1、中國古代巡視制度巡視制度是中國古代監察制度的主要形式，其顯著特征是皇帝和中央監察機關定期或臨時派遣官員巡視地方，以達到監察百官、察舉非法、反腐肅貪和懲奸除惡等作用。巡視制度是一種監督行 政官員的監察形式，目的是震懾百官，在國家監督體制中具有舉足輕重的地位和作用。fl)巡視制度是中國古代監察制度的主要形式，其顯著特征是皇帝和中央監察機關定期或臨時派if 官員巡視地方，以達到監察百官、察舉非法、反腐肅貪和懲奸除惡等作用。巡視制度是具有中國特 色的官制文化的重要組成部分，它萌芽于“三皇五帝”時代，確立于秦漢，完備于隋唐宋，成熟和 強化于元明清時期，歷代相沿。在形式上，有皇帝親自巡視，也有皇帝派遣官員

2、代為巡視，后來逐漸發展為設立中央和地方監 察機關，派遣巡官到中央部門和地方巡視。巡視既有明察，也有暗訪。明察是公開巡官身份，所到 之處，“地動山搖”;暗訪是不張聲勢地深入民間微服私訪，謂之“行路御史”。巡視制度是一種監督行政官員的監察形式，目的是震懾百官，在國家監督體制中具有舉足輕重 的地位和作用。萌芽時期在遠古的堯、舜、禹時代，就出現了自上而下的巡察，形成了后來巡視制度的雛形。如堯命舜 攝行天子之政，舜即開始巡視東南西北四方，確立了 “五歲一巡狩”的制度。尚書舜典記載 了舜巡視四方的情況：“歲二月，東巡守，至于岱宗，柴。”此后，夏、商、周三代均循此制，但 巡狩的時間各不相同。西周時設立監察御

3、史，但只是天子左右負責擬文記事、保管典籍的官吏。當時設有稱為“方伯” 的官吏，對稱臣納貢的異姓諸侯和分封的同姓諸侯進行監察。至春秋戰國時期，巡視仍以國君為主, 國君有“巡縣之制”，國君、相國、郡守都可以巡視地方。監察御史也開始行使監察職能。齊相管 仲認為，監察御史對于君主統治具有主動性，“一曰長目，二曰飛耳，三曰樹明”。從總體上看，“巡行”的最初作用是為了維護部族間的秩序，方便天子了解諸侯治理政務的情況。雖然也有整頓吏制、糾察不法行為以及選拔人才的作用，但沒有形成制度，偶然性很大。而且, 這時的巡視并不是專職巡視，既沒有獨立的巡視機構和體系，也沒有專職的巡視使臣和法規，巡視 和監察活動也比較簡

4、單，因此僅僅是巡視制度的萌芽和初創階段。建立時期秦始皇統一六國后，先后五次“巡行”，以加強中央集權的專制統治。同時，改以前的“方伯” 巡視為中央派人巡視和郡級定人巡視。朝廷三公之一的“御史大夫”最重要的職責是監察百官，等 于副丞相，可以遞補相位，其下有御史中丞、侍御史等，位高權重，百官畏之如“風霜”。后有詩 云：“扶顛待柱石，獨坐飛風霜。”漢承秦制，設御史臺，隸屬少府，“內承本朝之風化，外佐丞 相統理天下”，其監察范圍包括“盜賊、鑄偽錢、獄不直、徭賦不平、吏不廉、吏苛刻、逾侈及弩 力十石以上、作非所當服”。當時御史中丞與尚書、司隸校尉朝會皆專席而坐，史稱“三獨坐”，地位十分顯赫。漢武帝時, 創

5、設了對地方監察的刺史制度，采用巡視的方法監察郡縣，開始了中央監察官員巡察地方的先例。漢武帝把全國分為十三部，每部設立一名刺史，其工作方法是“乘傳周流”，其職責被欽定為六 條問事。刺史定期巡察所轄郡國，稱為“行部”，監察郡守、國相、諸王不法行為。同時，還設 立了督郵察縣制度，即在郡級地方政府增設督郵一職，采取巡部方式，掌管縣內官吏的監察。為了防止監察機構坐大失控，朝廷規定監察官員必須接受監督，所謂“懼宰官之不修，立監牧 以董之；畏督監之容曲，設司察以糾之；宰、牧相累，監、察相司”。宰、牧相累，是行政權與監 察權之間相互制約；監、察相司，是監察機構之間相互監察。這一時期是巡視制度的發韌期和建立期，

6、其顯著特征是分層與分部巡視相結合，有章可循，職 權分軻，各司其職。至魏晉時，御史臺脫離少府，成為獨立的監察機關，由皇帝直屬，號稱“天子 耳目”。南北朝時期，司隸校尉合歸御史臺。御史臺則完全躍出百官之列，成為直接受命于皇帝的 監察機構，稱為“南臺”或“南司”，地位特殊。完備時期隋朝仍沿襲御史臺制度，以御史大夫為首長，設監察御史巡察地方。監察御史代表皇帝出巡地 方，監察郡縣，以保證中央集權的統一性。為了進一步加強巡視制度，隋在御史臺之外又增設司隸、謁者二臺，三臺分理監察。司隸臺是 專門監察諸郡的機構，以司隸大夫為長官，佐官有別駕二人，分監京師和東都；所屬刺史十四人， 掌巡察畿外諸郡。每年二月巡郡，

7、十月入奏。又頒布“司隸六”的監察法條，制定開皇律的刑 律，建立起一套較為完備的巡視機制。唐初，隨著中央集權不斷增強，巡視制度有了較大發展。首先，中央御史臺分設三院，各司其 職，分工明確：臺院是御史大夫本部，主掌糾察中央百官；殿院主管殿廷供奉之儀式，并隨皇帝巡 幸；察院負責地方巡察。在“一臺三院”的體制內，各部門職責明確，互相配合，對中央和地方形 成系統分察制度，而且法規完備，為以后歷朝所效仿。其次，建立了 “分道巡按”制度，以彌補御史臺不定期出巡的不足。“分道巡按”是中央對地 方的一種經常性的巡回監察制度，擔任巡按使的官員可以是監察御史，也可以是其他御史甚至行政 官員。貞觀時，天下分為十道，定

8、期派遣官員巡察地方。新唐書載，貞觀初年“遣大使十三人 巡省天下諸州，水旱則遣使，有巡察、安撫、存撫之名”。武則天時巡按使定額八人，每年春秋兩 季出巡地方。唐中宗時，設各道臺使二十人，選擇內外官五品以下賢明清廉者充任。巡按使的職責 是代天子出巡，“大事奏裁，小事立斷”。宋朝繼承了唐代的三院御使之設，御史掌握“肅正紀綱，糾劾不法，自朝廷至州縣，由宰相及 于百官不守典法，皆合彈奏”的職權，又將門下等省的諫浄權別立為諫院。此前，御史主彈劾，言 諫主諷浄，到宋代御史可以參與言事諫浄，形成臺諫合一，成為很大的制約力量，以至于出現“宰 相但奉臺諫風旨而已”的局面。宋代對地方巡察的機構總稱為“監司”，皇帝可以

9、通過監司出巡制 控制地方官吏。依律，監司要在一年或二年內巡遍所轄地區，出巡時在地方上逗留的時間“無公事 不得住過三日”，違反規定的監司就會受到處罰。成熟時期元代以后，巡視制度得以進一步強化。元世祖至元二十八年，詔書云：“改提刑按察司為肅政 廉訪司，每道仍設官八員，除二使留司以總制一道，余六人分臨所部，如民事、錢谷、官吏奸弊, 一切委之。俟歲終，省、臺遣官考其功效。”當時，全國劃分為二十二個監察區，察院派“肅政廉 訪使”常駐地方，并在江南和陜西設“行御史臺”，作為中央御史臺的派出機構，以統治各道。根據規定，廉訪使除兩人留守外，其他人員一年的主要工作就是巡視各地，“副使以下，每歲 二月分蒞按治，十

10、月還司”，負責對所屬地區路、府、州、縣經常性的巡察任務。明初，太祖朱元 璋經常不定期派出監察御史巡按地方。他在敕諭中反復重申：“風憲作朕耳目，任得其人，自無壅 弊之患。”明成祖朱棣即位后，正式確立御史巡按制度，按當時十三省區劃設十三道監察御史一百 一十人，再從中選派巡按御史。選派巡按御史的條件和程序十分嚴格，先由都察院選出兩名候選人, 引至皇帝面前，請皇帝欽點一名。明成祖稱：“御史，朝廷耳目，非老成識體者不任。”十三道監 察御史平時歸中央都察院管理，但在履行職能時卻不受都察院控制，直接對皇帝負責。巡按御史代表皇帝巡視地方又叫“巡方御史”，俗稱“八府巡按”，權力極大。每當地方發生重大事件，皇帝就

11、派較高級別的都御史帶銜出巡，不僅行監察權，有時也兼管行政、民政叫“巡撫”。開始是臨時性派遣，后固定設在內地或邊疆地區。這是巡視制度被強化和日益成熟的一個重要表現。此外，為監督六部的活動，明朝還在中央設立“六科給事中”，“掌稽察六部百司之事”，并在各省設提刑按察司，負責對所屬地區經常性的巡察。多種方式相互交叉，相互補充，形成了全新的巡視體系。再加上“東廠”和“西廠”的監視，明王朝對中央和地方官員的控制可以說達到了空 前的程度。清襲明制，由監察御史和提刑按察使共同負責對地方進行巡視，不同的是將監察御史改為十五 道，比較精簡。但清朝御史機構的地位進一步提高，都察院不僅“糾劾百司，辨明冤枉，提督各道”

12、， 還有代“天子巡獵”、考察“政事得失”的職能，監察御史被譽為“天子耳目之官、朝廷之心腹”。 雍正曾反復強調：“科道乃朝廷耳目之官，所關甚大。”康熙經常親自巡視地方，他說：“臣下之 賢否，朕處深宮何由得知？緣朕不時巡行，凡經歷之地，必咨詢百姓，以是知之。”入清以后，“六 科給事中”并入都察院，由六科給事中和十五道監察御史分掌中央和地方巡察，臺諫合一，成為國 家機器十分重要的組成部分，為清初“康乾盛世”提供了重要的制度保障。特點和本質從監察對象看，古代巡視制度主要是針對各級官員，防止其對君主不忠、謀反或違法亂紀，為 鞏固和強化君權服務。從職能上看，巡察官員主要有五項職責：一是監督朝政，駁正違失；

13、二是糾 彈百官，察舉非法；三是檢查政務，考察民情；四是推鞫獄訟，審錄冤枉；五是廣施恩惠，舉薦人 才。中國古代巡視制度具有如下特點：(1)官員職責明確，有完備的法規依據和法規保障。如漢代的刺史六條問事、隋代的刺史巡察六條、唐代巡察六條以及明代的出巡相見禮儀、 奏請差點、巡歷事例等，都是專門的巡察法規。此外，中央巡察官員的權力直接來源于君 主，只對君主負責，不受其他部門干擾，便于獨立行使職權。(2) 官員出巡具有很大的權威性。由于代表君主行使監察權，巡察官員能夠“以小監大”、“以卑彳:尊,如漢代刺史的秩位只有六百石,卻能監察二千石的地方長官。而且巡察官威勢極大。在唐代，有“御史出巡，地動山搖”的說

14、法。在明代，巡按御史雖然只有七品，但即便是三品以上的布政使、按察使等地方大員也“唯唯承命”,州縣的一般官員更是“迎跪道旁，倘遇風雨，即知府亦陷膝泥中”(3) 出巡時間有充分保證。漢武帝時的刺史，每年8月下去巡察，年底結束，有4個月的工作時 間。唐代監察御史出巡可達半年之久。明代巡按御史有大半年的時間在各自的巡視區視察。這些官 員長期流動，一般不長駐一地，沒有固定的辦公場所，不是地方一級行政機構。而且愈到后來，出 巡時間愈長，明清時的“巡撫”甚至成了地方一級行政長官。(4) 注重對巡察官權限的設置。按照顧炎武的說法，中國古代監察官的特點是“人眾、秩卑、權 重、職廣、位顯”。“人眾”是指其在政府機

15、構系列中占有一定的比例，而且兼負監察職責的官員 往往更多；“秩卑”是指其品級較低。明代監察御史秩正七品，同地方縣官，給事中則只有從七品; “權重”是指其權限較大，具有相對獨立性；“職廣”是指其職責十分廣泛；“位顯”是指其地位 非常顯要。這樣定位是保證巡察官員能夠無所顧忌，不畏權貴，獨立行使監察、懲處大權。歷史作用在中國古代，由于生產力落后，交通信息不便，中央和地方以及中央各部門之間不能及時溝通, 巡視制度在防止中央和地方官員與君主離心離德、結黨營私、貪污腐化等方面起到了一定的積極作 用，在很大程度上緩和了社會矛盾，保障了國家機器的正常運轉。首先，它有助于維護中央集權統治和國家統一。由于起到了中央對地方的監控作用，使得該制 度成為我國古代社會長期沿用的一種重要的監察方式，加強了中央對地方的監控。其次，有利于防止官員貪污腐化。巡視制度注重