1、    成都市ppp模式發展現狀及對策研究    閔連星羅茜摘要：ppp模式是近年來我國大力推廣的公共項目建設模式，文章在梳理成都市發展ppp模式的社會經濟條件和主要舉措的基礎上，利用財政部ppp綜合信息平臺數據，對目前ppp模式的發展現狀、及存在的問題和障礙進行分析，并建議從模式創新、人才培養、完善政策和扶持民營企業等方面推動ppp模式發展。關鍵詞：成都；ppp模式；現狀；對策ppp即政府與社會資本合作模式，可以有效緩解政府的財政支出壓力，并提高公共項目的供給水平和運作效率，在全世界范圍內被廣泛采用。2013年以來，在各級政府部門的推動下，我國也掀起了

2、ppp項目建設新浪潮。通過對成都市發展ppp模式的發展條件、舉措、現狀、問題和不足進行分析和歸納，提出針對性發展對策，可以促進ppp模式加快實施，釋放積極效應，并為國內其他城市和地區提供經驗借鑒。一、成都市發展ppp模式的條件1. 地區經濟發展水平穩定增長。統計顯示，2016年成都實現地區生產總值12170.23億元，占四川全省gdp總量的37.24%；同比增長7.7%，比全國平均水平高1個百分點。2. 固定資產投資規模加速增長， ppp模式應用空間大。2016年，成都市完成社會固定資產投資8370.50億元，同比增長14.3%，增速比2015年上升8.5個百分點。但固定資產投資占gdp比重6

3、8.63%，排名第16位，低于平均比重（72.80%）約4.17個百分點。3. 城鎮化水平不斷提升，基礎設施建設需求旺盛。截至2016年底，常住人口1591.76萬人，常住人口城鎮化率70.62%，遠高于全國平均水平（57.35%）和四川平均水平（49.10%）。根據成都市新型城鎮化規劃（2015-2020年），到2020年，全市常住人口規模將達1650萬人，常住人口城鎮化率達到77%。二、成都市發展ppp模式的主要舉措1. 制定地方性政策規章，優化制度環境。圍繞ppp項目的推廣和地方政府債務管理，成都市在積極貫徹國家和省級層面各項政策法規的同時，結合成都市的具體情況，頒布實施了多項地方性政策

4、和制度，如成都市規范有序推行政府與社會資本合作模式實施細則（試行）等，對ppp項目實施的基本原則、適用范圍和運作方式進行明確，并從流程管理、投資回報、政策支持和合作保障等方面提出了具體的保障政策。除此之外，相關部門正在加緊修訂成都市特許經營權管理辦法和制定成都市政府與社會資本合作項目評估實施細則，加快完善ppp配套政策。2. 完善組織和機制建設，支撐ppp模式推廣。成都市圍繞“一中心、一制度、一平臺和一隊伍”，不斷完善ppp模式推廣工作的組織和機制建設。“一中心”是指成立市級ppp服務中心，統籌全市ppp項目推廣工作，并向各區縣進行推廣；“一制度”是指在初期成立ppp工作領導小組管理辦法的基礎

5、上，進一步推出更加正式的ppp工作聯席會議制度，實施有效協調，避免“政出多門”；“一平臺”是建立市ppp綜合信息平臺，以平臺為依托，積極組織開展ppp項目征集入庫及識別、篩選、準備等工作；“一隊伍”是指專業人才服務隊伍，由市ppp中心建立市級ppp專家庫和咨詢機構庫，已面向社會公開征集ppp評審咨詢專家254位，為ppp模式推廣提供智力支持。3. 創新驅動發展，探索ppp新模式。成都市在全國范圍內，率先在市政基礎設施領域探索試行“撥改租”模式，即由社會資本建設或購買城市基礎設施項目，政府授權有關部門與其簽訂租用合同，并支付使用租金；在合同到期后，社會資本依照合同約定向政府移交相應設施。為促進“

6、撥改租”模式落地，成都市專門制定了成都市政府租用企業投資的城市基礎設施項目管理工作暫行辦法，并先后確定27個試點項目，總投資379.3億元。4. 積極宣傳推介，打造示范項目。一方面積極參加四川省“政府與社會資本合作”項目簽約、推介、ppp創新論壇等會議；同時也利用市級資源，召開項目推介會，積極和中國政企合作投資基金（國家ppp基金）開展合作，積極推介成都市的ppp項目。其中，成都市天府新區第一污水處理廠及成都科學城生態水環境綜合治理項目也先后被確定為財政部和四川省ppp示范項目。三、成都市ppp模式發展現狀根據全國ppp綜合信息平臺數據，截至2017年9月底，成都市納入國家財政部ppp項目庫的

7、項目30個，總投資927.94億元。2015年以來，入庫項目數快速增加，但項目的平均投資額也有所下降。1. 儲備項目占比高，落地率高。儲備庫項目（識別階段）17個，占比56.7%，略高于全國平均水平（52.3%）；管理庫項目（準備、采購、執行和移交階段）13個，其中執行階段項目6個，無移交階段項目，落地率46.2%，分別高出全國和四川平均水平11和7.1個百分點。2. 行業和區域分布非常集中。所有入庫項目僅涉及六個行業，主要集中在交通運輸、市政工程、生態建設和環境保護三個行業，其項目數占比分別為33.3%、30%和20%，投資額占比分別為63%、18.7%和11.9%。從區域分布來看，除市本級

8、外，涉及到9個區市縣。從項目數來看，其中以新津和大邑最多，分別為8個和4個，合計占比40%；從金額來看，以市本級和新都最大，分別為491.9億元和97.1億元，合計占比63.5%。3. 項目類型以新建為主，運作模式大多采用bot。入庫項目中共有新建項目24個，投資額835.4億元，分別占比80%和90%；存量項目4個，投資額42.3億元；混合項目（存量+新建）2個，投資額50.2億元。入庫項目的運作方式和項目類型的相關性很強。其中，24個新建項目全部采用bot模式；存量項目有3個采用rot模式，1個采用tot模式；兩個混合項目也分別采用bot+rot、bot+tot的方式。4. 回報機制以政府

9、付費和可行性缺口補助為主。入庫項目中，使用者付費項目4個，投資額425.5億元；政府付費項目13個，投資額151.8億元；可行性缺口補助（使用者付費和政府付費結合）項目13個，投資額425.5億元。四、成都市實施ppp項目的困難和不足1. 現有項目行業、類型和運作模式相對集中。目前已征集的ppp項目主要集中在市政工程和交通運輸領域，兩者合計超過半數，在文化、體育、醫療、養老、教育、旅游等基本公共服務領域的項目儲備較少。同時，項目以新建項目為主，存量項目較少，盤活存量資產的效果尚未充分發揮；而且項目的運作模式單一，以特許經營權為主，尚未涉及服務外包類運作模式。2. 項目治理能力不足。在ppp項目

10、的評審和管理過程中，涉及到物有所值評價、財政承受能力論證、項目績效評價等技術性工作，操作流程復雜和專業知識要求較高。地方政府和項目實施機構現有人才的專業知識和實踐經驗難以滿足需求。在項目實施過程中仍然存在固定回報、明股實債等問題。3. 配套法律體系不完善。ppp項目實施所涉及的土地、金融、稅收等配套政策尚不完善。目前成都市具有使用者付費基礎的儲備項目較少，為提高項目可經營性和降低財政支出負擔，需要為項目配置土地等經營性資源。但按照現行土地管理政策，經營性土地使用權必須通過招拍掛方式獲取，無法確保ppp項目的社會資本方一定能夠獲得相應土地；而且在成都市現行稅收政策下，社會資本方接收土地和移交項目

11、時，均需承擔5%的稅金，增加了資源配置成本。4. 民營企業參與不足。目前成都市簽約ppp項目中的社會資本多為各級國有企業，民營企業參與較少。因ppp項目投資大、周期長、回報率低，而民營企業自身的技術能力、融資成本競爭力相對弱，且在政策的穩定性、項目爭議處理等方面存在顧慮，導致整體參與積極性不高。五、成都市進一步發展ppp模式的對策建議1. 以模式創新驅動ppp模式發展。在推廣“撥改租”模式的基礎上，繼續推進ppp模式創新，探索利用tbt等新型模式，加快存量項目的ppp模式轉化，以項目試點方式，積極探索外包類和私有化類項目模式，以靈活、多樣的具體模式推動ppp模式應用范圍的擴展和落地效率的提升。

12、2. 加強人才隊伍建設，提高項目治理能力。加大培訓力度，以多樣化的培訓方式，豐富現有人才隊伍的知識結構，強化實踐操作能力培養，提升人才的專業綜合能力。充分利用人才新政，支持政府部門和社會資本機構引進海外和沿海地區的高端人才，完善人才隊伍結構。加強ppp項目機構庫和專家庫建設，充分借助外腦，提升管理專業水平。3. 完善ppp模式政策體系。積極參與推動ppp國家專門立法，加快出臺ppp項目資源配置支持政策，優化項目評審和實施流程，制定項目操作指南和技術性標準，健全ppp模式動態監管機制，盡快建立ppp模式發展的配套政策體系。4. 加大對民營企業的支持。保證民營企業參與公平競爭機會，打破民營企業投資的“玻璃門”。優化融資環境，整合各級政府政策性金融資源，深化與國家ppp基金和四川省ppp投資的合作，提高項目融資能力和效率，從而進一步降低參與門檻，激發民營企業參與積極性。參考文獻：1王灝.ppp的定義和分類研究j.都市快軌交通，2004（05）.3孫學工，劉國艷，杜飛輪，等.我國ppp模式發展的現狀、問題與對策j.宏觀經濟管理，2015（02）.4査勇，梁云鳳.在公用事業領域推行ppp模式研究j.中央財經大學學報，2015（05）.5周