1、失地農民社會保障模式的構建與完善(1)摘要針對失地農民的社會保障問題，政府采取了積極 措施，但仍存在現行補償標準過低、采取單一貨幣補償方式、 對農民未來保障考慮不周全等問題。因此，需要通過改革征 地制度，提高土地補償標準；發揮政府主導作用，引導失地 農民參加各種社會保險等措施，轉變思路、創新手段，積極 探索利用商業保險手段解決失地農民社會保障問題，從而緩 解政府財政壓力，解除農民后顧之憂。關鍵詞失地農民; 社會保障；商業保險一、失地農民社會保障問題的形成及分析雖然農民的土地被征用后會有安置補償費，但由于現行 補償標準過低、大多采取單一的貨幣補償方式，對農民未來 保障問題考慮不夠周全等，使得失地

2、農民社會保障問題日益 突出甚至比較嚴峻。隨著我國城市化、工業化進程的加快， 失地農民數量越來越多，如何從根本上高效、便捷地解決失 地農民社會保障問題已經成為各級黨政部門的當務之急。土地是保障農民生活的重要渠道土地是保障農民生活的基本載體。在城鄉分割的二元政 策環境下，土地是農民生活保障的基本載體，它可以為農民 提供基本生活保障和就業機會，有財產增值的功效，還可以 為其后代提供土地“繼承”權，同時由其后代承擔養老責任。 農民從土地上獲得是其最基本、最可靠的收入來源，農民依靠它維持生活、保證就業、應對未來養老和醫療意外等。家庭保障功能的弱化進一步凸現了土地的保障功能。隨著計劃生育政策的推行，農村核

3、心小家庭迅速增加，家庭規 模不斷縮小，弱化了家庭的保障功能。同時由于人口老齡化， 家庭保障的壓力不斷增加。再者，由于城市化進程加劇，農 村主要勞動力大量向城市轉移，傳統的家庭結構逐漸解體， 家庭保障很難落到實處。因此，土地的保障作用愈發重要。土地征用制度現狀不斷挑戰農民保障問題1. 土地補償標準過低、管理不規范?，F行的土地補償標 準過低，采取一次性的貨幣方式進行土地補償，將農民排除 在土地增值收益的分配體系之外，對其未來生活缺乏長遠的 規劃考慮。此外，土地的征用和補償程序冗長、關聯部門多、 涉及金額大，存在管理混亂、效率不高等問題，個別基層單 位甚至沒有將土地補償款及時、足額地發放到失地農民手

4、中。2. 過快的征地速度進一步加劇了失地農民保障問題。土 地征用速度必須與城市化、工業化進程基本保持一致，才能 使失地農民分享到經濟發展和城市化所帶來的利益。但據國 土資源部的統計，全國開發區的土地共有43%處于閑置狀態。 這種超越經濟發展水平的征地速度，根本無法使城市中的非 農業部門在短期內消化吸收大量的失地農民，致使農民失地 又失業。失地農民未來生活保障問題日益嚴峻1. 失地農民不斷增加。目前，中國非農建設占用耕地每 年約為250300萬畝，按人均1畝推算，每年大約產生250 一300萬的失地農民。據專家估計，20 002030年，全國計 劃占用耕地將超過5450畝，這還不包括非法占用的土

5、地， 雖然中央實行最嚴格的土地保護政策，但各地違法占用土地 的現象仍屢禁不止。2. 失地農民保障問題日益突出。首先，農民失去土地意 味著“權利”受到極大影響。一是生存權，農民失去土地等 于失去了生產資料，失去了收入和生活來源，目前明顯偏低 的土地補償標準嚴重影響農民的基本生活。二是維系權，農 民由于知識結構單一、綜合素質低，缺乏應對市場競爭的能 力，失地往往意味著失業，更無法奢談維系未來的生活。三 是發展權，在基本生存和維系生活都無法保障的情況下，更 好的發展只能是空談。其次，農民失地后生活方式發生根本 變化，消費中的貨幣化程度大幅增加，生活成本上升的壓力 很大，保障問題十分突出。失地農民主要

6、集中于城市近郊的區位特點，使其保障問 題更加嚴峻。目前，失地農民主要集中在大中城市的近郊區， 與偏遠地區相比，近郊區農民既可以利用區位優勢向城市提 供經濟作物，又可以發展觀光休閑娛樂性農副產業，對土地 的依賴性更重。土地征用不僅造成了大批失地農民，而且使一些相對比較富裕的農民返貧致貧。二、建立失地農民社會保障模式的主要途徑和內容失地農民已經喪失了土地所帶來的保障，但卻無法享受 與城市居民相同的社會保障，如果由其自行解決養老、醫療 等生活保障問題，效果往往很不理想。因此，利用土地補償 金等建立覆蓋失地農民的社會保障制度，是解決失地農民未 來生活保障問題的有效途徑。目前，各地對建立失地農民社 會保

7、障制度進行了些積極探索：一是從擴大資金來源出發， 重點解決土地補償標準偏低的問題。二是從提高資金使用效 率出發，建立政府主導下的失地農民社會保障體系。改革征地制度，提高土地補償標準，從源頭上解決失地 農民社會保障資金不足的問題因公共利益強制征用土地的，要采取政府財政補貼等手 段，適當提高土地補償標準。首先是在法律上明確農民所有 的集體土地的產權，公權不能侵犯私權，國有產權也不能侵 犯集體產權。其次，完善征地程序，即使因公共利益強制征 用土地也不是簡單的行政過程，而應遵循平等的產權交易規 則。第三，因公共利益強制征地的，政府要運用本級財政收 入進行補貼，適當提高土地補償標準，使得補償標準基本上

8、以土地市場價格為基礎，遵循平等原則。第四，對因公共利 益強制征地的范圍和目的進行嚴格限制。發揮政府主導作用，引導失地農民參加各種社會保險，逐步建立失地農民社會保障體系1. 建立失地農民最低生活保障制度。失地農民既不享有 農民的土地保障，也不享有城市居民擁有的社會保障，但最 低生活保障是全體國民都應享有的基本權利，也是社會主義 政治文明建設的重要內容。以浙江省為例，浙江省在2001 年實施的浙江省最低生活保障辦法提出“實行城鄉聯動、 整體推進，抓緊建立面向城鄉居民的最低生活保障制度”， 建立了城鄉一體化的最低生活保障制度，為失地農民提供了 兜底性的最低生活保障，確保他們不至于衣食無著。對其中 確

9、實生活困難的，基本參照城市居民最低生活保障水平，給 予最低生活補償。2. 建立失地農民基本養老保險制度。養老保險是我國社 會保險體系中最重要、最基本的部分，通常采取社會統籌和 個人賬戶相結合的方式。參加基本養老保險就要履行相應的 繳納保險費的義務，失地農民基本上都是利用土地補償金， 采用一次性繳費的完全積累模式，完全不同于城市職工在工 作期間分期繳費的逐漸積累模式。一次性繳足養老保險費后，失地農民可以等到約定年齡 之后再按期領取基本養老保險金。對于超過勞動年齡和喪失 勞動力的，可以在一次性繳足保險費后直接享受養老保險待 遇。對于尚在勞動年齡內的失地農民，等其在城市就業后就 可以參加城鎮職工基本

10、養老保險，在補足以前的差額和利息 以后，與同年齡段的城鎮職工一樣采取分期繳費的逐漸積累模式繼續參加基本養老保險。3. 建立失地農民基本醫療保險制度。基本醫療保險也是 失地農民社會保障的重要內容。失地農民要獲得基本醫療保 險待遇就要履行相應的繳費義務，同建立基本養老保險模式 一樣，也是采取一次性繳費的完全積累模式。但與基本養老 保險不一樣的是，養老保險是在失地農民迗到退休年齡之后 才會發生支出，而醫療保險則在個人生命的整個周期內都存 在發生支付的可能性。三、目前失地農民社會保障模式中存在的問題一個適度、公平、有效的社會保障體系應該是“多元支 柱結構”，包括養老保險、醫療保險、失業保險和工傷保險

11、等幾個方面。其中，養老保險是我國社會保險體系中最重要、 最基本的部分，其社會影響范圍和對民眾的保護作用最大?，F行的失地農民養老保險模式不等同于城鎮職工基本 養老保險模式目前，對于失地農民養老保險還沒有做統一的全國性的 制度安排，失地農民從身份上轉為城鎮居民后，其養老保險 問題均是由各級地方政府自主安排和解決，帶有典型的探索 試點性質，與國家統一要求的城鎮職工基本養老保險模式差 別很大。1. 繳費方式決定了失地農民養老保險與城鎮職工基本 養老保險并軌存在困難?，F行城鎮職工基本養老保險制度規 定：凡1996年1月1日以后參加工作的，個人累計繳費年限 滿15年的，到退休時才可以享受基礎養老金和個人賬

12、戶養 老金的待遇。根據目前的戶籍管理和就業制度，失地農民在 沒有轉為城鎮居民前，根本談不上就業，更無法論及個人繳 費年限滿1 5年的問題。有的地方政府允許失地農民采取一 次性完全繳費方式參加城鎮職工基本養老保險，但根本無法 解決其15年累計繳費的規模問題。對即將面臨養老問題的 中老年失地農民而言，這個問題尤為突出。2. 繳費水平決定了失地農民養老保險具有獨立性。目前 城鎮職工個人負擔的基本養老保險的繳費水平基本是職工 每月平均工資收入的11%左右，從城鄉居民收入存在顯著差 距的實際來看，這樣的繳費水平和標準對于收入較低的失地 農民而言是比較高昂的。將大量失地農民納入城鎮職工基本 養老保險體系，

13、需要彌補很大的資金缺口。以國家政府的財 政實力來看，目前還尚不具備將失地農民和城鎮人口的基本 養老保險制度完全統一起來的條件。因此繳費水平決定了失 地農民養老保險具有相對的獨立性。3. 基本養老保險的區域統籌層次決定了失地農民養老 保險的未來給付存在很大困難。目前，我國城鎮職工基本養 老保險實行的是省際統籌，但實際上多數省份還停留在縣、 市統籌的水平上。而失地農民的就業流動十分頻繁，這就使 得跨縣、市甚至跨省、區流動就業的失地農民的養老保險空 轉問題十分突出。失地農民可能在其他發迗地區、易于就業 的地區工作，到了退休年齡則回到戶籍所在地養老，其養老 保險關系和待遇在轉移接續上還存在諸多困難。4

14、. 現行的失地農民養老保險帶有強烈的個人儲蓄性質， 政府在其中的投入過少、責任過小。目前各地實施的失地農 民養老保險大多采取一次性累計繳費的方式，政府沒有財力 給予資金補助，主要是強調失地農民個人的儲蓄積累。個人 未來享有的養老保險待遇同個人的實際繳費金額直接聯系， 缺乏代際之間和獨立個人不同年齡階段之間的資金調劑，只 存在個人的自助性，政府或集體在其中沒有進行適當的財政 補貼，沒有體現基本養老保險的社會性和共濟性。5. 法律效力決定了失地農民養老保險不同于城鎮職工 基本養老保險。失地農民養老保險的現行政策和管理辦法基 本上都是各市、縣政府自己出臺的規范性文件，基本上還沒 有一個全省性的管理辦

15、法。這些政策和辦法的法律效力不夠 高，不是持久性契約合同，具有相當大的不穩定性?，F行的失地農民養老保險模式具有商業保險的特性，并 不是真正意義上的社會保險1. 失地農民養老保險開辦方式的自愿性帶有商業保險 的特性。社會保險通常是采取國家立法、用國家機器強制推 行的，凡屬于社會保險覆蓋范圍的均應無條件參加。而目前 的失地農民養老保險采取的是自愿原則，農民參加養老保險與否很大程度上依賴于各級政府的組織和宣傳，帶有典型的 商業保險的特性。2. 失地農民養老保險繳費主體的單一性帶有商業保險 的特性。社會保險的繳費通常是由國家、企業和個人等三方 分別依照一定的比例來共同承擔的。對于失地農民養老保險， 國

16、家一般只提供政策上的支持而不承擔直接的財力支持，集 體組織的補助也常常落空，往往大多由失地農民自己充當繳 費的唯一主體，其實質就是屬于帶有個人儲蓄性質的商業保 險。3. 失地農民養老保險領取標準的不一致性帶有商業保 險的特性。一般來說，社會保險提供的服務具有一致性，即 未來提供的養老待遇和標準大致是一致的。但由于失地農民 的土地面積、土地位置和補償標準等存在很大差異，其土地 征用補償費差別很大，即使同一村莊的農民都不一致，由此 導致失地農民所享有的養老保險待遇也不一致，帶有典型的 商業保險的特性?，F行的失地農民養老保險模式存在諸多問題當前，許多地區都建立了由政府主導的失地農民養老保 險模式，這

17、種政府部門自身直接經營管理的養老保險存在一 些弊端。1. 政府直接經營養老保險缺乏外部的監督約束機制，效 率不高。首先，政府直接經營養老保險往往處于壟斷地位，在沒有嚴格、完善的外部激勵約束機制的情況下，往往缺乏 財務約束。其次，在政策制訂、基金收集、基金營運和基金 發放等環節均是由政府部門一家負責，缺乏應有的競爭。2. 政府直接經營養老保險不利于保險基金的保值增值。 首先，政府部門在實際運作過程中缺乏專門的投資人才，缺 乏穩定、有效的資金保值增值渠道和政策。養老保險是政策 性、技術性和專業性都很強的工作，但目前該項工作的具體 經辦部門尤其是基層的經辦部門，其工作人員對保險原理知 之甚少，對法律

18、、會計和投資等知識了解更少，業務素質和 工作技能亟待提高。其次，政府部門自己直接經營的養老保 險缺乏監督，資金很容易被挪做他用。從國際經驗來看，多 數國家的社會保障基金都交由商業機構經營管理，而且是由 多家商業機構經營而非獨家壟斷。世界銀行的研究報告顯示: 商業機構經營的養老基金收益普遍高于政府部門自己直接 經營的收益。3. 政府直接經營養老保險不利于消除社會不穩定因素。 當前，土地征用環節存在的一些問題，容易引發失地農民的 不滿情緒。政府直接與失地農民發生往來，缺少中間的緩沖 層次，容易進一步激化各種社會矛盾，不利于消除社會上的 不穩定因素。4. 政府直接經營養老保險容易陷入自相矛盾的困境。

19、政 府部門既要具體從事養老保險的征繳、管理、保值和發放等 各環節的具體工作，又要從宏觀上制訂政策、做好養老保險 運行的監督工作，實質上屬于既當運動員又當裁判員，不利 于工作的開展。四、利用商業保險機制創新失地農民養老保險模式 將失地農民納入整個社會保障體系既是統籌城鄉發展、 縮小工農差別的執政要求，也是世界各國社會保障事業發展 的趨勢，但不能簡單地把經濟領域的效率原則照搬進社會保 障，也不能不顧國情，短期內追求在城鄉、工農、不同社會 群體之間建立統一的社會保障，而是要通過多元化、多層次 的制度安排，逐步向完善統一的社會保障體系過渡。第一， 我國目前的社會保障資金缺口巨大，個人養老賬戶空賬運轉

20、情況比較嚴重，將失地農民直接納入城鎮職工養老保險，短 期內可能會帶來社保基金的擴大，但會對未來造成更大的支 付壓力。第二，失地農民流動性強，在尚未建立起全國統一 的社會保障流轉機制之前，將失地農民直接納入城鎮職工養 老保險，一方面會限制人才流動，另一方面會影響其參保 積極性。第三，要充分考慮地區、城鄉和工農差別的現實， 尤其是針對失地農民等靈活就業人員，在設計社會保障制度 時不能搞一刀切，要充分發揮商業保險、互助保險和家庭保 險等在社會保障中的地位和作用。當然，也可以留有“接口”， 以利于今后將其與城鎮職工社會保險接軌。目前，各地建立的失地農民養老保險并不同于城鎮職工基本養老保險，而是帶有典型

21、的商業保險特性。因此，發揮 市場機制的作用，利用商業保險解決失地農民養老保險模式， 既是政府解決失地農民養老問題的當務之急，也是建立多元 化、多層次社會保障體系的現實選擇。商業保險在完善社會保障體系、滿足人民群眾多層次保 障需求方面的作用1. 商業保險有利于完善社會保障體系。據稅務部門統計， 2 002年全國社會保險費收人為億元，城鎮從業人員參加基 本養老保險的人數超過億人，但與整個社會人口總數相比， 這一比例和數字還相當低，尤其是農民、個體戶和廣大靈活 就業人員在短期內還不能得到大的改觀。通過積極發展商業 保險，可以為沒有參加社會保險的勞動者提供保險保障，有 利于補充完善社會保障的覆蓋面。2

22、. 商業保險可以提高社會保障水平。社會保障的廣泛性、 普遍性和需要國家財力補貼等特性，使得社會保障的給付標 準不能脫離社會主義初級階段的特性。這就決定了社會保障 的給付水平和標準不會太高，只能滿足人們最基本的生活需 要，現行的社會保障制度越來越難以滿足整個社會的保障需 求。而商業保險可以憑借其產品靈活多樣、選擇范圍寬廣、注重個人交費能力等特點，為整個社會提供多層次的養老保 障和醫療保障服務，滿足整個社會不同區域、不同人群的多 層次保障需求，進而豐富提高整個社會的保障水平，改善人民群眾的未來生活水平。商業保險在創新社會管理和公共服務、提高政府行政效 能方面的作用1. 商業保險可以補充政府的社會保

23、障功能，創新社會管 理和公共服務。通過商業保險現有的機構網絡和人力資源來 經營失地農民養老保險，不僅可以通過市場競爭給民眾提供 明顯優越于政府壟斷時的服務質量，而且有利于降低政府直 接經營的財政投入的邊際成本效應。目前，西方許多國家社 會養老保險制度面臨越來越嚴重的財政困境，開始注意發揮 商業保險的作用，商業保險往往受到政府的鼓勵，甚至在稅 收政策和投資政策等方面享有優惠。2. 商業保險可以提高社會保障體系的整體運行效率。一 般認為，由保險公司或基金管理公司等私營機構管理基本養 老保險基金，運作效率比政府或公營機構有較大幅度提高， 在確?；鸢踩缘耐瑫r能獲得較高的投資收益。上世紀90 年代，

24、智利和阿根廷由保險公司等私營機構管理的養老基金 收益率分別為11%和13%左右，而同期許多國家由政府管理 的養老基金收益率一般在10%以下。3. 通過商業保險完善社會保障體系、提高社會保障水平 是西方發迗國家的普遍趨勢。目前，世界各國養老保險制度 改革的共同趨勢就是用多渠道的養老保險體系來代替原來 單一的基本養老保險制度。保險公司運用其長期性資產負債 管理方面的專長，在提高社會保障整體水平上發揮著重要的 作用。在美國，由人壽保險公司承擔的職業養老保險計劃占 美國職業養老計劃資產的1/4,商業健康保險提供保障的人 群占全國總人口的60%以上，其醫療費用支出超過全美國醫 療費用總支出的50%.法國80%以上的家庭擁有由商業保險公 司等機構提供的健康保險計劃。又如社會保障程度很