 網站集約化技術平臺的建設政府網站集約化技術平臺建設是實現頁面展現和相關功能的基礎工作，該平臺充分利用云計算、大數據等相關技術，涵蓋站點管理、欄目管理、資源管理、權限管理；內容發布、領導信箱、征集調查、在線訪談；站內搜索、評價監督；用戶注冊、個性定制、統一身份認證；運維監控、統計分析、安全防護等功能，同時與政務公開、互聯網+政務服務、電子證照庫等系統和數據庫對接，以滿足本級政府網站的建設需求。4.3.1 建設目標集約化技術平臺建設主要實現的是服務集約化、數據集約化和管理集約化，技術平臺應

16、達到“統一架構、統一應用、統一資源、統一運維”的建設目標。4.3.2 網站集約化技術平臺技術架構的選擇技術平臺應運用彈性計算的優勢，在大規模的數據存儲、集中化運維、大數據并發下使網站具有更高的安全性、冗災性、穩定性和擴展性。技術平臺的架構體系應構建在云計算架構體系基礎之上，從服務方式上分為iaas層（infrastructure as a service）、paas層（platform as a service）和saas層（software as a service）。 iaas層是架構的基礎，包含計算能力（cpu的頻率），內存空間，硬盤容量，是否需要數據的備份，彈性空間的增長基數的配置等等

17、。paas層提供了系統軟件、數據庫服務、分布式應用服務框架和系統中間件等支撐平臺。包含數據應用構件，如靜態發布構件、數據挖掘構件、數據報送構件、數據采集構件等；基礎應用中間件，如基礎開發框架、數據交換構件、統一用戶構件、移動服務支持框架、安全服務支持框架、安全加密構件等；基礎云服務平臺，如內容分發cdn、負載均衡slb、彈性計算ecs、關系數據庫rds、開放式存儲服務oss、云引擎服務ace等。saas層提供相關的應用軟件平臺服務，包含應用管理層，如內容管理系統、信息公開系統、互動交流系統、全文檢索系統、移動app服務、數據采集服務、統一用戶系統、運維統計系統等；還有服務展示層，如政務公開服務

18、、網上辦事服務、互動交流服務、場景式服務、公共便民服務、個性化服務、信息推送服務等。5 北京市政府網站集約化建設推進策略5.1 充分利舊、循序漸進，先清理再集約建議采取保護現有設施投入、充分利舊、分類處置、循序漸進、先清理再集約的推進工作方式。政府網站可分為政府門戶、部門網站和專項網站，市、區兩級人民政府及其部門原則上一個單位最多開設一個網站。市、區兩級人民政府須開設政府門戶網站，鄉鎮街道原則上不開設政府門戶網站，應通過上級政府門戶網站公開政務信息，提供政務服務，已建成的鄉鎮街道網站必須關停，并將網站內容整合至上級政府門戶網站，確需保留的，應向相應政府網站主管單位提出申請，逐級審核，經批準同意

19、后方可保留或開設；市、區兩級政府部門應依托市、區兩級“政府網站集約化技術平臺”分別開設部門網站，原則上各級部門不能單獨建設其網站，且一個部門原則上只能開設一個網站，確需保留的，應向相應上級主管單位提出申請經批準同意后方可保留或開設。市、區各部門應優先使用政府門戶網站開展重大活動或專項工作，已開設的專項網站要盡快整合至本級或上級政府網站，確需保留應向相應上級主管單位提出申請經批準同意后方可保留。5.2 分對象集約，錯落推進網站集約化建設政府網站集約化建設推進工作涉及基礎設施、技術、政務服務、域名、政府網站欄目設置、信息數據、管理等各個層次，集約對象和行政管理部門各不相同，建議結合各個行政管理部門的工作實際，錯落推進，并以整合全市政府部門及各區縣政務信息資源為集約重點。應統籌各個部門所產生的全市性共性信息，如政策、預算、清單、人事等，建立統一信息元數據、規范信息來源渠道，實現欄目標準化管理。從域名、開辦資格、網頁設計