1、    從“818”案件淺析我國對外籍航空器內行政案件的管轄權    申晨 凌劍華 張管斌摘 要：我國對外籍航空器內行政案件管轄權問題近年來越來越多。以“818”案件為例，無論是依照我國法律還是蒙特利爾議定書或是相關國際法法理，我國行政機關對外籍航空器內的行政案件是不具有管轄權的。在未來我國加入蒙特利爾議定書且議定書生效之后，我國可制定相應的法律來確定我國對外籍航空器內的部分行政案件擁有管轄權。關鍵詞：“818”案件；行政管轄權；外籍航空器；蒙特利爾議定書一、問題提出2015年8月18日，加拿大航空ac032航班（北京至多倫多）飛行至哈爾濱管制區（航空器

2、已越過我國國界）上空時，中國籍旅客馬某因事與航班乘務員（加拿大籍）發生沖突。馬某被控制后，航班返航首都國際機場，機長授權我國公安機關處理。公安機關按照我國法律， 對馬某處行政拘留十日并處五百元罰款。此案例作為涉及我國對外籍航空器內行政案件管轄權問題的典型案例，包括以下三個典型特征： 首先，違法行為發生地為外籍航空器內；其次，該違法行為按照我國法律并不認為是犯罪； 第三，航班機組請求我國公安機關管轄，我國公安機關接受管轄并按照我國法律作出行政處罰。筆者通過對大量的資料以及民航機場公安機關的調研，發現在民航實踐中類似案件并不鮮見。根據以往的案例，我國公安機關對此類案件的處理方式一般取決于航班機組的

3、態度：航班機組請求我國公安機關管轄并給予積極配合的，我國公安機關均對該案件管轄并按照我國國內法處理；相反，公安機關則不予立案。隨著我國對外活動越來越頻繁，涉外案件的數量不斷攀升，行政執法機關在實踐中亟待此類案件管轄權確定標準的確定。因此，筆者對關于外籍航空器內行政案件的管轄權的相關問題作出討論，以期學界對此產生關注。二、現有法律制度與理論對外籍航空器內行政案件管轄權的規定（一）我國法律規定根據我國現有法律制度，公安機關對航空器內行政案件的管轄權的相關規定主要有中華人民共和國治安管理處罰法（以下簡稱治安法）以及中華人民共和國民用航空安全保衛條例（以下簡稱安保條例）。安保條例中規定，其適用范圍遵循

4、屬地原則兼屬人原則：屬地原則：在我國領域內從事的民用航空活動均適用安保條例；屬人原則：在我國領域外， 除我國締結或參加的國際條約另有規定的，中國籍航空器適用安保條例。治安法中關于其適用范圍的規定所確立的管轄原則也是屬地原則兼屬人原則，在此不再贅述1。以“818”案件為例，北京首都國際機場作為迫降地屬于違法行為地，首都機場公安按照屬地原則可依法行使管轄權。但若遵循屬人原則，外籍航空器內發生的行政案件我國公安機關是不具有管轄權的。但依照法理，屬人原則在管轄權的確立中作為特別條款，是優于屬地原則適用的。以“818”案件為例，依照我國法律法規，我國公安機關行使管轄權無法可依，不具有管轄權。（二）國際公

5、約規定最早規定航空器內犯罪及其它問題的國際公約是關于在航空器內的犯罪和犯有某些其它行為的公約（以下簡稱東京公約）。東京公約中規定航空器登記國對其航空器內“犯罪和所犯行為”具有管轄權，即上文所述屬人原則，同時也規定非登記國締約國也具有刑事管轄權。需要注意的是，非登記締約國只具有刑事管轄權，對于一般違法行為是不具有管轄權的。2014年4月4日“國際航空法外交會議”通過了關于修訂<關于在航空器內的犯罪和犯有某些其他行為的公約>的議定書（簡稱蒙特利爾議定書），并對東京公約管轄權規定作出重大修改，增加降落地國、經營人所在國對外籍航空器內犯下罪行和行為的管轄權2。但此管轄權的范圍也與東京公約一

6、樣，只包括對犯罪行為的管轄，而對非犯罪的“行為”只是鼓勵各締約國在其國內法中做出有關管轄權的規定，并未直接規定管轄權的歸屬。回到818案件來說，此案件在我國只是行政案件，并不屬于我國刑法規定的刑事案件，按照蒙特利爾議定書的規定，我國公安機關不可以行使管轄權。（三）國際法學中的航空器管轄權理論航空器的管轄權歸屬是國際法領域的重點研究對象。按照通說的國際法理論，對航空器的管轄權主要有“浮動領土”說、“擬制領土”說、“對等原則”說等。“浮動領土”說認為，國家領土還有虛擬的部分，這個部分在一切方面或為某種目的被視為國家領土，如軍艦、船舶被視為國家的浮動領土。“擬制領土” 說認為，按照國際慣例，一個國家

7、的領域還包括“擬制領土”，例如懸掛本國國旗的船舶、在本國登記的航空器、用作使館館舍的房屋等。按照這個觀點，一國對本國領域內他國船舶、航空器作為“擬制領土”看待，對其內行為不具有管轄權。“對等原則”說認為，按照國際法基本原則之對等原則，一國對其領域外本國航空器內行為具有管轄權，那么對于其領域內的他國航空器內行為應尊重他國而不具有管轄權3。按照以上通說觀點，本國航空器內的行政管轄權應屬一國國家主權的一部分，他國對于本國航空器內的行政案件是不應具有管轄權的。只有在航空器內發生了犯罪行為或者其他嚴重擾亂秩序以致影響民航活動安全的行為，他國才可依照國際公約或國際慣例對此種行為管轄。此種管轄要受到很多限制

8、，屬于國際刑法的研究范圍，在此暫不展開討論。但可以確定的是，按照通說國際法理論，一般對外籍航空器內的行政案件，本國不應具有管轄權。三、未來我國對外籍航空器內行政案件管轄權立法的展望根據前面的闡述，對于以“818”案件為典型案例的外籍航空器內的行政案件，我國公安機關是不具有管轄權的，但實踐中我國公安機關實際行使管轄權的例子不在少數。根據蒙特利爾議定書的規定，若締約國欲對其境內的外籍航空器內的非犯罪行為進行管轄，必須要在國內法中對該管轄權作出規定。雖然蒙特利爾議定書尚未生效且我國尚未締結，但我們有理由相信在民航活動在國民日常生活中扮演越來越重要角色的今天，民航法律制度國際化是必然的。因此正如上述所

9、言，我國公安機關對外籍航空器內的行政案件管轄權將主要依靠我國國內立法來確立。筆者認為在未來的立法中，對于在外籍航空器內危害航空安全但不構成犯罪的行為，我國作為降落地國理應立法確立我國的行政管轄權，以并表明我國對維護民航活動安全性的決心，同時也可對蒙特利爾議定書各締約國作出共同維護國際民航安全的表率。然而在實踐中管轄權的范圍有多大，仍值得討論：對外籍航空器內的行政案件的管轄，在國際法角度來說本就是對他國行政案件的管轄，可以說是一種“幫忙”，如果該管轄權過大，將會對我國本就有限的行政執法資源產生巨大占用，造成執法機關工作壓力過大。因此在未來的行政執法實踐中，我們可以進一步積累相關的執法經驗，以探索出可行的解決方案來確定對外籍航空器內行政案件管轄權的具體范圍可以延伸至何種程度。筆者認為此范圍宜延伸至當違法行為人或受害人是我國公民時，我國公安機關可以擁有并行使管轄權。此種規定既在一定程度上減輕了公安機掛的行政執法資源的過多占用，同時也符合中華人民共和國治安管理處罰法以及國際法法理中的屬人管轄原則。四、結語至于“818”案件的處理，我們可以說在當前我國的立法來看，我國公安機關對此案件的管轄沒有法律依據的，我國公安機關對此案件不應具有管轄權。在未來我國國內法對外籍航空器內行政案件的管轄權以及其范圍確立之后，我國公安機關才可對其依法管轄，依法行政。參考文獻：1孫茂利.公安機關辦